地方政府管理的历史回顾

中国地方政府管理的历史回顾主要内容一、帝制时代的基层政府结构二、帝国时代的地方政府管理概况三、近代以来国家政权的下沉四、人民公社制度的建立及其解体一、帝制时代的基层政权结构一、对一些流行说法的探讨1.中国封建社会论一般将自秦代到满清王朝称为封建社会这其实是一个很明显的误解一、帝制时代的基层政权结构造成误解的原因主要是因为斯大林将人类社会发展的历史分为原始社会\奴隶社会\封建社会\资本主义社会和共产主义社会.中国的研究者将中国社会的发展进行了生硬的切割.一、帝制时代的基层政权结构其实,所谓封建,在中文意思层面上的基本涵义是封土建国.如果从西方经验来看,中世纪欧洲的割据君主制恰恰就是马克思意义上的封建制.在那里,国王与地方大大小小的封建领主之间有一种私人契约关系存在,我的臣民的臣民不是我的臣民.国王只是名义上的最高统治者,每个封建领主是自己领地上的最高统治者.一、帝制时代的基层政权结构因此,从中国历史的发展来看,春秋战国年代可能更接近于封建制.而自秦始皇统一六国后建立的是中央集权帝国,帝国的一切官吏全部由皇帝任命,上级官员对下级官员负有督导之责.各级地方政府应该是皇帝在地方上的代理人.一、帝制时代的基层政权结构2.所谓王权不下乡的说法,最完整的表达是国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、自治靠伦理、伦理造乡绅。这里有几个问题值得讨论：第一是国权不下县是否周延的问题第二是县以下是否存在自治的问题第三是帝国时代的地方统治方式问题一、帝制时代的基层政权结构第一，关于这一说法的周延性问题从秦朝开始，我国广大乡村地区实行的是乡里组织（基层行政控制系统）与亭组织（县府派驻到基层的主管治安的机构）并行的社会基层控制体系。大约十里一亭，十亭一乡，亭有亭长，乡有三老（掌教化）、啬夫（掌诉讼和赋税）、游徼（禁贼盗）。一、帝制时代的基层政权结构这一做法一直延续到隋唐时代但是，从宋代开始，乡职职役化，即担任乡村基层组织的官员不再是国家公职人员了，一般由比较富有人家的户主或子弟担任。这些担任基层行政组织领导的民间人士对国家尽的是一种差役义务，并且这种义务带有强制的特征。一、帝制时代的基层政权结构古代史的研究发现，无论从保障税收收入还是从补充兵源、地方治安角度出发，国家力量一直试图用某种行政手段将中国广大乡村纳入正式的社会体系。但是国家的行政能力却是有限的，对于县以下的广阔乡村和众多人口，国家力量往往在人力、财力上都有所不及，难以负担管理调控的成本。它对于乡村基层的管制和联结，除了利用户籍制度编户齐民之类的直接管理手段之外，不得已而通过乡村基层的某种“代理”组织来进行。一、帝制时代的基层政权结构如秦汉时期实行乡里制，魏晋南北朝有三长制，隋代有里乡二级制，唐代的邻、保、里、乡四级制，宋朝开始实行保甲制，明朝的里甲制，清朝大部分时间里实行保甲制与里正制并行但逐渐转向前者。大体上，乡官在西周以后都为职卑小吏，秦汉乡官尚可谓是职卑而位尊，乡中三老秩、啬夫、游徼“皆有秩禄”。一、帝制时代的基层政权结构秦汉以后，乡废置不常，至隋唐时，乡官地位大不如昔。特别是隋文帝时废乡制，尽罢乡官，从此乡官渐渐变成为乡职，以役代职。宋以后，县成为基层行政组织，下面不再设乡，也不复设置乡官，县以下基层组织中的“长、首”都以“役”的形式由乡民充任。一、帝制时代的基层政权结构第二，是否有地方自治？费孝通先生在《乡土中国》中认为：传统中国乡村社会是散漫的、和谐的自然社会，皇权政治在那里是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的。马克斯韦伯在《儒教与道教》中认为：事实上，正式的皇权统治只施行于都市地区和次都市地区。出了城墙之外，统治权威的有效性便大大地减弱，乃至消失。一、帝制时代的基层政权结构所谓地方自治，就是地方民众在宪法和法律的约束下自主治理。其最初来源于中世纪意大利沿海一带的城市自治共和国的实践。在那里，城市的手工业行会用金钱从封建领主那里赎买了城市内部事务的管理权，获得了自治的特许状，取得了某种意义上的自治权利。一、帝制时代的基层政权结构萧公权的结论认为，就政府放弃干预的事务，乡村享有一定程度的自治。不过，乡村享有的自治，并不是政府有意要赋予它类似于自治的权利，而是因为当局无力完全控制或监督其活动。这种“自治”，换言之，就是中央集权化未完成的结果。所以，只要认为是有必要或适宜时，政府干预乡村的生活时从未犹豫过。一、帝制时代的基层政权结构瞿同祖先生认为：在由官府设立的各类乡村单元中执行特定行政职能的首领，仅仅是官府的代理人，受州县官控制。不能把他们当成代表村民的乡间领袖。自治在城乡都是不存在的。即使是所谓的乡绅自治，首先自治的领域是不确定的，没有法律的授权与规范；其次，乡绅的地位也是不明确的。一、帝制时代的基层政权结构地方士绅参与地方管理是否意味着地方自治？答案是否定的。首先参与者仅限于作为少数人群体的士绅；其次，士绅既非地方百姓选举的代表，也不是政府任命的代表。他们只不过是凭借自己的特权地位而被习惯上接纳为地方社群的代言人而已。而且他们参与地方政府事务和代表地方社群讲话的权利，也没有在法律上有正式的规范。即使士绅们有权利在地方政府中代表自己的利益，但仍然没有代理人去代表地方社会的其他群体。士绅最多只可能关心仅仅有利于地方社会稳定的百姓福利，没有法定义务去保护百姓。一、帝制时代的基层政权结构第三，帝国时代的地方统治方式清代州县政府将一切有关公众福祉之事——福利、风俗、道德、教育、农业等——都视为自己职权范围内的事情。当然，官府不是等量齐观地执行所有的职责。在政府不能或不便履行某些职能时，就由当地的士绅来履行。士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英。与地方政府所具有的正式权力相比，他们属于非正式的权力。两个集团相互依存，又各自以不同方式行使着自己的的权力。一、帝制时代的基层政权结构王权自唐宋以来就止于县政，国家对乡村社会的治理结构主是通过乡里制度来实现。传统中国的乡里制度大体可分为两层：一层是国家在乡村建立的治理制度，它们主要是指国家在乡村社会建立如里甲、保甲等治理制度，它们主要承担税赋、治安等功能；一、帝制时代的基层政权结构另一层是乡村社会自发演生的家族社会制度。它是以血缘为经脉，以族居为载体，以宗姓、辈份等宗法关系为规范，以族老为权威结构的村落家族制度。一般而言，传统中国乡村的村落家族制度承担着乡村的生存、维持、保护、绵延、同化等功能。它与国家在乡村建立的治理制度一起构成了一套复合的基层乡村社会治理结构。一、帝制时代的基层政权结构当然，在乡村社会基层治理结构中，还存在着一个发挥重要作用的乡绅阶层。乡绅阶层的出现，是乡村社会对传统帝制中国以儒学为价值取向，以经文取士做官为形式的科举制度的一种生态反应。一般而言，乡绅阶层在乡村社会治理中发挥着沟通国家与乡村的中介和桥梁作用。一、帝制时代的基层政权结构此外，在乡村治理的结构中，还存在一些在村落家族制度基础上演生出来的乡村庙会、看青会、闸会等组织，这些组织并不是乡村治理的基本结构，但它们却在乡村治理中分别承担了宗教信仰、庄稼看护、水源配置等管理功能。有时，这些组织在一定条件下会弥补乡村治理结构功能的不足，又在一定条件下成为乡村社会动荡的因素。一、帝制时代的基层政权结构就国家与乡村社会的关系而言，传统帝制下的乡村治理结构首先就呈现出某种中介性。这种中介性，一方面使传统中国处于一个大一统帝制国家中，所谓“普天之下，莫非王土。率士之滨，莫非王臣”。另一方面，又使整个帝制中国呈现出城市与乡村的二元结构性。可以说，乡村政治带有某种“村自治”的性质。其次，从这套结构的在乡村治理中所代理的国家基本功能来看，它主要是为国家承担赋税、徭役和治安等功能。它是国家在乡村社会的统治代理。一、帝制时代的基层政权结构因此，它具有代理特性。第三，从乡村治理结构本身特征来看，它处在国家与乡村社会之间，它具有利益的自主性。这种利益自主性，无论是国家在乡村建立的保甲等制度，村落自发演生的家族制度，还是科举制度作用于乡村社会的产物——乡绅，在历史上都有其利益自主性。就国家在乡村建立的保甲等制度而言，虽说它由国家建立，但它并没纳入帝制王权的官僚政治体系，其组织领袖在行使其权力过程中追求自己利益的现象，历史上比比皆是。一、帝制时代的基层政权结构传统帝制社会，乡村治理之所以采用“经纪统治”模式，从根本上讲是帝制中国国家疆域规模宏大和传统政府治理能力不足造成的。因此，传统乡村治理的“经纪统治”模式，与其说是国家对乡村社会的治理，倒不如说是一种无奈的将就。具体而言，由于财政收入、组织技术、沟通手段以及官员来源等的限制，传统国家的正式组织很难深入社会基层。二、帝国的地方政府管理一、基本的体制与结构1.在清代中国，各级地方政府都是按照同样的原则组成的。所有的行政单位，都是由中央政府设计和创建的。中央政府供给经费、任命官员、指导和监督其活动。所有地方官员，都是中央的代表。在州县及以下的乡村，都没有自治。实际上，在州县以下没有任何类型的正式政府存在。二、帝国的地方政府管理2.每一个乡都有头领叫“乡长”，在市镇叫“镇长”，在村庄叫“村长”或“庄头”。这些人系由当地人“推举”以负责地方事务，但这种首领推举从未进化为自治。实际上，镇和村都没有什么法律地位。政府常设立一些非自然的行政单元，其大小规模与镇村规模并不一致。首先是税赋和徭役单元（里甲）。州县官任命甲和里的首领（甲长、甲首和里长）作为代理人负责办理征税、户口登记和徭役等事务。政府还将人民组织成治安单元（保甲），州县官任命首领（牌头、甲长和保长）作为自己的代理人。二、帝国的地方政府管理3.州县官也在每一个街坊或乡村委任一位“地保”或“地方”（即地方治安员或地段监守人）作为自己的一般代理人。地保也为州县官充当信差，把州县官的命令传达给乡民或城厢居民。他还负责监视可疑的人，报告盗窃、杀人、私盐、纵火失火等案件等责任。二、帝国的地方政府管理4.在由官府设立的各类乡村单元中执行特定行政职能的首领，仅仅是官府的代理人，受州县官控制。不能把他们当成代表村民的乡间领袖。自治在城乡都是不存在的。二、帝国的地方政府管理5.集权化向上延伸。从地方政府直到中央政府。中央政府控制所有地方官员的任免。最为重要的是，地方官员，无论高低，都必须遵守中央政府颁布的行政规章。中央政府也完全控制着地方政府的财政事务。司法事务也受中央政府监督。二、帝国的地方政府管理二、地方政府的职能作为一州一县的行政首脑，州县官被要求熟悉当地的各方面条件情况并对其辖界内的一切事情负有责任。尤其重要的是，他必须维持辖区的秩序。他是法官、税官和一般行政官。他对邮驿、盐政、保甲、警察、公共工程、仓储、社会福利、教育、宗教和礼仪事务等等都负有责任。州县官除了维护治安这一首要职责以外，最重要的是征税和司法。二、帝国的地方政府管理州县官是“一人政府”，分配到地方的一切权力都无可分割地被确定为州县官这一职位的独享权力，其他一切僚属显然只扮演无关紧要的角色。除非得到州县官的委派，否则都没有任何规定的权力。州县官这一职位或其个人，是地方一切事务或政治职能整合起来的关键或枢纽。二、帝国的地方政府管理在日常管理中，州县官有四个辅助集团（书吏、衙役、长随和幕友），四类人都直接向州县官负责。这四个集团之间实际上不存在行政权力或职能的分工分类，只是一人政府下的事务分派。幕友是县官的私人秘书或顾问，干的是脑力活；书吏是县官在文字方面的工役，干的是起草抄写之类的文字手工活；衙役是县官在体力方面的工役，干的是缉捕行刑抬轿传递守卫之类的体力活；长随是县官用来监督前三者并在三者之间传达指令并跑腿跟班照顾生活的角色。二、帝国的地方政府管理三、地方政府的财政清代地方政府的州县衙门没有法定的财政收入，没有正常的经费预算和决算制度。理论上，州县官个人的薪水要支付州县衙门的行政开支及职员薪水。短缺是中国帝制时期每个地方官员生活的组成部分.二、帝国的地方政府管理即便是最廉洁的地方官员也会发现施政非常困难.地方经费过低使得所有官员都要厉行节约除了自己的生活开支外,每个地方官员都有一群数量可观的属员要养活.皇帝会赏赐各省建造夫子庙、牌坊以及御书匾额，但是他将这些东西留给所在地区维护。二、帝国的地方政府管理中央政府资助重大的水利工程，但更小规模的堤坝以及灌溉事业却是由地方动员，运用地方经费与劳力来完成。修葺衙门、城垣、仓廒以及那些并不在重要驿路上的桥梁道路都由地方负责。甚至赈灾也时常是地方官员设法办理之事。二、帝国的地方政府管理所有正项钱粮都是中央政府的财产,收入分配的规定总体上不能够满足地方行政需求,因此地方官员不得不在别处寻求额外的经费.有来自有影响的富户的捐助,同时也有来自有地位的个人和家族的独立捐助.然而,这些总捐助额与每年地方政府的巨额支出相比仍很小.同时,中国也没有发展出自己的、支持公共财政的大型金融机构，无法从中获益。二、帝国的地方政府管理这样，地方官员只有两个选择：一是一点点地挪用中央政府本用于其他用途的款项或是以确定解送中央政府的那部分经费二是在征税过程中或市场交易中从百姓那里榨取所需的经费二、帝国的地方政府管理州县官的收入主要有两个来源：一是朝廷规定的薪俸（包括名义薪水和养廉银）二是陋规收入二、帝国的地方政府管理州县官除了养家糊口，还需要支付其岗职所需要的繁重费用。他需要给他的幕友、长随支付报酬、衙门办公文具费用、接待到访或过境官员的费用。州县官的另一种繁重开销是“摊捐”（指令性捐献），即在政府经费不足时，布政使命令州县官及省内其他官员捐钱支持政府用度州县官也有着招待途径其地的上司或上级差官的经费负担。二、帝国的地方政府管理依照惯例，州县官还必须在省城里设一办事处，以便于为新到任的总督、巡抚或别的上司修缮官舍、供给家具薪炭等。州县官还必须在上司到任时、寿庆、过年时及别的节日时向上司致送例费和礼物。州县官在与上司衙门的职员们打交道时还不得不向他们致送各种各样的规费（例费）。二、帝国的地方政府管理这些地方政府财政支付的费用，都要州县官一人去支付。本来是地方政府的正常行政费用，现在都变成了县官的私人负担。朝廷不必为此拨付专款，那么只好容许地方官员利用陋规费筹措这些经费。二、帝国的地方政府管理州县官有限的薪水怎样才能满足如此巨大的费用呢？答案就在被称为“陋规”（“惯例性收费”，即丑陋的规矩）的惯例之中。通过在每一个可以想象的场合收费，中国官僚体系每一层级的成员们都能补充他们的收入。虽然这种惯例是“不正常的”、“贱鄙的”。但它仍然被确立和承认，并成为广泛接受的事实。因此，它也在法律的默许之内。二、帝国的地方政府管理所有的官员，从最底层的县丞到总督，都定期向上司呈递已成惯例、数目确定的白银作为礼物。这些礼节包括上司的生辰规礼、新官的到任贺礼、拜见官员的表礼、每年主要节日的节礼。除了向上司呈送钱财外，官员常常向上级衙门的书吏呈送“饭食银”以资助衙门的开销，以让他们正常办公。二、帝国的地方政府管理州县官取得额外税收的两种最常用的方法是：（1）加派。如福利性公共事业，尤其是灌溉、疏浚工程进行时，常常会依当地百姓拥有的土地数量征收一部分经费。大多数州县以“耗羡”名义加派，这种耗羡在征收漕米时称为耗米，当征收银两时称为耗银，因为考虑谷物腐烂或是将银两熔为大块银锭时的损失。二、帝国的地方政府管理加派还有其他手段。最有名的是在银钱比价上做手脚。为便于缴税，州县官同意百姓用铜钱代替白银。然而，所定铜钱对白银的比价要高于市场通行的比价。此外，在遍布全县的征税点，通过使用超重砝码和超标准容器也可以得到同样的效果。在征收地丁钱粮过程中，盛行着许多加派法。在征税之初，当州县官对每个纳税人应缴税额进行编审时，他会偷偷地向每个纳税人应缴税额两加收百分之一或千分之一。二、帝国的地方政府管理（2）征多报少州县官将本应属于正项钱粮制度内的白银和米谷吸纳到非正式经费体系中。如向百姓发放未盖官印的收据或是在发给百姓加盖官印的收据上写一个数字而在衙门保存的收据上写一个较小的数字。二、帝国的地方政府管理中央政府无从知道在各地实际上存在的陋规收费的种类，更不必说用什么方式监督其用途了。监督陋规收费之责任只能落到省级长官头上。但是，因为各级地方政府都依赖陋规收费来维持行政费用，所以每一级官府不得不向下一级官府索要这种陋费。显然，这就无法控制陋规收费了。二、帝国的地方政府管理这是因为省内官员为了保证衙门的运转、赡养家眷，以及完成众多事务，他们不得不依赖下级官员通过非正式经费体系转送（1）下级官员以礼物和金钱的形式直接向上级官员呈送的收入；（2）来自重要的专门税收机构，也就是关差和盐政的“盈余”；（3）对于正式税收体系中赋税和物品按一定比率进行的扣除；（4）在采买和分配过程剥削的经费。二、帝国的地方政府管理州县官处在一个相当为难的位置上，他们必须找到财路既能向上级衙门交纳陋规费又能满足自己衙门的行政费用。要知道，州县衙门只能通过乡间代理人从百姓手里征敛陋规费。显然，如果百姓被过度索取陋费，他们就会穷得交不起国税。而州县官的职责又是全额征齐赋税。要监督控制衙门职员，又不得不依赖他们从乡间代理人或百姓手里收取陋规费，这又成为州县官的另一个严重问题。二、帝国的地方政府管理几乎所有不能由政府预算供给的衙门费用，都必须以一种或另一种形式的陋规费即以当地百姓付费的形式来满足。当一个村长或衙门雇员被州县官索要陋规费时，他转而向百姓索取，自己扣留一部分，其余上交州县官。因此，地方百姓有着双重负担——政府征收的常规税费及州县官或其衙门职员索取的陋规费。二、帝国的地方政府管理帝国基层的州县官、衙役、书吏等，所获得的法定薪水都非常低，更多地依赖于各种陋规费生存。二、帝国的地方政府管理幕友是地方官雇佣的行政管理专家，不是官僚体系中的常设人员，也不需要由政府支付薪俸。在科举考试制度下，应试的基本要求就是熟知儒家经典和撰写诗词歌赋。因此，读书人将精力全都放在这些科目上了。但是，一旦通过考试，就要被授予官职、处理行政事务。这并不是说他已经具备了充任官职的必要知识；恰恰相反，他们对行政管理毫无准备。文学素养与管理职业之间的这一矛盾，只能通过其他方式解决。二、帝国的地方政府管理高一级的省级官员，只把精力集中于文牍和对下属官员的监督上，当然可以把真正的管理事务交给州县官。但在州县一级，却不得不对自己辖区内的所有行政事务直接负责。在这里，教育与实务的差距是最大的。州县官只能通过尝试或犯错误来学习自己的工作技能，这是非常耗时间的。但是州县官也不能从他的属官那里得到帮助。解决这一难题有两种可能：一是州县官在上任之前接受专门的培训，这就要对根本制度进行改革；二是聘请一位专家做助手。二、帝国的地方政府管理结果，就出现了一个庞大的行政管理专家的集团——幕友——一种介于学者和官僚之间的身份。他们都是有知识的人，受过专门的行政事务训练。不是为了当官，只是为了充任官员的专业幕僚。他们深谙政府管理的技术知识和专门技巧。二、帝国的地方政府管理清代州县政府将一切有关公众福祉之事——福利、风俗、道德、教育、农业等——都视为自己职权范围内的事情。当然，官府不是等量齐观地执行所有的职责。在政府不能或不便履行某些职能时，就由当地的士绅来履行。三、近代以来的国家政权建设一、国家政权建设的理论“国家政权建设”(Statemak

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或Statebuilding)作为一个学术术语,与人们日常生活中使用的政权建设概念是有很大区别的,简要地说,“国家政权建设”是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程,其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系。三、近代以来的国家政权建设国家政权建设，按照西方的经验，主要是建构一个现代国家。作为一种区别于传统国家类型的现代国家，有两个基本特性：一是主权，二是合法性。随着日益广泛和深入交往的世界体系的形成，出现了有明确边界并在疆域内独立自主行使统治权的国家，这就是以统一的主权为核心的现代民族－国家。民族－国家需要借助日益扩展的国家机器加以维系。三、近代以来的国家政权建设但与传统国家不同，构成国家机器的统治权力必须获得人民同意，由此建构起合法性。这种以人民同意为合法性来源的国家即是现代民主－国家。正是民主制度，才能保障国家机器持续不断地运转而不至于失去控制或异变。所以，现代国家至少包括两个不可分离的部分，一是作为领土单位的民族－国家，一是作为政治制度的民主－国家。三、近代以来的国家政权建设二、近代中国的实践正是基于此，自晚清开始，国家政权开始由县到乡村，出现了所谓“政权下乡”的过程。“政权下乡”的目的主要有两个：一是将政治权力从散落于乡里村落集中到国家，纵向集权，形成统一的国家“主权”；二是从统一的权力中心发散，纵向渗透，使政治权力的影响范围在地理空间和人群上不断扩大，覆盖整个领土的人口，渗透到广泛的社会领域，特别是分散的乡里村落。三、近代以来的国家政权建设要实现权力集中和渗透的国家目的，需要有相应的制度构造。从晚清新政到孙中山，都以地方自治制度为框架。孙中山集中表达了地方自治的理念：“以当地人，用当地财，办当地事”。但他的地方自治理论有两个特点：一是以县为自治单位，二是以民权为基础，“移官治于民治”。他的结论是：“中华民国之建设，务当以人民为基础；而欲以人民为基础，必当先行分县自治。”孙中山试图以民权民治为渠道，以地方自治为基础，建立国家与民众的政治联系，改变传统的上下分立阻隔，国家统治与乡村自治分治分割的权力格局。中华民国时期的“政权下乡”基本上按照孙中山的理念展开的，在乡村社会建构起县、区、乡的政权体制。三、近代以来的国家政权建设但是，民国时期的“政权下乡”没有能够取得预期的成功，无论是权力集中，还是权力渗透都遭遇到严重挑战。首先是传统乡村精英的抵制。乡村社会长期是以乡村精英治乡，这种权力结构并不会因为“政权下乡”而很快发生改变。传统精英摇身一变进入新的体制，继续把持地方和乡村的统治权，“政权下乡”的后果是“新瓶装旧酒”。与此同时，晚清以来的乡村精英发生了重大变化，他们中的相当多数不再是借助于国家功名和乡土威望的“道德权威”，而蜕变为“利益获取者”，特别是可以借助国家权力“赢利”，成为“土豪劣绅”。三、近代以来的国家政权建设第三，国民革命赋予农民以民权，却没有兑现。特别是国民革命承诺的“平均地权”等对农民来说最为紧迫的民生问题没有能够解决。相反，国民党庞大的军队和连年的战争使农民不得不支付更多的赋税和兵役。民国政权统治的合法性因此受到严重质疑，乡村治理成为“无根的统治”，处于政治边缘的农民并没有因为“政权下乡”而进入国家中心。三、近代以来的国家政权建设而将外在于政治的广大农民带入国家政权体系的是中国共产党。在国民党忙于以城市为中心自上而下建立政权体系之时，后崛起的中国共产党却迅速将重心移向农村，通过动员农民，在农村建立革命根据地，以在全国获得政权。中国共产党得以将农民带入国家政治生活的成功之处，不在于自上而下的建立政权体系，而在于“政党下乡”，通过自下而上的底层革命，以从根本上改造传统的精英统治的结构。其主要内容是以农民为主体，以土地问题为核心。三、近代以来的国家政权建设从民主革命时期的土地革命到中华人民共和国建立后的土地改革，都体现着这一理念。土地改革不仅仅是一场经济革命，更是一种政权基础的重建。首先，通过土地改革及相伴随的清匪反霸，推翻实际控制乡村的地主势力，从而将千百年以来实际控制乡村的统治权第一次集中到正式的国家政权组织体系中来。其次，土地改革在给农民分配土地的同时，也增强了农民对政权组织的认同，使农民第一次具体意识到这一政权是属于自己的。三、近代以来的国家政权建设民国时期赋予农民以抽象的民权地位得以实现，并增强了农民对新政权的认同和中央权力对农村基层的渗透能力。作为土地改革的领导者之一的杜润生深刻地认为，土地改革是“农民取得土地，党取得农民”。它的历史意义在于，“彻底推翻乡村的旧秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务：‘重组基层’，使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大组织和动员能力，以及政令统一通行等诸多好处。这对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说，其意义尤为重大。通过土地改革，不仅政权组织第一次真正地下沉到乡村，而且摧毁了非正式权力网络的根基。四、人民公社制度的建立与崩溃一、土地改革全国解放之前，共产党领导人民在老解放区进行了没收地主土地、收回富农多余土地、平均分配给贫农土地的土地改革；1949~1953年在新解放区进行了类似的土地改革。土地改革一方面满足了几千年中国农民“耕者有其田”的梦想，另一方面在广大农村社会确立了新政权的权威。四、人民公社制度的建立与崩溃土地改革是近代以来中国农村社会最大的变革.在政治上,彻底消灭了地主阶级,彻底清除了保持农村社会的乡绅势力\宗族势力,让位于党领导下的政府与民众组织,使党和政府在乡村社会的组织动员能力空前提高.强化了国家对农民的高度控制.四、人民公社制度的建立与崩溃二、面临的困境土地改革使农民获得了土地权。但出于对分散经营的传统农业改造，防止新的社会分化和为工业化提供积累的需要，土地改革完成不久就开始了对农业的社会主义改造。其重要内容就是将农民组织起来，实行集体化。政权组织建设与经济组织建设合为一体，并因此发展为“政社合一”的人民公社体制。四、人民公社制度的建立与崩溃在城市，随着没收官僚资本、对私人工商业改造的完成，城市形成了单位制度。而在农村，随着土地归私人所有，新的贫富分化开始出现，国家工业化所需要的资源积累如何从汪洋大海般的分散小农中汲取也非常困难。土地改革后农村推行的是土地私有，农民实现了“耕者有其田”的世代梦想。但是，当时正值国家工业化的起步阶段，抗美援朝战争正在进行。于是土地私有与大量征购粮棉及农产品形成尖锐的矛盾，结果铲除土地私有制、收回农民的耕地成了解决问题的首要途径。四、人民公社制度的建立与崩溃从当时的国家全局上说，推动合作化运动的目的，除了政策文本上标明的发展生产、防止两极分化外，还有一个相对隐秘的也更为紧迫的任务，便是为了解决由发展工业化而产生的城市粮食供应危机问题。为了解决城市粮食供应危机，国家从1953年开始采取了最为严厉的粮食统购统销政策，即关闭原有的粮食市场，由政府实行专买专卖；农民必须按照政府所规定的数量、品种和价格，将收获的粮食卖给国家，荒年减收也不可免；如农民因荒年或政府征购过多而造成食用粮不足，由政府在核准之后酌情提取国库存粮卖农民，是为返销粮。四、人民公社制度的建立与崩溃新政权和城市社会成员刚刚分享到单位制带来的效益，包括工业生产的迅速恢复和发展、国家财政收入的连年增长、井井有条的社会秩序、人民生活水平的提高、公众对于执政党和国家的高度效忠、党和领袖的政治见解政策主张可以在一夜之间传达贯彻到城市社会的每一个角落差不多所有这些变化都是新政权在建国之初所追求达到的东西。只要有适当机缘，新政权将非常乐意把城市单位制度全面推向广阔的乡村社会。四、人民公社制度的建立与崩溃1958年7月，河南省在中央领导的鼓励下，出现了并大社、组织共产主义“公社”的一些个例。新的公社不仅规模大，而且是一种新的制度，不仅有支配生产的权力，而且具有行政权力，同时又是社会性的机构和慈善事业，甚至负责管辖社员的道德、思想。这很快被最高层所认可，并向全国推广。四、人民公社制度的建立与崩溃在建立人民公社之前，国家实际上正面临两难：把公职人员组织为城市单位，被认为是令人满意的强有力的组织制度和组织方式，全社会都实现单位化就更是实现了理想蓝图；可是放任农民进城成为公职人员，却会撑破城市单位社会。为此，中央政府不得不开始实行户籍制度，以便在分割城乡、制止农民自由进城就业。而人民公社制度的出现恰恰解决了国家的两难：一是农民和农村也高度组织化了；二是可能导致彻底消灭各种私有制残余；三是作为农村消费场所的家庭的消失，应该可能大大降低生产成本；四是在把农民就地组织起来的同时又实现了对城市单位社会的保护。四、人民公社制度的建立与崩溃三、人民公社体制的建立人民公社最初采取了强悍的军事化、或准军事化管理方式，但另一方面生产能力低下、在提供福利保障方面不能望城市单位之项背，其畸形发达的统制能力与严重不足的保障能力之间的不协调，当然不能不迅速带来一连串的严重问题。在人民公社建立之初，财产基本上实行公社公有制，社员除了住房之外，已经没有任何私有财产。同时，公社对生产和生活实行高度集中统一。一度实行工资制加供给制。最后导致了诸如社员积极性下降、公共食堂严重浪费、干部因政治原因卷入浮夸风等。最后引发了人民公社会制度的调整。四、人民公社制度的建立与崩溃公社体制是全新的政权组织方式，它的重要功能是使农民社会前所未有的国家化了，建立了一个上下垂直，纵向高度集权的治理体制。首先，通过生产资料的集体所有，将分散于农民之中的经济权力集中于政权组织体系。如果说土地改革只是将乡村的政治统治权集中于国家手中，那么，经过集体化建立的公社体制，则将散落于农民社会之中的经济社会权力也高度集中在国家之手。乡村权力的集中程度达到从未有过的程度。其次，公社体制将所有的农村居民都改造为统一的公社社员。这种社员身份没有亲缘、地缘之分，也弱化了对家族和地方的认同。农民作为公社社员，不仅是生产者，同时也是政权组织体系的成员，并因此具有国家身份。四、人民公社制度的建立与崩溃第三，公社体制实行科层制和标准化管理。公社同时属于政权组织，并统一生产、统一分配，因此按照科层制和标准化加以组织和管理。第四，公社制使农村基层政权的功能大大扩展了。公社是一个无所不包的组织体系。公社体制的建构过程，也是政权组织的功能扩展过程。除了政治统治功能以外，还包括组织生产、宣传教育、社会服务等功能。由此在乡村建构起功能性的权力网络。这种权力网络尽管不是正式的国家政权组织，却具有服务于国家意志的功能。农民更多的是通过功能性的权力网络感受到国家的“在场”。所以，在公社体制下，政权组织的权力集中和渗透能力都达到了从未有过的程度，国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。四、人民公社制度的建立与崩溃人民公社体制造成了合作化后城乡隔绝的二元结构进一步趋于刚性化，“以乡补城”，保证了城市工业化得以顺利进行，并在最大