《行政管理学》笔记

第一章概述

第一节行政管理学的学科性质与研究对象

一、行政管理的概念及其特点

①与立法、司法对应的“行政”

近代英国洛克所著《政府论》，将政府(国家)权力分为立法权、行政权和外交权。

法国孟德斯鸠进一步提出立法权、行政权和司法权分立的思想。

②与政治对应的“行政”

从严格意义上说，真正的行政学首先是由美国政治学家如：威尔逊、古德诺等人提出。

政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。

③与管理对应的“行政”

美国学者古立克认为,行政是有计划(planning)、组织(organizing)、人事(staffing)s

指挥(directing)、协调(coordinating)、报告(reporting)和预算(budgeting)等功能构

成的一个过程。

一种观点：国家的立法机关、行政机关和司法机关对社会事务的管理活动，都可以成为行政

活动。

另一种观点：行政管理就是公共管理，或称公共行政，即有关公共事务的管理。

在20世纪50年代以前，这个英语单词一半被译为公共行政。

在80年代，这门学科的名词由公共行政学改为行政管理学。(曾50年代中断，80年代恢

复)

所谓行政管理，就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。

行政管理特点：

①行政管理的主体是政府行政机关

②行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务

③行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动

二、行政管理学的学科性质

1、行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科，属于公共管理学的二级学科

2、管理学是研究管理者或管理机构在一定范围内通过计划、组织、指挥、协调和监督等一

系列活动，以对人力、物力和财力进行合理分配和使用来实现预定目标的学科。

3、行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会

公共事务及其内部事务过程中的综合运用，因此，它是一门多学科的综合应用科学。

三、行政管理学的研究对象与范围

行政管理学研究对象包括两个方面：

其一，是政府行政机关对社会公共事务的管理；其二，是政府行政机关对其内部事务的管理。

第二节行政管理学的产生与发展

※西方行政管理学的发展

一、19世纪末20世纪初至20世纪30年代的行政管理学及其发展

古德诺所著《政治与行政》一书中提出政治与行政“两分法”的观点

怀特《行政学导论》一书中，把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行

政法规四大部分。

法国的法约尔首先提出了有关管理的功能理论，认为管理有五大基本功能，即计划、组织、

指挥、协调和控制；其后提出了著名的有关管理的14项原则：分工、权力、责任、纪律、

命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体

精神。

德国社会学家马克斯•韦伯提出了三种权威形式，即：魅力权威、传统权威和理性权威

二、20世纪40年代至70年代的行政管理学及其发展

决策理论学派的行政管理学一一决策是整个行政管理过程的中心

系统理论学派的行政管理学一一奥地利生物学家希・冯•贝塔朗菲创立了一般系统论

三、20世纪80年代以来的行政管理学及其发展

后现代公共理论一一公共行政必须回应公民的个性化的公共需求

后现代公共行政理论的核心概念一一公共能量场

其实只是强调公共行政是一种针对特定事件的特定行为，强调行政管理过程中的普遍参与，

目的在于为公民提供个性化的公共产品或公共服务。

※行政管理学在中国的发展

1984年8月，有国务院办公厅和劳动人事部联合发起召开了全国新的行政管理学研讨会，

并正式宣布着手筹备建立中国行政管理学会

武汉大学和郑州大学作为试点单位在当年招收了行政管理本科学生。1988年行政管理专业

被正式列入全国高等教育自学考试专业目录。

2001年我国开始招收公共管理硕士生(MPA)»

第三节研究和学习行政管理学的方法与意义

(-)研究和学习行政管理学的方法

“实践一一理论一一实践”和“理论一一实践一一理论”是理论联系实际这种根本方法在研

究行政管理学和学习行政管理学两个不同过程中的两种不同形式。

(二)研究和学习行政管理学的具体方法

1、规范方法

规范方法是科学研究的基本方法之一，主要着眼于建立行政管理学的学术规范，即一般理论

和基本原则。

在20世纪40年代以前，行政管理学研究中占主导地位的方法是规范研究法。这种方法的优

点在于有助于探讨行政价值，有助于建立系统的行政学术规范；其不足在于对行政管理实践

研究不够具体，所建立的所谓具有普遍意义的行政原则其实并不适应各种不同的行政环境。

2、经验方法

经验方法也成为实证方法，这种方法是在20世纪20-30年代随着行为科学的发展而发展起

来的实证方法或称之为行为主义方法，在20世纪40年代的西方社会科学中已占主流地位。

其特点是强调在研究过程中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律，即只注重对“是

什么”的研究，而不关心“为什么”；在对社会现象的研究过程中，这种方法也只是对人们

的行为进行描述，指出人们“是如何”行动的，而不关心人们“应该如何”行动，因此他们

往往忽视对人们行为价值的研究，特别是早期的行为科学更是如此。

3、案例方法

如果说规范方法主要注重与事物的共性即规律性的研究的话，那么案例方法则主要注重与个

别事例的特殊性的研究。

4、比较方法

对同一个时期不同国家或地区的社会现象的比较成为横向比较或共时性比较，对同一个国家

或地区不同时期的社会现象的比较成为纵向比较或历时性比较。在研究和学理行政管理的过

程中，共时性比较和历时性比较。在研究和学习行政管理的过程中，公时性比较和历时性比

较都是必要的。通过共时性比较，我们可以了解不同国家或地区行政管理的共性和差异，可

以明确我们应该从其他国家的行政管理中借鉴哪些有益的经验和做法。

第二章行政环境

第一节行政环境的特点与类型

一般认为，只是在一般系统理论及其相关研究方法引入到社会科学领域之后，环境问题的

研究才逐渐开始受到社会科学各个分支学科的重视，并成为一个不可忽视甚至可以说是非常

重要的研究领域。

一、行政生态模式

弗里德•雷格斯（FredW•Riggs）真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分学科并使其

在学术界占有一席之地。

雷格斯提出了著名的较为系统的行政理论模型，也就是“融合-棱柱-衍射的行政模型”。

首先是农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式。

过渡型社会的行政模式（即棱柱型行政模式）：由于其特定社会环境的影响，在过渡型社会

里，行政行为有几种常见特性。首先，该社会的行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能

有效实现完全的或者说真正的专业化分工，往往难以与其他社会行为区分开来。其次，专业

化的行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限，许多职能的发挥还需要由其他社会机构,

甚至是宗族、同乡会等传统势力的影响而不能起到应有的规范及约束作用。往往成为摆设，

形同虚设。

第二节经济环境及其对行政管理的影响

一、经济环境及其构成

行政系统的经济环境基本构成要素应该包括经济力量、社会经济结构、经济体制以及科技发

展水平等基本经济因素。

二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响

（-）经济力量及其对行政管理的影响

所谓经济力量，即指行政西戎所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会

财富总量。

（二）社会经济结构及其对行政管理的影响

（三）经济体制及其对行政管理系统的影响

（四）科技发展水平及其对行政管理系统的影响

科技发展水平是一个国家或地区科学与技术的发展发达程度，由于科技发展水平从根本上决

定着一个国家或地区的社会生产能力。

首先，行政系统运转协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序

与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持。尤其是在知识经济方兴未艾、社会信

息量急剧膨胀的今天，行政系统日益离不开由克重高科技及其产品建立起来的高效率信息收

集与处理系统和公共服务系统，典型的电子政务的发展现实。

其次，科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击。高科技机械设备的运用，

办公自动化与信息处理系统软件的引入，这将节省许多中下层人力资源的使用需求；但在高

层却因为需要处理的信息与决策事务在质与量两个方面的剧增，行政系统对高层决策及专业

人才自愿的需求热热扩张。这将不仅有助于实现行政组织结构的扁平化，而且使得其结构有

可能有传统的金字塔形结构转化为上、中、下层规模相近的梯形乃至于长方形结构。

三、最后，这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适

应的以分权化为去想的变革。

第三节政治环境及其对行政管理的影响

一、政治环境及其构成

行政管理的政治环境是指处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发

展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合.尽管有关政治的认识千差万别，但

是，现代政治与行政学界一般都认为，行政系统是政治系统的一个重要则称部分。因而，特

定政治系统之中，与其行政系统相并列的其他部分共同构成了该行政系统的政治环境。正因

为如此，总体上来说，相对于其他因素，政治环境因素与行政系统的关系更为密切，政治环

境对行政系统的影响往往也更为直接。

二、政治环境的主要因素及其对行政管理的影响

*国家权力组织形式：

包括狭义的整体概念所包含的内容，也就是某一层级政府内部国家权力在立法、司法与行

政等权力机构之间的配置方式及其制度体现。这方面内容实质上就是国家权力的很相配执行

时及其制度体现。

*政党制度及其对行政管理的影响：

现代意义的政党是指在某种政治体系中，通过控制或影响政府决策，以期取得和行使政治

权力的社会政治组织。一般认为，通常所说的政党制度是从较为广义的角度来讲的，主要包

括两方面内容：一方面是现实中的政党政治格局及其运行情况；另一方面则是指经由法律规

定或实际形成的，有关政党的社会政治地位、作用，尤其是执政与参政的方式、方法与程序

等方面的制度性规范体系。

*社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响

社会团体是两个以上的社会成员基于资源，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组

织。

不同社会中，自然团体(如家庭)与社会团体对行政系统的影响不一样。

*依附服从型行政公共关系文化向自主参与型公共关系文化的转变及其对行政管理的影响

第三章行政权力

行政管理过程本质上是一个行政权力的运用过程。

第一节行政权力的产生及其来源

权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会,不管这种机会是

建立在什么基础之上。

权力是在人类社会中普遍存在的一种影响力。权力是一种力量，依靠这种力量可以造成某种

特定的局面或结果，是他人的行为符合于自己的目的。

在现实的社会关系中，权利主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量。

从权力特性看，权利可分为本原性权利和从属性权利。

根据权利主题及目的，权利有可以分为公共权力和私人权力。

根据权利作用领域，可分为政治权力、经济权力、文化权力、社会权力等。

第二节行政权力的特性及其价值取向

1、行政权力作用范围是有限的

2、行政权力行使的方式是有限的

3、行政权力是受监督和制约的

三、行政权力与行政责任

所谓行政责任，是指行政管理机关或行政管理这一期职权关系所产生的任务。

(-)就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任

(二)就行政责任的产生而言，行政责任是一种给予行政职权关系而产生的责任

(三)就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任

第三节中央政府与地方政府行政权力的关系

三、新中国成立以来我国中央政府与地方政府行政权力关系的演变

(―)1994年开始，中央与地方在财政关系上正式实行分税制。

四、构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路

(-)以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围

(-)实现中央与地方利益分配的合理化

(三)实行地方分权和基层自治

（四）健全和完善对地方权力的监管

第四章行政职能

第一节行政职能的特点及其意义

一、行政职能的特点

（四）多样性

从性质上看，可分为政治职能和社会管理职能。

从范围上看，可分为对内职能和对外职能，具体包括国民经济、文化教育、国防军事、公安

司法、民政外交等各方面的管理职能。

第二节行政职能的发展

第三节其行政职能演变大体经历了“守夜人”时期、“积极干预”时期“有限政府”时期

三个阶段。

第五章行政管理机构

第一节行政管理机构的特性与作用

（-）合法性

而现代社会的公共权力都必须合法存在，既有法律被赋予，依照法律行使。所以，行政管理

机构的首要特性是具有合法性。也就是说，任何正式的行政管理机构都是依照法律规定并通

过一定程序设立的，行使法律所赋予的权力，履行法律规定的行政职能。

（二）主体性

（三）系统性

热和国家的行政管理机构都是依法设置的有若干要素一定的目标结构、层次结构、部门结构、

权力机构所组成的职责分明，协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。

（四）权威性

（五）执行性和管理性

二、行政管理机构的作用

（-）行使国家的行政权力，对社会公共事务进行管理

这种公共管理包括经济管理、社会管理和政治管理等方面。如：在经济事务管理方面

（-）执行和实施各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好的市场秩序

第二节行政管理机构的组成方式及其类型

一、行政管理机构的组成方式

所谓行政管理机构的组成方式，是指国家行政管理机构的组织形式与产生方式的总称。

（-）内阁制国家行政管理机构的组成方式

内阁制国家的最高行政管理机构是内阁，内阁由首相、政府各职能部门的部长组成，首相为

政府手啊哦，领导内阁。内阁由议院中占据多数席位的政党或政党联盟组成，其他政府机构

的成员由人民产生，内阁向议会负责。

二、行政管理机构的类型

（-）根据行政管理机构的性质划分

根据行政管理机构的性质进行区分，行政管理机构包括以下几类：

1＞领导机构

2、执行机构

3、监督机构

4、咨询机构

5、信息机构

6、辅助机构

7、派出机构

第三节行政管理机构的设置

一、行政管理机构设置的原则

（一）适应性原则

中央十六大报告明确指出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行

政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”

（二）协调性原则

首先，要求机构设置要同意。我国在国家结构形式上施行的单一制，各级行政管理机构的组

织与领导体制、主要职能部门额设置在原则上应该基本一致；不同地区的同级政府内设的行

政机构，级别与功能也应基本统一。机构设置上的统一与规范，有助于国家政令统一而迅速

和地传达和实施，有利于行政机构之间互相协调一致。其次，领导指挥的统一也有助于机构

之间的协调。行政管理机构中的命令、指挥关系要尽量集中与单一。一般来说，一个下级组

织或人员只受一个上级组织或领导指挥。在双重领导或多重领导下，其命令、指挥关系要区

分主次，指挥机关本身也应该保持最大限度的协调。

（三）权责相称原则

（四）精干高效原则

（五）法治性原则

在1998年开始的新一轮政府机构改革中，又提出来修改《国务院组织法》和《地方政府组

织法》的任务，目的是为政府机构改革与机构设置工作确立新的符合社会主义市场经济要求

的法律规范和法律保障。

二、行政管理机构设置的程序

（-）提出行政管理机构设置的理由，并设计出初步方案

（二）对行政管理机构设置方案的评估和论证

（三）对行政管理机构设置方案的批准

（四）对行政管理机构设置方案的落实与实施

三、行政管理机构编制

一般说来，行政管理机构编制是指国家行政机关的组织机构、人员定额、职务名称、工作量、

工资标准和经费额度等的总称。

编制具有经济、组织和法律单方面的意义，对行政管理机构来说，行政经费的预算、收支等

均已编制工作为基础。

（-）行政编制管理机构

行政编制管理机构是指国家行政管理体系中依法管理各类行政管理机构编制的部门，是行

政编制管理的主体。各国主管行政编制机构的设置以及管理内容各不相同。

我国中央一级主管行政编制的机构是中华人民共和国中央机构编制委员会,他是中华人民

共和国国务院下属的一个机构，他的任务是制定国家行政机构和管理机构的总方案，协调国

务院下属各机构和部门的权力和任务，制定省、自治区、直辖市的机构设置和人员编制，监

督各省、自治区、直辖市等的编制委员会的工作，等等。

（-）行政编制管理的内容

行政编制管理是指对行政管理机构的机构设置、人员数量以及人员结构的管理。

第一：集中程度高

第二：综合性强

第三：它是一种经常性和长期性的工作

1、职能管理

2、机构管理

3、人员编制管理

（1）制定各级政府编制比例和编制标准

（2）核定各部门人员编制总额

（3）确定人员编制结构

第四节行政管理机构改革

一、行政管理机构改革的原因

（-）外部因素

1、经济体制转变会导致行政管理机构的变革

2、政治制度的转变和更迭导致行政管理机构的变革

3、社会发展程度也影响到行政管理机构的变革

4、国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革

国际环境包括国际政治、经济、社会、军事等综合环境，也会对一国内部的政治制度、行政

制度和经济制度带来一定的冲击和挑战，促使他们逐步转变，以适应新的要求和形势。

（三）内部因素

1、机构的过度膨胀

2、人员素质不高、弱化一一年龄、专业和工作经验等因素造成的素质弱化

二、行政管理机构改革的基本目标

（-）按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能实现政企分开。

转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率是机构改革的目标，他们是紧密相连的整体，其

中转变职能是第一位的。不转变职能，管理内容和管理方法依然如故，各方面关系就难以理

顺，机构和人员就减不下来，行政效率就无法提高。因此，一方面，要按照政企分开的原则，

把属于企业的自主权切实下放给企业，是企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自

我约束的法人和市场竞争主体；把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置

中更好地发挥基础性作用。另一方面，要建立健全宏观调控体系，合理划分中央与地方的职

责权限，把当前利益与长远利益、局部利益与整体利益很好地结合起来，搞好总量平衡和综

合协调，集中必要的财力物力进行重点建设，综合运用经济、法律和必要的行政手段，促进

经济和社会更快更好的发展。

（-）按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政

（四）按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法制建设

三、行政管理机构改革的基本内容

1、从“大政府”向“小政府”转变

1995年克林顿政府提出了“裁员、节支、高效”的政府机构改革计划。

各国缩减政府机构的政策工具和途径主要有：

（3）行政机构分权化改革

（4）行政机构设置的社会化

3、行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离

改革的指导思想是是中央政府专心致力于其核心工作即政策制定。

缩小行政范围，分散行政机构的权力，是西方国家行政机构改革的又一趋势。

4、强化综合协调行政管理机构及其职能

（1）行政首脑办事机构的加强

一方面：加强首相职权

另一方面：建立政府智囊机构

（2）综合协调机构的强化

5、行政管理机构设置的弹性化

（三）我国行政管理机构改革的内容与基本经验

当代中国行政管理机构体系从1949年10月1日新中国成立时期开始创立，1954年第一次

全国人民代表大会召开，标志着系统化的当代中国行政管理机构体系基本形成。

（1）精干领导班子，减少各级各部门领导的副职

（2）废除实际存在的领导干部职务终身制，建立干部离退休制度

（3）精简机构和人员编制

2、1988年的国务院机构改革

这次机构改革以转变职能为关键，以经济管理部门的改革为重点。国务院机构通过改革，取

得了以下成效：

（1）坚持政企分开、政事分开的原则，转变政府职能

（2）精简和削弱专业部门，加强监督与调控部门

（3）在转变职能的基础上，合理设置机构，确定编制。

（4）解决了一批部门之间职能交叉、重复的问题。

（5）通过定职能、定机构、定编制的“三定”工作，为推行国家公务员制度做了一些有益

的探索

4、1988年的第四次改革

这次改革是新中国成立以来规模很大的和力度很强的行政机构改革

5、2003年以来的国务院机构改革

这次机构改革的主显示经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。国务院机构改革有5

个重点：

（1）深化国有资产管理体制改革

（2）完善宏观调控体系

（3）健全金融监管体制

（4）继续推进流通管理体制改革

（5）加强食品安全和安全生产监管体制建设

总结我国多次行政管理机构改革的经验，主要有以下几个方面：

第一，坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标,把转变政府行政职能作为机构改革

的关键。

第二，坚持精简、统一、效能和原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要

任务。

第三，坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考

虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革。

第四，坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施,妥善安排分流人员，

优化干部队伍结构。

第五，按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。依法治国，是推进政治

体制改革的重要标志，是党领导人民治理国家的基本方略，式发展社会主义市场经济的客观

需要，是社会文明进步的重要标志，是国家常吉久安的重要保障，认真贯彻依法治国方略，

精简机构就必须切实全民推进依法行政。

第六章行政管理事务

第一节行政管理事务的含义与类型

一、行政管理事务的含义

在比较狭义的理解中，人们往往把“行政事务”理解为政府的内部管理事务，包括政府内部

的人事管理事务、财政管理事务、机关管理事务、物资设备及其他后勤管理事务等。

在广义理解中，人们通常把“行政事务”理解为政府所管理的一切事务，既包括政府内部行

政事务，也包括政府所管理的公共事务，以及政府为社会提供的一切公共服务、

所有社会部门可分为两类：私人部门与公共部门

所谓行政管理事务，就是指作为行政管理对象的全部事务，既包括政府内部的行政管理事务,

也包括政府所管理的全部社会公共事务。

一方面，它能够比较全面地界定行政管理的内容

另一方面，它能够比较准确地界定行政管理的对象或内容

二、行政管理事务的类型

如果按照行政管理事务所属的层级划分，可分为高、中、基层三种行政管理事务。

如果按行政管理事务的性质划分，可分为宏观行政管理事务和微观行政管理事务。

如果按行政管理事务同政府的关系划分，又可分为政府内部的行政管理事务和政府外部的社

会公共行政管理事务。

1、政府内部行政管理事务是特指政府自身的管理事务，或者说是政府内部的管理事务

（二）社会公共行政管理事务

所谓社会公共行政管理事务，是指作为政府行政管理对象的、与社会公众生活密切相关的、

涉及公共产品生产和公共服务提供的并与私人事务相对应的各种社会公共事务。

1、社会公共行政管理事务是一种社会公共事务

2、社会公共行政管理事务是需要政府处理并被政府纳入行政管理对象范围的事务

3、社会公共行政管理事务处理得当是否，是衡量政府行政管理是否有效的一个重要标志

第二节政府内部行政管理事务

一、人事行政管理

广义的人事行政管理，是指政府人事行政机关依法对国家机关、国有企事业单位的人事工作

所进行的综合性管理活动。

狭义的人事行政管理，是指各级政府的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对政府公务

员所实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保

险等进行管理。

人事行政管理事务主要包括：

（-）计划和组织

计划和组织的中心内容和主要任务是对行政系统的人才需求和可供选拔的人才资源之间的

关系实行宏观调控。

（-）使用和开发

人事行政管理最经常的职责和最大量的活动是对行政人员金星和力的使用和积极开发。对人

才合理使用，需要社会各方的配合，形成尊重知识、尊重人才的良好社会环境。在人才开发

问题上，一方面，要是汉语发现和大胆使用尚未显露但有真才实学的人才，是被埋没或尚未

脱颖而出的人才获得发光发热的机会；另一方面，大力进行智力开发，通过培训教育，使在

职人员达到更高的水平，治理结构更加完善。

（三）激励和监督

（四）制度建设与具体落实

1987年在中国共产党第十三次全国代表大会上首次明确提出要改革我国干部人事制度，建

立国家公务员制度。1993年4月24日国务院常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，并

决定于1993年10月1日施行。

国家公务员制度的基本制度可以概括为四个方面：

职位分类制度、新陈代谢制度、激励约束制度、职业发展和保障制度。

职位分类制度是人事分类制度的类型之一。一般来说，人事分类制度有两种基本类型：

一种是品味分类，即以人为对象进行分类的一种人事分类制度，其分类依据是公务员个人所

具备的条件和身份。另外一种就是职位分类，即一直未为对象进行分类的一种分类制度，其

分类的依据是职位的工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格条件。我国公务员的分类制

度是一种以职位分类为主、兼具品味分类的分类制度。

国家公务员新陈代谢制度是指有关国家公务员考试录用、调任、辞职、辞退、退休等一系列

制度的总和。

考试录用是指国家行政机关通过采取公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准，择

优录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员的制度。调任是指国家行政机关意外的工

作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调

出国家行政机关任职的制度。

国家公务员职业发展和保障制度是指有关国家公务员的培训、挂职锻炼、工资、保险、福利

等一系列制度的总和。培训是指国家行政机关为了提高公务员的政治和业务素质，根据经济、

社会发展的需要，按照职位的要求，通过各种形式，对公务员才去的有组织、有计划的教育

活动。挂职锻炼是指国家行政机关有计划第选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或

者企业、事业单位担任一定职务，以经受锻炼、丰富经验、增长才干的制度.工资是国家分

配给公务员个人消费品的货币表现。我国公务员的工资制度贯彻按照分配的原则，实行职级

工资制。职级工资主要包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分。保险是指国

家依法对因疾病、工伤、年老等原因，暂时或永久丧失劳动能力的国家公务员给予物质帮助

的社会保障制度。

二、财务行政管理

财务行政管理，又称财务行政，是政府、管理者等行政主体对政府行政管理或单位微观管理

中的资金收支的管理活动，是行政主体行使与法定的事权相配套的财权，规范和监管资金的

收入、保存和支出，支持和保障财务管理各项职能的运行，从而实现行政管理目标的过程。

财务行政理论产生于18世纪的欧洲，其创始人是19世纪的斯坦因(L"onStein,1815-1890)

1927年，美国学者威洛比(WilliamF•Willoughby)在其著作《公共行政学原理》中，着重

研究了预算和物资管理等财务问题，从此，财务行政被学术界公认为是行政学的重要组成部

分之一，并得到了长足的发展。

(-)预算管理

预算是指各级政府的财政收支计划，是各级代仪机构通过的有法律效力或权威性的文件，是

政府调节经济的主要工具。预算管理是指政府及其财政管理部门对财政收入计划的编制、审

查、执行和核算等行驶职能的过程。

因此，预算管理实质上是一种政治性的行政活动。

国家预算的程序和内容包括：

(1)预算编制

(2)预算执行

(3)决算管理

另外，预算管理还应包括预算外资金管理。预算外资金是指按照国家财政、财务制度的规定,

不纳入国家预算，由各地方、各部门和各单位自行提取、自行使用的财政资金。预算外资金

具体包括地方财政部门管理的各项附加收入和集中地各项资金。

(二)会计管理

(三)审计管理

(四)审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他

与财务收支有关的资料和资产，监督财政收支真实、合法和有效的行为。审计管理在公共行

政和维护社会秩序中起着非常重要的作用，具体表现在三个方面：一是服务于宏观调控，二

是维护国家经济秩序，三是促进廉政建设。

三、后勤行政管理

（-）物资管理

机关物资设备种类很多，为便于管理，通常分为固定资产、材料和低值易耗品三大类。

日产管理。包括计划、采购、验收、登记、检查、评比等方面。

使用与维护管理。机关力各类物资设备，不但要管好，还要用好，管好是为了用好。

检查与检修管理。物资设备会因长期食用而造成损坏，要使其功能得到恢复，就需要及时检

查与修理。

物资设备的改造与更新

（-）生活后勤管理

生活后勤管理是指解决与机关工作人员生活起居有关问题的管理活动，其目的是保证机关正

常运转。

在计划及经济时代，政府机关几乎包揽了职工的主要生活资料的供应，所以后勤管理的内容

非常复杂。

（三）机关环境管理

（四）服务后勤管理

（五）接待工作管理

四、机关行政管理

管行政管理是指为机关的行政职能的有效发挥提供保障的活动。主要是对机关内部行政事务

的构成要素及流程进行规划、组织、监督、控制、协调等一系列活动。

机关行政管理事务属于日常性、技术性的管理事务，其主要内容包括会议管理、机关文件工

作、档案工作、政务信息工作管理、保密工作管理、信访工作管理等。

（-）会议管理

会议管理是政府内部事务管理的一种重要管理活动

会议室行政管理机构通过集会的形式交流信息、讨论问题和传达指令的一种管理形式。

（-）机关文件工作管理

文件是人类社会活动中为处理事务的需要，而直接形成并使用的具有规范体式和法定效

用的信息记录。

公文（公务文件）是文件一个主要门类，具有文件的基本属性，即具有规范体式和法定

效用。其文体、结构、格式大都由国家有关机构以法律法规或规章的形式加以严格规范。

文件工作（又称公文处理），是对公文的创造、处置和管理，即在公文从形成、运转、

办理、传递、存贮到转为档案或销毁的一个完整周期。具体内容主要有：创制公文、传递公

文、办理公文、处置公文、管理公文等。

文件工作管理的主要任务包括两个方面:一个是使文件工作构成要素（人、财、物、时

间、信息等）确立最佳组合关系；另一个事实文件工作构成要素的流程有序、有效、顺畅、

快捷，相互间取得最佳配合。

（三）机关档案工作与信息工作管理

1、机关档案工作管理

档案是国家机构和社会组织及个人在社会活动中直接形成的，保存备查的文字、图表、音像

等各种形式的历史记录,它能够印证历史事实，对人们的社会活动提供有价值的借鉴与参考。

机关档案工作管理就是对真是的、与机关相关的档案进行搜集、整理、分类、归纳、查询等

工作的管理。

我国现行机关档案管理制度是“统一领导，分级管理”.

2、机关信息工作管理

机关的信息工作，主要包括信息的收集、传递、反馈、信息网络、信息加工（含信息的甄选、

整理、编写等）和信息存储等。

(四)保密工作管理

行政机关保密范围，一般包括文电保密、会议保密、印信保密、通信保密、各类情况保密、

高层领导活动保密等内容。

保密工作主要措施：①建立和健全保密制度，加强对机密文件、图纸、资料、照片、档案、

信函的管理工作，以确保机密的安全；②坚持原则，保证知密不失密。处理文件时，要严格

履行登记、签收手续，绝密文件须由专人负责保密。

(五)信访工作管理

信访工作是指行政管理机构的信信访部门对群众的来信、来访进行受理、处理和查办管理过

程。

第三节社会公共行政管理事务

一、经济行政管理

经济行政管理是指政府及其管理机构代表全体人民的一直和利益，遵循客观经济规律要

求，为实现预期的经济发展目标，运用经济的、法律的、行政的手段和措施，对社会经济生

活进行计划、组织、指挥、协调、监督和控制的管理手段。

所谓宏观经济行政管理，是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益、遵循客观经

济规律要求，未实现预期的发展目标，运用经济的、法律的、行政的手段和措施，对国民经

济的总体运行和相应的经济总量变化进行计划、组织、指挥、协调、监督和控制的管理过程。

简而言之，宏观经济行政管理就是政府对整个国民经济进行的全局性的和综合性的管理。

宏观经济调控大致包括三个方面：

(1)总量调控

(2)结构调控

(3)规范性调控

从政府的角度来看，宏观经济行政管理事务主要有三个方面：

(1)制定相应的宏观经济调控政策或法规，如货币政策、财政政策、产业政策、消费政策

等，以作为宏观经济调控的手段；

(2)执行国家权力机关制定的有关宏观经济调控的法律和相关决议，促使宏观经济调控目

标的实现；

(3)在必要的时候直接通过行政干预，来达到对经济进行宏观调控的目的。如直接对银行

货币总量和信贷规模进行控制等。

(二)工商行政管理

工商行政管理，是指为了建立和维护市场经济秩序，国家通过特设的行政管理机构，对市场

主体及其市场经济活动，依法进行的管理与监督。

(三)国有资产行政管理

国有资产是指根据有关法律规定，由国家拥有的资产。国有资产行政管理就是政府相关机构

对国家所拥有的资产进行投资、运营、增值等一系列宏观管理活动。国有资产行政管理的目

标是实现资产收益最大化与满足社会公共利益两大目前的协调。

这些国有资产主要通过一下途径形成的：

(1)由法律认定形成的国有资产

(2)由资本金及其收益形成的国有资产

(3)由拨入资金形成的国有资产

(4)由馈赠形成的国有资产

国有资产主要三种形态存在：一是固定资产，包括土地、房屋、设备等。

二是流动资产，包括原材料、制成品、资金、有价证券等。

三是无形资产。

国有资产主要以以下两种组织形式存在：第一种，企业性国有资产（营利性/非营利性企业

中的国有资产）；第二种，非企业性国有资产

我国政府国有资产行政管理事务主要包括以下：

①是防止国有资产的流失

②是实现国有资产的有效运营

二、政治行政管理

政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循政治发展的规律，为实现预期的政治发

展目标，对社会政治生活进行计划、组织、指挥、协调、监督和控制的管理过程。

（2）司法行政管理

辅助国家司法权的形式为母的的行政管理活动，是国家行政管理活动的重要组成部分，包括

国家行政机关对于有关培训干部，宣传法制，领导律师、公证、人民调解等司法行政事务之

实施的国家管理活动。

三、文化行政管理

（-）教育行政管理

教育层次划分：初等教育、中等教育和高等教育三类

（二）科学技术行政管理

关于科学技术行政管理的具体内容主要包括以下几个方面：

（1）科学政策管理

（2）科技规划与计划管理

（3）科技经费与科研项目管理

（4）科研成果管理

（5）科技人才管理

（6）科技信息管理

（三）文化与体育行政管理

政府文化与体育事业行政管理事务主要包括以下三个方面：

（1）制定文化与体育事业发展战略

（2）进行各项文化与体育事业的基础建设工作

（3）实施文化与体育市场管理

（四）卫生行政管理

其目标也多以公益性目标为主：

一是以满足社会共同需要为出发点的卫生活动

二是以满足个人及家庭需要为主的卫生活动

政府卫生事业行政管理事务主要包括以下几个方面：

（1）卫生法治与监督管理

（2）妇幼保健管理

（3）医政管理

（4）疾病控制管理

（5）药品监督管理

四、社会行政管理

（一）人口行政管理

政府有关控制人口数量，提高人口质量，促进人口的合理流动，以有利于人口因素适应社会

经济发展的需要，保障人民享有更高的生活总质量的一系列政策和管理措施的总和。

（1）户籍管理

（2）居民身份证管理

（3）计划生育行政管理

（4）流动人口行政管理

（-）民政行政管理

当然我国民镇行政管理事务的重要内容是：

（1）建立配套机制，积极引导我国基层民主组织的建立与完善。

（2）建立健全我国城市社会福利制度

（3）整合社会资源，使社会救助与救灾工作顺利开展

（4）以创新为重点，建立现代优抚安置制度

（5）以服务为中心，优化民政工作体系，完善民政职能

（三）社会保障行政管理

（1）制定社会保障法律与法规

（2）社会保障资金的管理

（3）社会保障对象的管理

第七章行政管理行为

第一节行政管理行为的含义与基本类型

美国著名行政学家赫伯特•A西蒙将行为科学引入行政管理学

所谓管理行为，就是指管理者为了调动被管理者的工作积极性并使之努力工作以有效实现管

理目标而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等一系列活动的总和。其特点是：

一是管理行为是管理者作用于被管理者的行为；

二是管理行为是管理者调动被管理者积极性的行为。

三是管理行为的行为主体是管理者，但被管理者也不是被动的。

所谓行政管理行动，就是指行政管理者为了调动下属的工作积极性并使之努力工作以有效实

现行政管理目标而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等行政活动的总和。特点:

一是行政管理行为是行政管理者作用于被管理者的行为

二是行政管理行为是行政管理者调动被管理者或其下属积极性的行为

三是行政管理行为的主题是行政管理者，但在行政管理行为过程中也离不开下属的积极参

与。

三、行政管理行为的基本类型

可以将行政管理行为分为中央政府行政管理行为和地方政府行政管理行为；

可以将行政管理行为分为行政决策行为、行政执行行为、行政监督行为，甚至还可以将行政

执行行为细分为行政指挥行为、行政协调行为等。可以将行政管理行为分为行政组织行为、

行政领导行为和行政沟通行为等。

一类是个体行为，另一类是群体行为。是指个体所进行的一切外在形式的活动。

是指由两个以上具有共同行为目标的个体按一定方式组成的人群结合体为实现共同目标而

进行的一系列相互影响、相互作用或一致行动的一系列活动的总和。

第二节行政组织行为

一、行政组织行为的含义与特点

（-）行政组织行为的含义

根据研究角度和方法不同，行政组织有静态行政组织和动态行政组织之分。是指为了有效对

社会进行管理，行使国家权力，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政体系,

也就是通常所说的政府行政机关，在我国包括中央人民政府和地方各级人民政府。

行政组织通常有四个要素组成：

（1）行政职位

（2）行政人员

(3)行政体制

(4)精神要素

行政组织行为，即动态的行政组织活动及过程，是指政府为管理社会公共事务、行使国家行

政权力二进行的组织活动个运行过程，包括行政组织的设计和维护、行政运行过程中冲突及

其解决，以及对行政组织进行的改革。

(二)行政组织行为的特点

(1)政治性

(2)法制性

(3)持续性

(4)系统相关性

二、行政组织的设计

行政组织的设计过程在本质上也是对行政组织的各个要素进行资源配置的过程，是把任务、

责任、权力和利益进行有效组合和协调的过程。合理的行政组织设计可以提高行政组织绩效。

(-)行政组织设计的影响因素

行政组织设计的影响因素一般包括三个方面，即行政组织的目标、职能与环境、技术特性以

及二者的匹配性

1、行政组织的目标、职能与环境

目标是行政组织生存的依据，也是行政组织的合法性基础。

2、行政组织的技术特性

行政组织的技术特征包括行政组织的结构、规模、权力配置，运行机制等。

(-)建立合理的行政组织结构

结构是组织的构成要素之一，结构也是组织性质和组织行为的决定因素之一。行政组织的结

构是指行政组织中各部门之间、各层次之间所构成的权责关系的排列方式。

行政组织的结构可以分为以下几种类型：

(1)行政组织的纵向结构

纵向结构指的是行政组织的纵向权责关系，是行政组织内部各层级之间的纵向等级关系。

纵向结构的特点是单一垂直领导，结构简单，权责关系明确

(2)行政组织的横向结构。行政组织的横向结构又称为职能结构。

(3)行政组织的直线一职能结构。之嫌疑职能结构是在综合直线结构和职能结构的基础上

形成的一种组织结构形式。各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。

保证了每一层级内部既能统一指挥，又能使指挥系统和智能系统相互配合、相互协调，在纵

向和横向两个方向同时发挥行政组织的整体效能。

所谓管理层次，是指纵向结构的等级层次，即行政组织中设置多少层级的组织机构；管理幅

度是指以及行政组织或一个行政领导或者所直接控制和指挥的下级单位或人员的数目。一般

说来，在条件不变的情况下，管理层次与管理幅度反比关系。管理层次越多，则管理幅度越

小，反之亦然。在涉及行政组织结构时，管理层次的多少与管理幅度的大小应以提高行政效

率为前提，适当控制管理幅度，尽量减少管理层次。

(三)建立科学的行政组织体制

1、依据行政决策和担负行政责任的人数来划分，可以分为首长制与委员会制

(1)首长制一一古代君主制就属于首长制，现代美国的总统制是首长制的典型。首长制的

优点是：行政组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速，指挥灵敏有力，避免互相推诿，

减少不必要的摩擦和损耗，易于保密。其缺点是：行政首长一人知识、经验、精力、智慧有

限，决策问题可能欠妥当。行政首长一人独揽大权，也容易形成独断专行。

(2)会员绘制的优点：决策能够集思广益，考虑问题比较周全，能够容纳各方面的意见，

反映各方面利益和要求，可以有效防止个人专断。其缺点是：权责不明，易互相扯皮，名义

上是集体负责而实际上是无人负责；行动迟缓，意见难以统一，容易导致反应迟钝，行政效

率不高。

2、按照行政权力在上级与下级之间分配的不同，可以分为集权制与分权制

(1)集权制的优点是有利于保证政令统一，统筹全局，指挥有力，有利于提高组织的应变

能力，便于命令的贯彻和执行。其缺点是缺乏生机与活力，容易使上级领导产生独裁作风，

降低下属的工作参与度，挫伤下属的积极性，下级缺乏自主权和应变能力。

(2)目前，分权制的组织体制多见于联邦制国家。分权制的优点是有利于发挥下级组织的

主观能动性，便于下级因时制宜和因地制宜行政，使行政组织的应变能力增强。采取行动、

解决问题的速度比较快。但分权制容易破坏政令统一，导致指挥失灵、控制不力等。

我国行政组织体制属于集权制。

3、依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的数目来划分，可以把行政组织分

为完整制和分离制

(1)完整制又称集约制或一元统属制。它指同一层次的各行政组织或统一行政组织的各机

构只受同一上级组织或同一行政首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。完整制的优点是

指挥统一，权力集中，步调一致。缺点是上级机关或首长容易专权，容易压抑下级的主动性

和创造性。

(2)分离制又称独立制或多元同属制。它指同一层次的各行政组织或统一行政组织各机构

受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。分离制下的各机关不存在隶

属关系，而是彼此独立。分离制有利于各组之间相互牵制，易于发挥下级的主动性和积极性。

美国是分离制的典型国家。

三、行政组织中的冲突及其解决途径

(-)行政组织冲突的类型

行政组织冲突的类型可以从不同的角度进行分类，一是根据冲突主体的不同进行分类、而是

根据冲突功能的不同进行分类。

1、根据冲突主体的不同对组织冲突进行分类

这分类可将组织冲突分为组织中个人之间的冲突，个人与团体之间的冲突，组织中团体之间

的冲突。

(1)组织中个人之间的冲突。在组织冲突中，最常见的是组织中个人之间的冲突。

(2)组织中个人与团体之间的冲突

(3)组织中团体之间的冲突

(4)政治组织与非正式组织之间的冲突

2、根据组织冲突功能分类

这种分类可将组织冲突分为功能正常的冲突与功能失调的冲突。

(-)解决行政组织冲突的主要方式

1、谈判

2、调处

3、服从权威

四、行政组织的变革趋势

(一)行政组织结构的变革趋势

在横向结构上，行政组织的变革主要有以下两方面：

一方面是职能部门之间的地位由不平衡走向平衡；另一方面，随着政府职能的调整，相应的

部门有减有增。

在纵向层级上，行政组织结构有从尖塔型结构向扁平型结构发展的趋势。行政组织结构扁平

化：通过减少行政管理层次，建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。

扁平化结构的优势：行政幅度增宽，行政层次减少，组织成员积极性提高；组织内信息通道

缩短，信息磨损减少，信息更加畅通；层次减少、冗员减少，是的管理成本降低，行政效率

提高。扁平化组织结构也有可能造成权力分散，行政控制减弱等。

团体组织结构的核心是把决策权下放到团队成员手中，团队对日常的大多数操作性问题和

顾客服务问题承担全部责任。

(-)行政组织权力分配关系的变革趋势

一方面，在行政组织体制内部，即出现了横向分权趋势，又出现了纵向分权趋势。横向分权

主要是指行政组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力

关系并存的状态转变。

另一方面，行政组织部分权力向社会组织转移。

第三节行政领导行为

一、行政领导行为的含义与特点

(-)行政领导的含义

领导是一种具有影响力、指导力的管理行动或指挥行为，是人类社会自古就有的一种普遍和

不可缺少的现象。

领导构成要素主要有三个：一个是领导者。领导者是指具有特定领导职位、行使领导职权并

承担领导职责的个人或群体，是领导活动的主体。职责是有职位所产生的法定责任。三者的

有机统一，是领导者称其为领导者的重要前提。

二是被领导者。被领导者是相对于领导者而言的，是指被领导者所指挥、引导的个人或组织。

在一个领导活动或过程中，某个人或某个组织是被领导者，但是在另一个组织活动中，可能

就成了领导者，是一个相对的概念。三是客观环境。客观环境指的是领导者和被领导者共同

作用的客体，包括一切机构和行业及其他社会环境。

(二)行政领导的特点

行政领导行为就是指行政领导者在一定的环境下，通过示范、说服、命令等途径，对被领导

者进行智慧与指导已实现行政组织目标的行为过程。行政领导行为有以下几个特点：

(1)统一性。行政领导是政府运行过程的核心部分，是对社会公共事务以及机关内部事务

进行有效管理的保证，对国家社会的各种问题包括突发事件、危机事件必须能迅速有效地做

出反应。

(2)权威性

(3)服务性

(4)综合性

二、行政领导方式

行政领导方式是指行政领导在其活动过程中遵循的比较稳定的领导模式。

(-)按照行政领导者运用行政权力的不同方式或程序划分

1、专断式行政领导方式

专断时行政领导方式是把行政决策权、决定权集中于领导者一人手中的领导方式

2、民主式行政领导方式

这种方式是指行政领导和被领导者以及群众互相沟通，共同参与决策的一种领导方式。其特

点是上下级关系密切，多方相关主体参与到决策过程中，决策具有民主性和开放性，在政策

执行过程中，行政领导充分放权、授权给下级行政人员，充分调动发挥其积极性、主动性，

能够齐心协力、团结一致地完成工作任务，达到预定目标。我国的行政领导方式是一中民主

集中制是的领导方式。民主集中制是民主制和集中制的有机结合。

3、放任式行政领导方式

（二）根据行政领导工作重心的不同来划分

1、重人式行政领导方式

这种方式以人为中心，行政领导者在工作过程中比较民主、宽容；平易近人，体贴关心下属,

领导者强调建立领导者与部署之间的互相尊重、互相信任的关系,倾听下级意见和关心下级。

2、重事式行政领导方式

这种方式以任务为中心，领导者对任务的关心胜于对下属的关心，把任务的完成放在工作首

位，以完成工作任务为目的，只注意工作是否有效地完成，只重视组织设计、职权关系、工

作效率，而忽视部署本身的问题，对部署严密监督控制。

3、人事并重式行政领导方式

这种方式是一种中间型领导方式，他们对人的关心度和对工作的关心度保持中间状态，既关

心工作，又关心人，领导者通过协调和综合各种活动，促进工作的发展，他们会鼓舞士气，

是大家和睦相处，发扬集体精神。

三、行政领导艺术

行政领导艺术是行政领导者在领导活动中为达到一定的领导目标而灵活运用各种领导理论、

方法而形成的既能和技艺。

1、授权的原则

（1）权责统一原则

（2）视能授权原则

（3）信任与监督相统一的原则

（4）单一隶属原则

2、授权的方式

一般来说，授权有以下几种方式：

（1）充分授权

（2）不充分授权

（3）弹性授权

（4）制约授权

（三）用人艺术

1、知人善任

2、任人唯贤

3、用人所长

4,敢用新秀

一要打破论资排辈的陈旧观念，树立不拘一格选用人才的新思潮。在选拔干部问题上，不能

完全不讲资历，但也不能搞唯资历。不打破论资排辈的陈腐观念，大批德才兼备的优秀年轻

人才就难以脱颖而出。

二是克服四平八稳，怕担责任的用人观，树立爱惜人才，引荐人才的新思想。在选拔年轻人

才时不能首先考虑怕用错人，担责任，而应首先考虑所选的人能否开创新局面、思想作风是

否端正。

三要破除神秘化、封闭式的思想观念和选人方式，要注意发现那些埋头苦干、任劳任怨、政

绩突出而不事张扬的新人，并大胆地启用这些新人。

第四节行政沟通行为

一、行政沟通行为的含义与特点

（-）行政沟通行为的含义

行政沟通行为是政府机关组织及其工作人员在政府系统内部以及政府系统与其他社会系统

之间，凭借一定的媒介，交流传递政策信息、思想观点，以达到相互理解、协同合作，最终

实现政府管理目标的一种管理活动和过程。

行政沟通的目的是为了达到相互理解、协同合作，以共同实现行政管理目标、

(-)行政沟通行为的特点

(1)交互性

(2)媒介性

(3)目的性

二、行政沟通的种类与基本形态

(一)行政沟通的种类

1、正式沟通与非正式沟通

按照行政组织的系统，可以将行政沟通划分为正式沟通与非正式沟通。

(1)正式沟通是指依照行政组织的层级设置或组织的权力路线，在明文规定的正式渠道里

进行的信息传递与交流。

(2)非正式沟通是指不按组织结构中的正式沟通系统和方式进行的沟通，是一种不为官方

正式承认的信息传递活动。

非正式沟通一般可分为两大类：

一是具有补充能够正式沟通不足的作用的非正式沟通(谈心、私下交流等)

二是对正式沟通和组织有一定的副作用的非正式沟通(传言、小道消息、谣言等)

2、上行沟通、下行沟通与平行沟通

(1)上行沟通。指在行政组织中下级向上级汇报情况、反映意见、表达态度的程序。

(2)下行沟通

(3)平行沟通

3、单向沟通和双向沟通

(1)单向沟通

(2)双向沟通

三、行政沟通的方式与过程

(-)行政沟通的方式

1、口头沟通

2、文字沟通

文字沟通的优点：沟通正式，不容易产生误差、误传，可以长期保存；法律责任明确，防止

推诿扯皮。

文字沟通的缺点：收信息接收者教育水平的影响，对文字的理解程度直接影响沟通效果，不

如口头沟通来的直接、形象；文字可能产生歧义，从而影响沟通效果。

3、非语言沟通

4、电子沟同通

四、行政沟通过程中的行政信息

(-)行政信息及其在行政沟通中的地位

行政信息是指反映行政管理过程中各项活动、任务以及目标的各种信息、文件、指令、预测、

情报、数据资料、建议等的总称。

1、行政信息的特征

行政信息具有以下几个方面的特征：

(1)客观性

(2)时效性

(3)共享性

(4)政治性

2、行政信息在行政沟通过程中的地位

行政信息在行政沟通过程中的地位主要体现在以下两个方面：

一方面，行政信息是行政沟通的物质基础。在行政沟通过程中，政府机关组织及其工作人员

是沟通的主体，而相关政策信息、思想观点等行政信息则是沟通的内容，是沟通的基础，没

有信息，行政沟通无从谈起。

另一方面，行政信息的质量是行政沟通高效、沟通的依据和保证。行政沟通是一个动态过程,

包括收集信息、编码、译码、传递、接受、反馈等环节，编码、译码是否正确、传递是否及

时、接受程度如何都取决于行政信息是否充分、正式、准确无误。如果在行政沟通过程中，

手机的信息不全面、不真实，甚至滞后，那么行政沟通就不可能达到良好的效果，就会存在

误解或者歧义。因此，行政信息是行政沟通搞笑畅通的保证和依据。

行政信息公开化的作用主要表现在以下几个方面：

1、行政信息公开化有助于促进民主行政的发展

2、行政信息公开化有利于人民的生活和工作

3、行政信息公开化有利于防止行政权力的腐败

4、行政信息公开化有助于促进行政效率的提高

5、行政信息公开化有助于我国政府更好地适应WT。的要求

第八章行政管理过程

第一节行政管理过程的含义与基本阶段

一、行政管理过程的含义与特点

(一)行政管理过程的含义

按照现代管理学对管理过程的解释，所谓管理过程，就是指在一定的管理体制下，管理机

构或管理人员按照管理原理，愚弄管理方法来实现管理目标的活动过程。1951年美国学者

D.B.杜鲁门出版的《政府之过程》一书。

所谓行政管理过程。就是指在一定的行政管理体制下，行政管理机构或行政管理人员按照

行政管理的基本原理，运用行政权力和行政管理方法来实现行政管理目标的活动过程。

(二)行政管理过程的特点

第一、行政管理过程是由一系列行政管理活动构成的一个动态系统。

第二、行政管理过程是管理过程的一种特殊形式，因而它与管理过程有着共同的特点。

第三、行政管理过程是行政权力运用的过程,或者说是行政管理机构或行政权力以实现行政

管理目标的过程。

二、行政管理过程的基本阶段

美国著名行政管理理论家赫伯特•A•西蒙在其成名之作《行政行为》一书中曾经指出，人

的任何活动都可区分为决定与行动两个阶段。

前一个阶段就是决策的阶段；后一个阶段就是执行阶段。

第二节行政决策

-行政决策的含义与特点

(-)行政决策的含义

所谓行政决策则是行政机关或行政管理者在管理政府内部行政事务或社会公共事务过程中，

为促进社会公共利益的实现，依法运用行政权力作出决定的过程。

(-)行政决策的特点

行政决策有其自身特点，主要表现在四个方面：

1、行政决策的主体是行政机构或行政人员，尤其是行政领导者

2、行政决策内容是行政事务

3、行政决策过程是一种行政权力的运用过程

4、行政决策的目标在于追求公共利益的最大化

二、行政决策的理论模式

发现问题、提出目标、设计方案、预测后果、分析比较、选择最优方案。

（二）有限理性决策模式

有限理性决策模式理论的主要代表人物是赫伯特•A•西蒙，他在批评理论决策模式理论的

过程中提出了自己的有限理性决策模式，并因而建立了现代决策理论。

西蒙认为：理性决策模式实际上是一种绝对的决策准则，它所遵循的是一种最大化原则，它

所要求的是进行最优的选择。

他还提出了他的相对新准则，这就是著名的满意决策准则，强调其实用性。

（三）渐进决策模式

渐进决策模式是美国著名的政策科学家林德布洛姆提出的。

四、我国政府在行政决策程序上存在的问题和完善措施

（-）在决策程序上存在的问题

1、决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。

这种现象的主要原因由几个方面：

有的领导人对信息工作不重视，在信息不足的情况下过于自信，并仓促做出决策

2、决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题

（二）完善行政决策程序的措施

1、强化行政政策过程的信息工作

2、强化行政决策过程的咨询工作

3、强化行政决策的民主参与

第三节行政执行

二、行政执行的主要环节

行政执行是由一系列而具体的行政活动或环节所组成的，其中最重要的环节主要有计划、动

员、指挥、协调与控制。

（一）计划

计划一般可以分为三个层次：战略计划、策略计划和工作计划。战略计划是指决策人员对于

组织的长期目标、政策和发展方向所作的一种事前安排。

工作计划是指业务部门对具体工作的布置和落实的时间、措施等的一种事前安排。

（四）协调

为了有效地进行行政协调，比逊针对造成执行行为受阻的不同原因采取不同的方法：

一是信息沟通法，即通过对于行政执行有关的各方进行信息沟通来实现行政协调的一种方

法。

二是利益调节阀，即通过调节与新政执行有关的各方利益奥顿来实现行政协调的一种方法。

三是行政命令法，即通过对与行政执行有关的各方采用必要的行政命令来实行行政协调的一

种方法。

（五）控制

行政执行控制是衡量当前的行政执行情况，并使之导向行政决策目标的过程。控制的是指在

于对照原定行政决策目标，以检查现有行政执行是否围绕着行政决策的目标在行动，并对偏

离行政决策目标的执行行为加以纠正、使整个行政执行过程按照行政决策的要求和目标进

行。

行政执行控制系统包含如下四个基本要素：一是衡量行政执行是否符合要求的正常标准。四

是校正当前的行政执行情况以便达到标准的方法。

第三节行政监督

一、行政监督的特点及其重要意义

(-)行政监督的特点

行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督，既包括国

家行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督，既包括国家机关内部上级行政

机构对下级行政机构的监督、专业行政监督机构对其他行政机构和行政人员的监督、行政领

导者对被领导者的监督和被领导者对领导者的监督，也包括行政机关意外的政党组织、社会

团体、大众媒介和公民对行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督。

从以上有关行政监督概念的定义可以看出，行政监督有以下几个特点：

3、行政监督的主体具有广泛性，既包括行政机关内部的监督主体，也包括行政机关外部的

监督主体

各级行政监察机关及其派出机构是行政系统内部的监督主体。在我国，有国家监察部，它是

中华人民共和国国家最高行政检查机关，是国务院直接领导的专司行政监察的职能机构。

4、行政监督是一种依法实行的法定行为

首先，我国1993年颁布实行的《国家公务员暂行条例》就含有对表。为了加强监察工作，

保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，

我国1997年制定并颁布了《中华人民共和国行政监察法》，该法详细规定了我国行政检查

的主体、兼职、权限、程序和法律责任，是我国行政监督的重要法律文件。

二、行政监督方式

行政监督方式是指行政监督的标准、过程和手段或方法的总称。

(一)合法性监督与合理性监督

合理性监督则是对行政管理机构的行政行为，特别是对具体行政行为的合理性进行监督。

(二)事前监督、事中监督与事后监督

事前监督是指在行政管理机构进行行政策、开展行政行为之前进行监督.

事中监督是指在行政管理机构决策与执行过程中所进行的监督。最典型的事后监督是国政调

查。

三、行政监督系统

所谓行政监督系统就是行政管理机构内外的监督主体对行政管理进行监督的全面性、综合性

和多元性的监督体系。

(-)行政系统的内部监督系统

行政系统的内部监督系统包括一般监督与专门监督两个子系统。

2、专门监督

审计机关一般拥有下列职权：第一，检查权。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预

算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以

及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。

第九章行政管理方法

第一节行政管理方法的特点与作用

一、行政管理方法的含义与特点

(-)行政管理方法的特点

现代行政管理方法是一个相对完整的方法体系，它具有自身的特点，者写特点主要表现在一

下几个方面：

1、实践性

2,针对性

3、系统性

4、技术性

第二节行政管理方法的基本内容

一、行政方法

（-）行政方法的含义

行政方法有广义与狭义之分。广义的行政方法与行政管理方法的含义等同；狭义的行政方

法又称行政指令方法。

行政方法或行政指令方法的实质是通过行政组织中的职位和职务来进行管理。其基本特点

是依靠权力和权威，采用强制手段直接指挥下级，要求下级执行上级指示，以实现行政组织

的目标。

（-）行政方法的主要特征

1、强制性

2、权威性

3、层次性

4、具体性

5、无偿性

（五）运用行政方法的原则

1、调查研究在先的原则

2、坚持具体指导的原则

3、思想政治工作领先的原则

二、经济方法

（二）经济方法的特点

1、利益性

2、有偿性

3、平等性

4、间接性

（三）经济方法的利弊

三、法律方法

（-）法律方法的含义

法律方法是指行政机关运用各种法律手段实施行政管理的方法。法律手段，即行政法律规范

及其国家法律法令。行政管理运用法律方法，实质上就是通过法律法规的实施，把统治阶级

的意志转化为社会公众的普遍行动，用法律法规去调整各种社会关系，调整人们的社会行为,

使各种社会关系朝着有利于行政目标的实现而发展，使社会公众的行为对社会经济发展、社

会稳定起直接作用。

四、行为方法

（三）行为激励的方式

行为激励的实质在于激发人的动力，其目的在于使人产生某种行为以实现行政工作预定的目

的。国外行为科学学者对行为激励问题进行了大量研究，提问了多种激励理论，大体可分为

四类：

需要一动机一行为f目的一需要一新需要一……（行为激励的循环过程）

二、电子政务的产生

（一）政府转型的背景

政府改革背景两条线索：

第一条线索：20世纪80年代初期，英国首相撒切尔夫人和美国总统里根一起推动了“放松

管制”的改革。

第二条线索：电子政务的鼻祖是美国总统克林顿。

政府的平台和政府的服务从某种意义上要回到因特网的本质特征：

第一，多中心，而不是一个中心；第二，开放式，资源共享；第三，既允许差异又允许统一。

三、电子政务的内容及其功能

(―)电子政务