中国的农村贫困与精准扶贫方略

中国的农村贫困与精准扶贫方略汪三贵中国人民大学反贫困问题研究中心一、贫困的定义没有满足人的基本需求人的基本需求包括：食物饮用水衣着住房基本的教育基本医疗“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定的目标（两不愁、三保障）就是解决贫困人口的基本需求：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿（两不愁）保障其义务教育、基本医疗和住房（三保障）贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。二、中国的减贫总目标和任务衡量人的基本需求是否满足的尺度就是贫困线人的基本需要随着社会经济的发展是会变化的因此贫困线也会不断提高扶贫是一个长期的历史任务，需要不断在新的标准下解决新的贫困问题美国的贫困人口占总人口的14%，中国的农村贫困人口占农村中人口的7.5%美国的贫困线是人均1天15-38美元，中国的贫困线只有人均1天2.3美元年份贫困线低收入线贫困线占农民人均纯收入比例(%)1978100

74.61985206

51.81990300

43.71995530

34.2200062586527.720056839442120077851067192008119625.12010127421.52011230033.02014280028.3“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定的主要任务基本农田和农田水利。到2015年，贫困地区基本农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本口粮田。到2020年，农田基础设施建设水平明显提高。特色优势产业。到2015年，力争实现1户1项增收项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。饮水安全。到2015年，贫困地区农村饮水安全问题基本得到解决。到2020年，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。生产生活用电。到2015年，全面解决贫困地区无电行政村用电问题，大幅度减少西部偏远地区和民族地区无电人口数量。到2020年，全面解决无电人口用电问题。交通。到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例，除西藏外，西部地区80%的建制村通沥青(水泥)路，稳步提高贫困地区农村客运班车通达率。到2020年，实现具备条件的建制村通沥青(水泥)路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。农村危房改造。到2015年，完成农村困难家庭危房改造800万户。到2020年，贫困地区群众的居住条件得到显著改善。教育。到2015年，贫困地区学前三年教育毛入园率有较大提高；巩固提高九年义务教育水平；高中阶段教育毛入学率达到80%；保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当；提高农村实用技术和劳动力转移培训水平；扫除青壮年文盲。到2020年，基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育。医疗卫生。到2015年，贫困地区县、乡、村三级医疗卫生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡镇有1所政府举办的卫生院，每个行政村有卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上，门诊统筹全覆盖基本实现；逐步提高儿童重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制；每个乡镇卫生院有1名全科医生。到2020年，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等。公共文化。到2015年，基本建立广播影视公共服务体系，实现已通电20户以下自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户通，力争实现每个县拥有1家数字电影院，每个行政村每月放映1场数字电影；行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。到2020年，健全完善广播影视公共服务体系，全面实现广播电视户户通；自然村基本实现通宽带；健全农村公共文化服务体系，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化建设促进农村廉政文化建设。社会保障。到2015年，农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。到2020年，农村社会保障和服务水平进一步提升。人口和计划生育。到2015年，力争重点县人口自然增长率控制在8‰以内，妇女总和生育率在1.8左右。到2020年，重点县低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。林业和生态。到2015年，贫困地区森林覆盖率比2010年底增加1.5个百分点。到2020年，森林覆盖率比2010年底增加3.5个百分点。2011-2020年减贫1.22亿本届政府（2013-2017年）减贫目标是6000万2013年减少1650万2014年减少1232万2015年的减贫目标是1000万目前的贫困人口7017万十八届五中全会确定的目标：到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。三、中国现阶段的具体减贫目标农村贫困人口的变化（2011-2014）四、中国进一步大规模减贫面临的挑战以往主要通过促进贫困地区的区域发展带动贫困人口脱贫，但这种通过经济增长来减贫效应在减弱不平等程度增加农村的基尼系数从1978年的0.2124提高到2011年0.3897全国的基尼系数从1981年的0.288提高到2012年的0.474农业在GDP中的比例降低，而农业的减贫效应是第二和第三产业的4倍经济增长速度下降中国以往扶贫开发的主要特点是区域瞄准贫困县和扶贫开发重点县扶贫开发重点村14个连片特困地区扶贫到户的项目和投资不多乌蒙山区6个县的调研发现2013年扶贫项目农户覆盖率约30%，获得补贴的农户比例只有15%武陵山区4个县调研发现2012年贫困农户获得补贴的比例是50%，户均1680元。以往开发式扶贫的主要作用是促进了贫困地区的经济增长和社会发展，缩小了区域差距扶贫开发有力地促进了贫困地区的发展1994-2000年国定贫困县农业增加值年均增长7.5%，高于全国7.0%的年均增长速度粮食产量年均增长1.9%，是全国平均增长速度（0.6%）的3.2倍农民人均纯收入从648元增长到1337元，年均增长12.8%，比全国平均增长速度快2个百分点2002-2008年重点村的人均纯收入增长速度要快于重点县和全国的平均增长速度3个百分点以上。除了工资收入低于全国平均增长率外，重点村其它收入的增长都高于全国平均水平和重点县基础设施的变化也更快但贫困人口没有从扶贫开发中平等受益对整村推进项目进行评估后发现，扶贫投资的主要受益对象是贫困村中相对比较富裕的农户，贫困农户很少受益整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和消费年均增加9.2%而平均收入以下的农户基本没有从整村推进项目中受益贫困农户不能受益的主要原因是缺乏到户机制，贫困户难以参与和分享各类扶贫项目贫困户缺乏利用基础设施项目创收的能力到户项目因为贫困户负担不起配套资金和成本而不能平等享受产业扶贫项目也往往因为贫困户的观念、技术、能力和资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现“搬富不搬穷”的问题金融扶贫中贫困户由于没有抵押和担保而被排除在外五、精准扶贫精准扶贫是习近平总书记在2013年11月在湘西考察时提出来的：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”中央办公厅2013年25号文“关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见”中，将建立精准扶贫工作机制作为6项扶贫机制创新之一。精准扶贫的含义就是扶贫要到村、到户、到人根据中办25号文的精神，国务院扶贫办制定了“建立精准扶贫工作机制实施方案”目标任务：通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制。习近平总书记在贵州考察时提出“六个精准”要求，即：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。概括地讲，精准扶贫包括：精准识别和精准管理（扶持对象精准）、精准帮扶（项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准）、精准脱贫和精准考核（脱贫成效精准）精准扶贫是地方政府的主要职责精准识别和精准管理精准识别就是通过一定的方式将低于贫困线的家庭和人口识别出来，同时找准导致这些贫困家庭或人口贫困的关键性因素，它是精准扶贫的基础。2013年底全国共有8249万收入低于2736元的贫困人口，2014年底低于2800元的贫困人口7017万，这是精准识别和建档立卡的主要对象。全国的建档立卡的名额就是根据统计部门利用农村住户抽样调查数据估计出的各省和县的贫困发生率的基础上分配的，同时允许各地有10%左右的上浮幅度。全国第一批建档立卡户2948.5万户，8962.5万人精准识别和建档立卡中出现的困难和问题最主要的问题识别标准在基层无法可靠地实施精准统计农户的收入是一件复杂的事情，通常由专业机构（如统计部门）通过抽样的方式进行并且成本很高。在没有准确家庭收入的情况下，对建档立卡户的识别通常只能依靠民主评议的方法来进行。基层在民主评议中使用的是综合标准：除了收入外，还会考虑健康状况、家庭负担、财产状况、人际关系等。民主评议较好地解决了贫困户识别中可能出现的矛盾和合法性问题，但与收入标准会存在较大的差异。导致一部分收入低于2736元的农户没有被确定为贫困户，而一部分收入高于2736元的农户被确定为贫困户。乌蒙山片区的贵州、云南和四川3省6县60个村1200户的抽样调查结果显示，2013年建档立卡贫困户中有40%的农户人均收入超过贫困线，而在非建档立卡户中有58%的农户收入低于贫困线在武陵山片区的贵州、重庆、湖南和湖北4省4县40个村1000个建档立卡贫困户的抽样调查结果显示，建档立卡户中49%的农户收入高于贫困线表明以收入标准判断，民主评议导致的识别错误接近50%。这对精准扶持和精准考核构成巨大的挑战。需要改善识别标准和方式国家层面需要改变单纯以收入为基础的识别标准，从多维贫困（包括教育、健康、资产等）的角度看待贫困问题扩大建档立卡户的规模地方政府在建档立卡过程中更多地重视收入因素，尽可能把低收入的家庭识别出来要了解国家统计局对收入的定义和计算收入的方法对村干部进行必要的培训精准管理首先是对所有识别出来的贫困户建档立卡，为扶贫工作提供包括贫困家庭基本状况、致贫原因和帮扶措施等方面的详细信息，为精准扶贫提供信息基础。然后根据贫困状况的实际变化，及时识别出新的贫困家庭和人口，同时将已经脱贫的家庭和人口调整出去，保持精准扶贫的有效性。由于贫困人口的脆弱性，为了巩固扶贫成效，对于脱贫人口也需要关注和扶持。建档立卡工作是一项经常性的工作，技术性比较强，需要有专门的机构和人员负责。精准帮扶精准帮扶是在精准识别的基础上，针对贫困家庭的致贫原因，因户和因人制宜地采取有针对性的扶贫措施，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。致贫原因的多样性和差异性要求精准扶贫有高度的针对性，即需要什么扶持什么。精准帮扶是精准扶贫的关键。精准帮扶方面的问题地方政府和扶贫部门的思想和观念问题没有充分认识到扶贫工作的综合性和艰巨性认为精准扶贫主要是扶贫部门的事情扶贫到户的方式过于简单化直接给所有贫困户现金补贴让贫困户和非贫困户做同样的产业项目出现大量到户项目失败的现象很少进行综合扶持，导致扶持的效果和可持续不佳过分关注贫困家庭当年的收入，不注重资产积累，贫困户的抗风险能力低，返贫现象突出资金管理方面的问题目前很多的资金通常是与项目捆在一起的，资金跟着项目走，缺乏足够的灵活性。项目类型往往又是上级部门确定的，从而导致与实际需求脱节。这不仅会导致扶贫精准度的下降，还会造成资金的浪费短期和长期效果的平衡问题创收与教育创收与儿童健康要解决这些问题需要扶贫资金管理体制的改革和加强资金整合扶贫资金的管理应该进一步下放的到县级政府扶贫项目和扶贫方式由县乡政府根据实际情况自主确定中央和省级政府负责监督、检查、考核和评估，重点放在扶贫的实际效果和资金是否滥用（如没有用于扶贫领域）其它行业部门的资金管理也需要进一步下放，以便于资金在基层的整合加大一般性财政转移支付创新到户机制是关键产业扶贫合作社（协会）+贫困户关键是解决贫困户如何加入一般由大户主导的合作社，如政府提供一些基础设施、对贷款贴息等，同时明确合作社带贫困户的数量对合作社提供技术支持合作社为贫困户解决技术和市场问题公司+贫困户（公司+合作社+贫困户）土地流转+就业入股分红技术/资金服务+订单生产要避免用大量的扶贫资金直接扶持企业，扶持的重点是让贫困户有机会和能力从企业发展中受益对企业的扶持主要从土地使用、税收、优惠贷款（如贴息）等方面考虑联户合作生产（大户带动）对联户生产提供基础设施、技术和资金方面的支持明确联户中贫困户的比例明确贫困户产权和收益分配的比例金融扶贫综合性农村金融改革信贷+政策性保险+抵押品市场金融部门与地方政府协作补贴风险控制成本分担农村金融市场开放和普惠性金融机构的发展扶贫移民搬迁差异化补贴渐进式搬迁住房成本控制资产收益扶贫定义：将自然资源、公共资产（资金）或农户权益资本化或股权化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目。对象：资产收益扶贫适用于所有类型的贫困户，但项目实施的主要对象应该为失能贫困户和弱能贫困户。失能贫困户是指完全丧失劳动能力，不能参与生产和创收活动的建档立卡贫困户。弱能贫困户是指劳动能力有限，只能从事轻体力劳动的贫困户。主要包括劳动人口年龄超过60岁以上和主要劳动力健康状况不佳的建档立卡贫困户。弱能贫困户在建档立卡贫困户中的比例大大高于失能贫困户。资产类型自然资源光伏资源、水电资源、旅游资源、矿产资源等农户和村集体自有资源或权益：土地资源，农户的土地使用权和村集体的土地所有权。通过农户土地流转和土地入股、村集体荒山荒坡入股等林权，村集体和农户的林权流转和入股扶贫或其它资金直接投资扶贫或其它资金以入股、借贷等形式直接进行投资，不涉及购买或建设等环节投资理财扶贫或其它资金投资生产设施和不动产扶贫或其它资金投资生产设施和不动产建设，并以其入股或出借给经营主体产权结构资产