我国农村集体所有土地征用制度的法律分析

精品文档精心整理精品文档可编辑精品文档我国农村集体所有土地征用制度的法律分析一、引言近年来，三农问题日益成为我国社会经济发展的“软肋”，社会各界对此也倾注了越来越多的关怀。三农问题的核心是农民，而土地是农民的命根子，征用农村土地必然会触及到他们的利益。2003年1月7日，现任国务院总理、当时的中共中央政治局常委和国务院副总理温家宝在中央农村工作会议上讲话时指出，要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计，特别专门强调了土地征用补偿问题。根据农村土地法律制度的一项实证研究表明，在农村集体组织内部的土地纠纷是很少的，而有关征收的土地纠纷却很多。例如土地征用补偿费没有发放、补偿标准过低等。[1]因此找出当前我国农民集体所有土地征用制度中存在的问题，提出相关对策和立法建议，这对于今后我国推行农民集体所有土地征用制度改革、完善有关农地征用立法，无疑意义重大。二、我国农民集体所有土地征用制度存在的问题总体来看，当前我国农村集体所有土地征用制度存在着许多问题，有其深刻的历史原因和现实的政治、经济、社会等背景，也有实践的原因，更有立法的原因。从征地制度形成的历史背景上来说，在我国，现行的这种农地征用制度是在高度集中的计划经济体制时期形成的，符合当时经济的发展和产业政策的需要，并在特定时期发挥了积极的作用。但随着我国各项改革的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，在征地实践中出现了许多新情况和新问题，征地制度的缺陷日益突显，这些缺陷是造成当前征地问题的原因所在。在向市场经济转变的过程中，尽管对有关土地征用的法律进行了相应的改进，在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身，这与我国市场经济体制的改革进程和实践需要已经很不适应。尤其是现行土地征用制度在征地目的的界定、征地范围划分以及土地征用安置补偿办法等方面存在着诸多的弊端，既造成了“征而不用”、“多征少用”和“征而迟用”等现象，降低了土地配置效率，又带来了大量的失地农民，影响了社会的稳定，征地问题已越来越多地引起社会的广泛关注。(一)征地范围过宽和征地权行使问题1、相关法律中未对公共利益进行严格现代法治国家出于对法律主体合法财产权保护的需要，通常将土地征用限定“公共利益”的范围之内，我国也不例外。我国《宪法》和《土地管理法》也明文规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用或征收，这些规定都强调了征用的前提必须是为了“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。刚颁布的《物权法》第四十二条第一款明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，但与国外做法不同的是，我国的《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定，当然这有可能属于立法技术上的原因。考虑到《物权法》的私法性质，《物权法》重点是对征收以及由此发生的拆迁中的补偿问题进行规范，对公共利益的具体界定还是分别由有关法律规定较为切合实际。[2]由于法律本身对征地的公共利益界定不明，对公共利益的解释变成了职能部门和主要领导自由裁量的权力，这就为政府征地权的滥用打开缺口。[3]由于法律规定的不明确性，导致政府在征地实践中的确存在大量的非公共利益征地行为。一方面政府为商业目的或营利性目的大量圈占土地，即主要用于工商业、房地产等项目的土地征用已成为土地征用权滥用的主要方面，同时一些地方政府私人投资经营性项目也“搭乘”公共利益这辆“便车”，请求政府行使征地权。这种对最广义的公共利益的理解直接导致了我国征地范围扩大到所有的经济建设用地，把市场主体商业投资亦视为征地中的公共利益需要，不正当地歪曲理解土地征用公共利益目的性，实际上造成了掠夺一部分的利益来满足另一部分人的利益。2、政府行使征地权缺乏限制和监督制约从具体法律规定来讲，对征地权行使缺乏具体明确的法律依据和规定：一是法律只有征地授权的规定，缺乏限权的规定。法律对征地权的行使行为缺乏限制，根据我国法律规定，《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制。《宪法》和《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”这种只管授权，不管限权的宪法规范，是计划经济体制及其观念的产物。[4]宪法和法律授予国家征用财产的权力，而不为这种权力的行使划定范围、界限、方式和程序，再加上民法和行政法的不完善，没有形成有效保障公民财产权、制约政府权力的系统化的制度，国家征用权事实上不受限制，这就易造成权力滥用，从而侵犯个人财产权。况且，我国的集体土地所有制度实际上是“二国有制度”，集体所有权难以形成对国家土地征用权的制约。二是对具体行使征地权的主体范围缺乏明确规定和限制。土地征用权中所提及的公共利益不能是某一特定部分群体的利益，这种利益需求是无法在市场中自由选择的，需要集体行动、有组织地供给。毫无疑问，政府是最大的、有组织的公共利益供给者，政府运用公共权力征用土地为社会提供公益性服务。而现行法中，尽管《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力。目前大部分建设项目用地审批机关均为地方国土部门，而立项批准机关则有省政府、外经贸委、发改委等部门。特别是我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园、产业园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。可以说政府行使征地权，垄断一级市场，实在是一种有法律保障、政府独家垄断、获取经营性土地暴利，又能搞政绩的好生意，就是违法也敢干。[5]三是征地程序存在欠缺。土地征用是宪法特别授予政府的一项权力，是对行政相对人的财产权最严厉的制约方式。土地征用从申请核准到实行都应有严格的法定正当程序，这种正当程序被视为政府行使征用权过程中保障私人权利所必须经过的步骤、应当采取的方式、不可缺少的过程，其由行政程序和司法程序构成，法定的征用范围、合理的征用补偿、正当的征用程序构成土地征用权行使的三个原则。但是我国土地征用制度在征用客体范围、权限和程序、征地行为监督等方面存在许多欠缺，导致产生许多问题。(二)农村土地权属问题这个问题可以说是导致实务中许多补偿纠纷发生的根本原因。收益主体不明确主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都明确规定，中国农村的土地归农民集体所有，但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出。虽然《物权法》在第五十九条第一次明确规定“农民集体所有”的含义是“本集体成员集体所有”，但仅是在一定程度上解决了农民集体所有权权利主体虚位以及农民集体成员权利保护不力的问题。自从农村实行家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制以后，农村集体经济组织大多解散，原来属于乡(镇)、村集体经济组织所有的土地已经分给各村内小组的农户承包经营，而且当初分地的时候土地权属登记手续大多不健全，在土地未被征用时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意，但是当面临补偿金的时候，潜在的问题就充分暴露出来，三个主体都争抢土地补偿金。(三)征地补偿问题现行法律虽然较之修改前的法律规定有很大的进步，但仍不足以保护被征用人利益和反映市场经济的要求。有关征地补偿法律规定不完善，征地补偿问题突出。主要表现在以下几个方面：1、征地补偿费的标准问题目前我国土地征收补偿标准采用法定补偿标准，由《土地管理法》第四十七条具体规定，其中有些补偿标准只有最高限的限制，如“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”，即使有些有法定最低标准的限制，政府的自由裁决权也比较大，如“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”、“征收其他土地补偿费和安里补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置费的标准规定”，较大的自由浮动幅度和“参照”赋予了政府极大的自由裁决权。由于政府作为利益参与方分享土地征收的利益，被征收方又极少参与征收过程，导致很多地方政府常常按照法定最低标准给予补偿甚至连法定的最低标准也达不到，在自由裁决的权限内，出现显失公平的不合理现象更是常见。实践中政府往往以支付较低的补偿费为对价获得土地，再以很高的土地使用权出让金转入市场，由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集体组织和农民却不能从增值中获利。法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远生计。另外，征地补偿范围没有覆盖土地上的他项权利如承包经营权等的补偿。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距，因此，应该考虑在对失地农民的征地补偿中解决土地增值分配不合理的问题。考虑到实践中存在的问题，《物权法》一方面从形式上重申征收集体土地的补偿内容，具体包括“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”;另一方面，从实质上规定，“应当依法足额支付”，并要求征收单位必须“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。但是作为一个抽象性条款，难以穷尽相关问题，仍有待于配套的法律法规予以具体地规定。2、土地征用补偿收益主体问题由于农村土地权属的立法界定不清，大量的补偿费无法为农民所掌握，严重损害了农民的利益。依照现行法律规定，青苗补助费和地上附着物补偿费应分配给该物的所有者，通常为农民个人所享有;安置补助费是为了确保被征地农民现有生活水平不降低而给予的补助，国家规定应由安置单位所享有。若农民自谋职业，应发给农民个人。但在实际补偿分配过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费，据有关部门统计，如果土地出让成本价为100%，则农民只得5%-10%，村级集体经济组织得25%-30%，60%-70%为县、乡(镇)各级地方政府所得。[6]由于农村集体土地产权关系混乱，产权主体不明，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地款项，导致土地征用中补偿给土地所有者的费用呈现了“乡扣”、“村留”、“乡(村)经济组织提”的局面，导致许多问题。[7]其次是安置补助费的分配，安置补助费的目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的，由安置单位享有，但由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。部分安置费用在没有使农民得到妥善的就业安置条件下应由农民个人所享有，但许多地方并未按照国家规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中，而是被层层的截留。《物权法》第四十二条第四款只是作了重申性的规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征受补偿费等费用”。(四)征地拆迁补偿与安置问题1、现行征地法律制度中关于征地拆迁补偿安置问题规定较少目前，对征地拆迁补偿安置标准缺乏具体法律规定，征地拆迁补偿政策较乱。一是缺乏国家统一、通用的征地拆迁补偿安置标准和办法。如公路征地拆迁补偿标准由地方政府确定，国家和省没有相应标准。二是在农村，征地拆迁补偿政策不一的问题非常突出。不同时期的拆迁补偿标准不一样，不同地区不同项目的拆迁补偿标准更不一样;乡与乡、村与村，甚至于同一个村的同类地块也不一样，造成农村基层干部工作难做，农民群众思想难通的困难局面。三是农村村民与城镇居民的拆迁补偿标准不一样。这在城乡结合部位也是引发矛盾纠纷的重要因素。[8]2、征地法律制度中有关征地就业安置和保障规定和办法欠缺，缺乏妥善安排失地农民长远生计的有效途径现行征地法律制度中征地补偿规定的“安置补助费”忽视了农村城市化后农民长期生活、就业和社会保障等问题，并与所有制结构的变化和劳动就业制度变迁不相适应。一是生活安置问题。由于我国法律规定的土地征用补偿一律为现金补偿，实行一次性安置。这与我国集体组织中的广大农民的实际需要不相适应，也与国外土地立法的普遍做法不相符合。对于视土地为命根子的农民，一次性给他们一笔钱并不能从根本上解决问题，反而会使他们生活一时无着落，生活水平恢复不到征地前的水平。二是对征地农民的劳动就业安置法规不完善，对征地转户农民劳动就业合法权益缺乏保护，存在不少漏洞，现行征地法律制度中没有专门制定针对征地农民的完善的劳动就业培训措施和办法。各地征地过程中自行出台一些劳动就业安置规定，内容参差不齐。实际中被征地农民的就业和生活问题日益突显，已成为严重的社会问题。三是教育、医疗、社会保障等问题。现行的征地法律制度对被征地农民的医疗、教育、社会保障等方面缺乏具体的规定，也导致农民的教育、医疗、社会保障问题突出。而众所周知，我国长期以来实行城乡二元结构，对农民的教育、医疗、社会保障等问题本就缺乏规定和保护。[9]由于现行的征地法律制度未对被征地农民的医疗、教育、社会保障等方面没有专门的具体的规定，农民失地后，其教育、医疗、社会保障等状况依旧，与城市的有关制度脱节，导致被征地农民进城的教育、医疗、社会保障问题更加突出。(五)征地补偿程序和司法救济问题征地补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。三、完善我国农民集体所有土地征用制度的立法对策从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同的角度对农民集体所有土地征用制度中存在的问题进行研究和探讨，力图建立新的农民集体所有土地征用制度，解决在征地过程中遇到的各种问题。针对我国现行土地征用制度存在的缺陷，从我国实际出发，借鉴世界各国土地征用制度的经验和我国一些地区的成功做法，建议在将来的立法中应当确定土地征用的目的和范围，进行产权界定，实行公正补偿安置以及明确征地程序和监督救济程序。(一)严格规范土地征用的目的在我国，“公共利益”构成国家行使土地征用权的唯一合法条件。但“公共利益”在一定程度上具有抽象性、动态性以及非特定性，使得在具体判断时难免带有主观色彩，并且可能存在不同的判断标准。[10]加之我国有关法律尚不完善，2007年刚颁布的《物权法》也未对公共利益作出明确界定或概括性规定，征地过程中对“公共利益”的掌握理解基本上属于行政机关的自由裁量权，又无相关的制度对行政机关做出的“公共利益”判断进行调查监督。因此，公共利益范围的任何不确定性将导致土地征用权滥用。为了防止权力滥用，首先，可以在《土地管理法》中将“公共利益”的目的进行具体化和类型化的列举，严格限定公共利益范围，在土地使用的目的上具有鲜明的社会性和非赢利性，项目收益人直接指向非特定公众。其次，对于非公益性建设项目用地，按照规划用途和市场规则，通过土地交易获得土地使用权。另外，建立严格的公共利益审查制度，成立专门的组织，由专家组对申请征地的组织和单位进行审查，对其征地目的进行核准。[11](二)正确处理农民和集体土地所有权主体组织在征收补偿中关系由于前文所述我国农村集体土地产权立法的种种弊端，导致现实生活中农民与代表集体所有权的组织之间纷争不断，尤其是涉及土地征收补偿款，往往被集体经济组织截留，农民的合法权益得不到保护。因此，我国在立法上要充分考虑到农民的利益诉求，土地补偿费应主要由被征地的农民享有。根据《物权法》第五十九条第二款的规定，土地补偿费等费用的使用、分配办法应当依照法定程序经本集体成员决定。我们必须正确、全面地理解“土地补偿费等费用”中“等费用”的内涵。除非青苗和土地附着物属于农民集体所有，否则该“等费用”中并不包括地上附着物和青苗的补偿，原因在于作为对权利人财产损失的补偿，不涉及在集体组织内进行分配的问题;安置补助费是对权利人丧失土地承包经营权的补偿，如果承包土地被征地的农户成员放弃统一安置，该笔费用应支付给他们。若其仍需集体组织统一安置，则该笔费用就应当纳入集体管理范畴。该笔费用的使用、分配方法也应当经过民主议定，否则就会把这一部分费用的管理和使用、分配权完全交于少数人，在没有民主议定程序监督制约的情况下，极有可能产生滥用权力损害集体成员利益的后果。[12](三)提高、拓宽征地补偿标准和范围补偿标准和范围的确定是一个利益衡量的过程。我国传统观念认为，私人利益应当为国家利益和集体利益所牺牲，在市场经济条件下，这种思维方式和理论逻辑有必要进行修正。征用补偿的利益衡量，应不仅仅是政府的经济利益(表现为征用成本)，还应衡量征用者(国家)与被征用人之间具体的利益关系。一方面，补偿金额应遵循经济规律的要求并在国家国力(包括经济、环境等承受力)所能承受的范围之内;另一方面，土地征用又不能使被征用人有明显不公平或被剥夺的感觉，因此补偿下限应使被征收人的生活状况不低于征收前的水平，并随社会发展有提高的趋势。1、提高土地征用的补偿标准从世界各国和地区立法来看，一般应以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系(建立征地区片价和宗地价评估制度)公平确定，目的是使被征地人的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。具体来说，可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准可以以市场价购为主。对于远离城区的土地，因为价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。2、拓宽征地补偿范围征地补偿范围的狭窄，是农村土地征用补偿标准太低的主要原因之一。建议在立法和实践中扩大补偿的范围。除现有的补偿项目外，应增加残余地补偿费和相邻土地损害补偿费两项内容，即将土地征收补偿费用扩大到包括直接相关的损失和间接损失两个方面。实际上，农村土地征收必然会影响周围残余的土地，或者导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用率的下降，或者不能为以前的利用，或者减低以前利用的效能。对这种残余地的所有权人给予正当的补偿，实属应当。此项补偿金应以不超过残余地因受征地影响而减低的地价额为准。此外，被征收土地的新用途可能会造成噪音污染、水污染、河流的堵塞或改道、尘土飞扬等，这些都可能降低农作物的产量。此项相邻土地损失其实就是土地利用的外部负效用，也应由土地需用人综合土地利用对相邻土地的损害范围和程度，对土地权利人予以正当补偿。(四)建立和完善有关征地安置保障制度征地法律制度中应就征地农民就业安置和生活保障等问题进行具体的明确规定。建议制定专门的征地安置保障法，建立就业安置和培训制度、失地农民基本生活保障、失业保险和医疗保险、子女教育制度等。1、丰富征地补偿安置的方式原来计划经济条件下的招工安置方式日益减少，一次性的货币补偿已成为我国目前主要的征地补偿安置方式，但此种方式仍无法为社会主义市场经济条件下失地失业的农民提供充分的补偿和生活保障。一些学者借鉴东南沿海征地补偿中采用政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法，将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验，提出我国应当重视对农民的社会保险补偿方式。[13]还有一些学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了分期补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。[14]因此，改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿，改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式，已经成为我国征地补偿安置方式改革的必然趋势。国务院于2004年10月发布了国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定了农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等补偿途径，并要求劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。2、建立失地农民就业培训教育制度由于历史原因，大量的农民由于素质不高，缺乏就业技能，难以向非农业产业和城镇转移，也难以在城镇稳定就业。随着产业结构的调整和升级，市场对劳动力素质的要求越来越高，缺乏转业技能的农民转移就业的领域越来越窄，转移就业的难度越来越大。因此，向农村和农民的教育和培训加大投入，发展农村普通教育和职业教育事业，应成为当务之急。其中最为急迫的是失地农民的培训。对此可以做出这样规定：一是失地农民的初始转岗培训，应当免费提供。二是失地农民的后续职业培训，其费用由政府补贴和征地单位合理分担。三是逐步把失地农民培训工作纳入城镇失业下岗人员再培训体系。(五)完善征地补偿程序和救济程序一定意义上讲，依法办事就是依程序办事。程序使法律获得生命，无程序即无法律。[15]现代社会仍需要权力维持法律的权威，同时又必须对权力加以严密控制以防止权力滥用，控权的正当手段之一就是使权力行使的公开化、高度的民众参与、高度的程序化，这就离不开法律程序。[16]1、完善征地补偿程序现有的土地征用程序极不规范，缺乏透明度和群众的监督，即使这些不规范的程序，在实践中也没有得到最基本的实施和贯彻，而且难逃被扭曲的命运。将来的立法中，除了要进一步完善补偿通知和公告、补偿登记并听取意见、审查或调查、协商并签订补偿协议、补偿争议的行政处理程序外，还需完善协商机制。在我国的征收补