对我国当前的府际合作治理现状认识

对我国当前的府际合作治理现状认识结构框架第一章府际合作治理的内涵与特点第二章府际合作治理的目标第三章当前我国府际合作中的现存困境第四章国外府际合作经验的借鉴第五章我国府际合作困境的解决途径探析第六章结论第一章府际合作治理的内涵与特点府际合作治理是中央与地方、地方与地方及公私部门共同建构的政策网络，逐渐发展成为一种网络的治理。而网络治理是一种多元行动者互动的系统，重视协调与合作的机制，有别于强调层级节制的传统府际关系，以及强调竞争与顾客导向的市场模式。府际合作治理的理论涵义可以概括为:府际合作治理是为了实现或增进公共利益，政府部门和非政府部门(营利部门、第三部门或公民个人)等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是由划桨到导航的变化，乃至从导航到服务的演变;对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。府际合作治理是一种以公共利益为目标的社会合作过程，国家在此过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。府际合作治理代表着政府管理涵义的变化，强调的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。根据含义府际合作治理的特点可概括为：(1)不可分割的公共性。由于公共议题范围超越了单一部门、组织或政府层级的管辖权之外，因此，问题的解决方案无法单凭某一政府部门或公私组织之力所能完成，需要跨区域、跨部门的协调。(2)跨越区域的外部效益。即任意一个政府机构或其他公共组织，所采取的政策或行动，其所产生的后果却可能是由其他区域的组织或民众来共同承担。(3)政治性。由于府际合作本身的公共性具有不可分割的特质，因此无论是公共物品的提供，还是公共劣品的治理，都需要具备某种政治性的安排，例如通过政府单向行政权力的介入、双方议题的连结、或是多重组织伙伴体制的建立。第二章府际合作治理的目标府际合作治理的基本目标可以归纳为四个方面:(1)

促进政策的传送。府际合作是一种网络治理，为了使网络能产生综合效能，在网络治理中必须寻求各个政策领域利益的整合，消除专业本位，促进各部门的协调沟通。唯有如此，才能有助于获得政策传送所带来的整体效益。(2)通过建立整合机制，发展政策能力。由于政策传播过程常常受制于制度和程序瑕疵的阻碍，资源无法共享，难以发挥政策整合的效果，因此，府际合作是一种齐心协同治理，通过公共部门、私营部门及志愿组织携手结合成伙伴或网络，形成具有广泛共识的政策技术和经验，作为政府再设计政策传送系统的一种策略。(3)

通过协同合作，建构社会资本。府际合作主要借助于伙伴

或网络的建立，以积累社会资本。而丰富的社会资本有

利于塑造中央与地方、地方与地方府际间及政府与公民

的良好合作关系，同时使集体行动成为可能，培育

公共责任意识，促进地方政府公共服务意识的增强。第三章府际合作治理的属性依据府际合作治理的目标与内涵，可进一步整理出府际合作治理的属性，这些属性可归纳为如下几方面:(1)府际合作治理的权力主体趋于多元化。在公共治理环境中，政府必须与各种社会组织共同形成协同网络，共同分担责任的基础、集中使用共同的资源、专门知识、技能和计划，才能发挥它应有的作用，并使双方共同受益。正因为如此，府际公共事务治理的主体不仅出现了多元化的趋势，而且在这些多元化的主体之间存

在着一种权力依赖关系。合作的主要目的是发挥资源

共享的效益，获得参与者及被服务者多赢的效果，

府际合作治理是利害关系人导向，特别注重政策利

害关系人或团体组织的自发性参与及觉醒，同时必

须依靠各类利害关系人发挥合作的效益。(2)府际合作治治理是作为为工具的治治理。府际合作作治理及其其机制的兴兴起有助于于政策传输输与政策的的执行，府府际合作治治理机制不不但被运用用在各国不不同政策中中，且也被被视为是一一种政策工工具用以解解决政治与与社会的政政策问题。。(3)府际合作治治理是一种种制度设计计。将府际合合作视为一一种制度，，可以影响响组织与成成员的行为为，且制度度对于府际际治理中的的成员及政政策决定皆具影影响力。而而追求集体体利益可选选择创新组组织与制度度来规范需要协协议的事宜宜。通过这这一制度的的建立来达达成共识，，以减少交易易成本，发发挥府际治治理的功能能。(4)府际合作治治理是一种种网络治理理。府际合作治治理依靠的的是以问题题和管理事事务性质为为导向而聚聚集起来的的多种形态态的社会网网络治理体体系。府际际合作治理理体系既包包括各个层层级政府或或公共组织织之间，及及跨国家区区域性政府府和公共组组织间形成成的相对稳稳定的互惠惠、合作关关系结构，，也包含公公共组织与私人企企业组织、、公民社区区之间建立立的交换、、互惠合作、共同同处理公共共问题的组组织结构，，故府际治理运动的的扩展表现现为纵向、、横向及纵纵横交错的、重叠的的社会共同同治理网络络组织体系系的不断发发展。(5)府际合作治治理是一种种多中心治治理。府际合作治治理的目标标在于建构构完善的多多中心合作作体制。所所谓多中心心合作治理理，就是在在府际治理理的各个层层次、各个个区域同时时进行调节节，由府际际合作中的的多个行动动主体同时时提供公共共服务与公公共物品。。依据多中中心治理的的观点，府府际合作治治理的运作是依靠靠多元治理理主体的协协同合作，，以解决府府际间的公共共议题。(6)合作与协调调是府际治治理的主要要管理方式式。府际合作治治理建立在在组织之间间相互依存存的关系上上，并以这这种相互依依存关系作作为运作基基础。协商商与合作是是建立在市市场竞争、、公共利益益与相互认认同的基础础上，通过过确立共同同的目标对对公共事务务实施管理理，是一种种上下互动动的管理过过程。第三章当前我国府际合作中中的现存困困境1.府际合作中中利益博弈弈的困境。。利益是推动动地方政府府走向合作作的根本原原因。在实实践中如何何整合不同同地方政府府的现实要要求来谋求求彼此之间间的合作进进而达到满足彼彼此需求之之目的是合合作中的地地方政府难难以理性权衡的问题题。一方面面,共同同的利益需需求如教育育问题、水水资源分配配与管理问问题、交通通问题、港港口建设问问题、能源源问题、环环境保护与与公共卫生生问题等,推动了了地方政府府自觉地走走向合作,这既是是政府合作作应有的题中之之义,又又是生活在在跨区域地地区民众的的现实要求求;另一方面,作为地地方利益代代表的地方方政府,具具有追求求自身管辖行政范范围内经济济利益最大大化的强烈烈动机。2.府际合作组组织设置的的困境。国外政府解解决区域问问题的有效效途径之一一为组建跨跨区域的大大都市政府府。大都市市政府的正正常运行是是需要以地地方自治为为基础,而而在我国相相对缺失地地方自治基基础。3.府际合作协协调机制设设置的困境境。当前府际际合作的沟通渠道和和协调机制制的制度化化程度较低低,准确确地说地方政府倡倡导的是非非制度化的的合作协调调机制。4.相关法律和和制度缺失失的困境。法律法规规在区域合合作中应该该发挥重要要作用,但但通常被被人们忽视视,到目目前为止我我国还没有有与区域合合作相关的的法律法规规。特别是是在制约地地方保护主主义和打破破区域市场场分割方面面,缺乏法法律法规强强有力的制制度支持。。5.当前考核机机制激励效效力的困境境。唯地方经济济增长的考考核体系难难以产生府府际合作的的真正动力力。我国对对地方干部部的政绩考考核,经经历了一个个由“政治治挂帅”到到“经济增增长”为中中心的转变变过程。这这就使得大大量官员心心目中都将将追求GDP高高速增长作作为自己工工作的目标标和动力,由此导导致地方干干部产生“为官一任任,造福一一方”的““父母官””意识,关关注改善当地经济济条件,提提高当地生生活水平,得到当当地百姓认同和和爱戴的为为官之道，也也强化了地地方干部谋求地方方经济利益益最大化的的动机。第四章国外府际合合作经验的的借鉴综观国外府府际横向合合作机制现现状,主主要存在着着以行政协协调为主的的三种合作作管理模式式：1.大都市政府府模式：在各自城市市政府之上上建立具有有较高权威威的、综合合性机构————大都都市区政府府或议会,与原来的的自治城市市政府形成双双层政府管管理体制,上下层层职能分工工明确,大大都市区区政府主要要在整个都都市区范围围内行使类似地方方政府的整整个职能;而自治市市的地方政政府的主要职能包括括规划、消消防、治安安、教育、、城市卫生生、交通道路、福利利与文化娱娱乐等,这这也就是是单中心体体制下的都都市区政府组织和和管理模式式。2.政府联联合协会模模式：设置一些非非政府的城城市间协调调机构,重重点对具具有明显跨跨界需求的的公共事务务进行协调调,以解解决城市之之间较为突突出的矛盾盾与问题。。在此基础础上,广广泛形成了了各城市的的横向合作作基础上的的自愿联合合,具有有特殊协调调功能的半半官方、松散型的城城市市政联联合组织————地方方政府协会会,这是一种城城市联合管管理与协调调体系,而而非城市市政府结构的的联合体。。这三种政府府之间横向向合作机制制的模式各各有利弊。大都市政政府模式在在提供公共共服务方面面更加高效效合理,同同时可以减减少有害于于城市发展展的竞争和和冲突,但但它容易易陷入等级级化的官僚僚结构危机机。政府联联合协会模模式在减少少城市分治治带来的一一些不良影影响,诸诸如城市交交通、公园园和环境等等问题方面面仍然起到到相当重要要的作用,但由于于缺乏威信信和权力,难以解解决区域出现的的比较尖锐锐的矛盾。。特别管理理区政府模式由于机机构较小,公众容容易参与监监督,政政府对当地居民的的要求反应应更加灵敏敏,但是是其主要问问题是难以实实现区域内内超越各种种功能小区区的更大范围内的公公共利益。。第五章我我国府际合作困困境的解决决途径探析1.形成合作共共识,明明确政府是是区域合作作的重要推推动力量。扫除观念念上的障碍碍,形成成“共赢””和“协同同”两大思思维体系。。2.建构多元合合作主体、、多中心治治理的合作作格局。对于地方方政府合作作组织形式式的选择以以及动力机机制的依赖赖等一系列列重大问题题,转换换思路,创创新思维维,形成成不仅包括括地方政府府、企业、、非政府组组织和公民民等多元主主体共同参参与的混合合体,形形成多中心心的治理模模式。3.特别管管理区政府府模式：国外各地方方政府之间间为了某种种共同的行行政上的目目的,将将各自的全全部或局部部区域合并并成履行某某一特别职职能的管理理区,设设立独立的的管理机关关,使之之成为一个个个特别区区。这种模模式也就是是多中心体体制下的都都市区组织织管理模式式。在西方,尤尤其是美美国,多多中心体制制是大都市市区最常见的公共共组织模式式。3.制定区域合合作的法律律法规。通过制定定区域合作作的法律法法规来保持持区域政策策的一贯性性和继续性性,这也也是国外市市场经济国国家通行的的做法。4.实施科学学的激励机机制。地方政府府合作中各各项政策、、决策和决决议的制定定和执行都都要靠地方方干部的身身体力行,干部是是推进政府府各项决策策的先行者者和组织者者。对地方方干部实施施政绩考核核要淡化对对GDP增长数数量和增长长速度的追追求,按照十六届届三中全会会提出的科科学发展观观和“五个统筹筹”来构建建新的政绩绩观考核体体系。5.大力推推动非政府府组织的发发展。通过政府间间协议、合合同外包和和政府间服服务转移等等