《行政伦理学教程（第三版）》课件行政伦理学第八章

第八章

政府信任关系8.1

政府信任关系概述8.1.1

政府信任关系的含义1信任及相关概念

信任是人们在一定的环境条件下对符合自己利益的个人、团体、组织等相信并有所托付的心理趋向。信任存在与否，会影响个体（甚至组织）的行动方向和策略选择。信任往往被看作是一种社会关系，这种关系根植于整个社会的政治、经济、文化所组织的网络背景中，其生成有着深刻的社会制度的烙印。

在社会成员间的相互信任之外，也包含着社会成员对生活于其中的社会制度的信任。信任是一种存在于人际间、社会关系中的复杂现象，所表现的是一种社会关系，是相信某人的行为或周围的秩序符合自己的愿望。

8.1

政府信任关系概述8.1.1

政府信任关系的含义2政府信任关系的界定

政府信任关系是指行政相对人对政府及其行政人员的行政管理活动的合理期待，在更广泛的意义上，也包括政府及其行政人员在对社会和公众要求作出回应基础上的合作互动期待。也就是说，政府信任关系包含着双向期待：一方面，社会和公众对政府及其行政人员行政管理活动持有合理的期待，相信政府及其行政人员能够满足他们的要求；另一方面，政府及其行政人员在通过行政管理活动对社会和公众要求作出回应的时候，也相信其行政管理活动能够换回社会、公众的合作。政府信任关系有两个方面的特性：

第一，内隐性。第二，稳定性。

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政府信任关系概述8.1.2

政府信任关系的价值

1政府信任关系是政府合法性的来源政治合法性就是社会成员对于政治统治正当性的认可。就行政管理而言，合法性包含两个层面：

一是形式的合法律性；

二是管理的价值观能得到公民的认同。

政治合法性的获得，一方面，取决于政府的活动，包括国家政权为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证；另一方面，是国家政权在大众当中赢得了广泛信任和忠诚，人们自觉地把对政府的服从当作自己的义务。合法性可以提升可预测性，拥有合法性，政府官员可以计算出他们被期望做哪些事情；公民也可以预测到他们会怎样被官员们对待。

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政府信任关系概述8.1.2

政府信任关系的价值2政府信任关系是社会治理的基础

人们之间只有建立起信任关系，才能增进相互间的合作和实现利益一致；只有基于信任关系而形成的合作、利益一致才是内在的而不是被迫的。对抗只能造成社会动荡，摩擦只会增加社会成本。因此，当代法治也就以建立人与人之间、政府与公众之间及国家机关之间的信任关系为目标。3政府信任关系的作用

政府信用对整个社会信用价值观的塑造具有引导与示范作用，同样，政府信用的缺失具有明显的和严重的负面影响。“政府是一个感染力极强的以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己的楷模行为教育整个民，如果连作为信用管理体系的最高管理者以及监督者的政府都打“信用白条”，那么，构建社会信用机制、治理信用“污染”、解决信用危机几乎是不可能的。

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政府信任关系概述8.1.3

政府信任关系的现状1政府信任关系的现状分析我国目前正处于社会转型期，由于新旧体制的摩擦冲突、社会利益分化、价值取向多元化和外来文化冲击等诸多社会因素的影响，政府的社会治理和服务的水平、质量和意识与社会及其公众的价值期待存在着一定的差距。公众对政府的不满情绪和不信任感在增长，政府的合法性基础在一定程度上受到了挑战。2信任危机的文化理解

中国传统文化中的所认定的信任在很大程度上是建立在人性善的基础上的，传统儒家文化对人性善的过分强调往往使人们不假思索地将许多“应当如此”的事情当作“事实如此”。对“恶”的讳莫如深，使中国传统文化不能有效地解释恶的产生、影响、引导等诸问题。传统文化中的“天命”思想和迷信传统也包含着“信任匮乏”的种子。

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政府信任关系的内容8.2.1

政府与公众的信任关系

1以政府形象为表现形式的政府信任关系公众对政府的合法性认同及其信任投入主要基于三个来源：一是对产生政府管理的国家主权的信念；二是对政府管理效能的相信；三是对政府所能提供服务的预期。从内容看，公众对政府的信任包括对行政人员的信任、对行政组织的信任以及对与政府相关的整个社会制度的信任等方面。公众对政府形象的认识和评价主要受到以下两种因素的影响与制约：

其一，由于政府的结构、层次以及事务的复杂性，由于政府对有关信息必要的或不必要的控制，由于人们所处社会地位、受教育状况以及个人价值倾向等方面的不同

其二，公众对政府的评价状况在很大程度上取决于政府满足他们期望的情况。

8.2

政府信任关系的内容8.2.1

政府与公众的信任关系

2政府信任关系中的政府回应对于政府回应，可以从以下几个方面来加以认识：

（1）回应是一种共识。

（2）政府回应包括政府对公众应采取信任的态度。

（3）政府回应还包括政府自身的自信。

3我国政府信任关系中的政府作为就我国而言，政府对公民合理预期的回应有以下两方面的内容：

（1）做到以德用权。

（2）政府需要建立起全新的能够充分体现理解、尊重公民期待的行政文化。我国社会主义行政文化应当包括以下内容：第一，效益取向。第二，民主取向。

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政府信任关系的内容8.2.2

行政组织间的信任关系

1公共关系意义上的政府信任关系

对行政组织间的信任关系可以作出横向的和纵向的两个方面的考察。

（1）横向的行政组织信任关系。主要包括地方级政府组织之间的关系和同级政府部门与部门之间的关系两种。

（2）纵向的行政组织间信任关系。主要包括上下级政府之间、有隶属关系的组织部门之间的信任关系。2组织理论视角中的信任关系在对组织理论的大致考察中，我们看到，组织间信任关系是在组织理性发展的过程中随着个体价值理性的彰显、群体价值的运用和共识性规则的建立而产生的，它与组织的生存和发展息息相关。

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政府信任关系的内容8.2.3

组织内部的信任关系

1组织内部的人际信任

组织内部信任关系主要是指组织成员之间以及组织成员对组织的信任关系。

（1）组织内部的信任关系是组织成员的一种主观知觉和经验，它与组织中的人性观及管理方法有较强的关联。

（2）人际信任是建立在熟悉度及人与人之间的感情联系的基础上的。2作为心理契约的信任关系在市场经济和法治理念的感染下，人们也把组织中的信任关系比喻为一种心理契约。所谓心理契约是指组织成员及其组织彼此之间所抱持的相互性期望。心理契约“订立”之后，员工就会对组织抱持以下信念：组织必须提供某些诱因并且负有履行的义务；组织在履行义务时员工也必须有适当的回报。

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政府信任关系的建构8.3.1

政府信任关系建构的原则

1积极建构政府信任关系

信任关系建构过程的起点是公众对政府组织的善恶、好坏和顺逆信任关系所作出的评价的总和，标示着公众对政府组织的信任、理解、支持程度，标示着政府组织的伦理状况。在西方国家的政府改革浪潮中，很多措施都指向了重建政府与公众的信任关系方面，这些努力虽然因为国别的不同而有所差异，但在努力追求信任、参与、绩效、公开、透明等基本方面，是共同的。对于我国政府改革以及构建良好的政府与公众信任关系来说，有着重要的借鉴意义。

2政府信任关系建构的基本原则政府信任关系的建构需要遵循如下原则：

（1）利益一致性原则。

（2）客观求实原则。

（3）公开性原则。（4）整体性原则。

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政府信任关系的建构8.3.2

政府信任关系的行为保证

1服务价值的选择

历史和现实告诉我们：政府必须告别作为统治者或管理者的角色，只有当它以服务于整个社会的姿态出现，忠诚地服务于社会公众的要求，任何时候都不以任何手段去追求政府自身的利益，它在公众中才会有一个良好的形象，才可能建立起良好的政府信任关系。

把政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，这是一种服务型政府理念。以服务作为一种基本理念和价值追求的政府就是服务型政府，也就是为人民服务的政府。在服务中，政府组织是服务的载体，行政人员是服务的承担者和操作者。服务的对象则是与政府发生直接或间接关系的个人或社会群体、社会组织，即公众。要建设服务型政府，关键的问题是行政人员的服务意识，这种意识是行政人员的主动性、积极性和创造性的前提。

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政府信任关系的建构8.3.2

政府信任关系的行为保证

2稳定的公共政策

公共政策的稳定与否对于政府信任关系有着很大的影响。只有公共政策具有稳定性，公众才会根据自己的理性预期，相信该政策的贯彻实施会实现他们的利益要求，才会真诚地服从和支持它，并因为政策系统持续的稳定性和相应的可预见性而逐渐形成对公共政策的持久的、坚强的信任和忠诚。在现实的行政过程中，公共政策方面存在的一些问题不仅影响公共政策的效力，更严重地破坏了政府的公信力。

其一就是朝令夕改，政策缺乏稳定性与连续性。其二是执行不力，政策如同“一纸空文”。政府要赢得公众的信任，就需要拥有具有科学性、稳定性和连续性的公共政策运行机制。

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政府信任关系的建构8.3.2

政府信任关系的行为保证

3积极地进行沟通

沟通在改善政府形象、增加公众对政府的信任度方面发挥着非常积极的作用。不仅因为政府能够通过有效的沟通及时了解社会公众对决策效果、管理效率、政策反馈、廉政建设以及行政人员的工作作风等方面的意见，而且可以获得公众的理解、合作、信任和支持。在现代社会，政府要在开放的环境中生存、发展，要改善政府形象，营造政府与公众之间的良性互动关系，使公众理解、支持政府的所作所为，就必须加强政府组织与公众的沟通，努力做到：当公众对某项政令、决策不理解时，进行宣传，达到认同；当政府决策层发生某种更动时，予以说明介绍，使公众知晓；当政府工作在公众中出现某些误解时，积极慎重地做好各种解释工作，并公布改进措施与结果，以消除误会。

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政府信任关系的建构8.3.3

政府信任关系的制度保障

1制度建设的方向

信任不仅仅只是一种可以指望于个人修养的私德，信任还是一种与制度安排联系在一起的政治公德。只有一整套制度安排，才能在政府与公众之间建立起自愿的从而是稳固的并且在紧急状态下会体现出强大感情色彩的信任关系。相反，在一个缺乏相应制度安排的社会中，政府与民众之间就很容易产生隔阂。

２政府信任关系中的制度安排

从我国当前的现实来看，建构和保障政府信任关系的制度安排应着重从以下几个方面入手：

（1）建立健全政府信用监督机制。

（2）确立信赖保护原则。

（3）强化行政程序。

（4）深化公共政策制定和实施的相关制度改革。本章小结1.信任是人们在一定的环境条件下对符合自己利益的个人、团体、组织等相信并有所托付的心理趋向，是价值观念的一种特殊形式，是知、情、意三种意识要素构成、变化和相互作用的结果。政府信任关系是指行政相对人对政府及其行政人员的行政管理活动的合理期待，在更广泛的意义上，也包括政府及其行政人员在对社会和公众要求作出回应基础上的合作互动期待和政府机构的不同部门、不同的层级之间的相互信任。2.良好的政府信任关系，在组织管理的意义上，能够通过提高凝聚力、降低复杂性、促进合作并提高行政绩效；在政治的层面上，它又是政治合法性的来源。对于社会治理方式而言，政府信任关系是当代法治的基本目标之一，良好的政府信任关系是确立服务型社会治理模式的必要环节。在现实社会的信任网络中，良好的政府信任关系具有示范和推动作用。3.政府信任关系包含了三个层次的内容：一是政府与公众之间的信任关系，二是行政组织间的信任关系，三是组织内部的信任关系。政府信任关系的建构是