公部门战略管理

第七章公共部门战略管理郑慧勇2013.10引导案例：费城的“公元2000年费城”1993年秋天，费城内部运作委员会，勾勒未来蓝图，四个公共事务领域：生活价值、居民活力、经济竞争、市府财政运作1994年10月1日，市长连德尔“公元2000年费城”，“复苏的、活跃的与骄傲的美国城市”主题：节约每一分钱；使经济充满活力；减少从事企业活动的成本；使公共教育成为最优先的教育；强化家庭；动员社区参与；减少犯罪，并且降低对于犯罪的恐惧；基础设施与环境的投资；强化顾客需求；扩大市际合作。问题战略与战略管理？战略管理与公共管理的关系？为什么会提出战略管理的问题？战略管理的前生、今世及未来？公共部门如何进行战略管理？？主要内容7.1公共部门战略管理兴起的背景7.2公共部门战略管理的途径及内容7.3公共部门战略管理的问题及趋势7.1公共部门战略管理兴起的背景战略与战略管理私营部门战略管理（从哪里借鉴？）公共部门战略管理（起因及背景？）公私部门战略管理比较（借鉴的边界？）1.战略管理概述战略（Strategy）军事：“战略”一词源于希腊文的“strategos”，最早用于军事领域，意指“在战争中使用的取胜的策略”政治：被用于描述有计划地运用权利和影响贯彻国家目标的活动。管理：是指一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。综合：是运用和管理所有资源达成目标的艺术。战略管理战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程。它包括战略制定、实施、战略实施过程中的控制以及战略管理结果的评价，是一个全面、动态的管理过程。它要求预测和及时反映环境的突变，抓住环境中出现的机会，回避威胁。它要求周期性程序和因地制宜并存，定期的战略管理与渐进战略、应急战略相结合。相关概念辨析——战略管理与公共管理的关系1.战略管理与战略规划

两者最重要的区别在于，“战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。

2.战略管理与非战略管理

战略关注总体目标的制定与实施，战略管理就是集中组织的所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。而非战略管理则只涉及总体目标中的部分目标的实现。3.战略管理与功能管理

战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；

功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标，二者形成鲜明的对比。2.私营部门战略管理——公共部门战略管理的“前生”1原因：企业面临的外部环境剧烈变化市场权力的转移企业竞争的加剧企业结构的变化企业社会责任大大提高

演进预算与财务控制系统阶段（20世纪50年代以前）环境简单长期计划阶段（20世纪50年代初至60年代初）变化的趋势和复杂性是可以预测的战略规划阶段（20世纪60年代初至70年代）任务、环境检测及分析的影响战略管理阶段（20世纪80年代初至今）3.公共部门战略管理

——公共部门战略管理的“前生”2兴起的背景（影响因素）管理环境的变化不确定性（信息技术带来的冲击）相互关联性（信息技术及全球化带来的影响）限制性（严峻的财政紧缩与要求快速反应的压力）政府改革的推动信任危机、管理危机、财政危机战略管理的效率、责任与远见私人部门战略管理的示范性影响新公共管理运动的推动公共部门战略管理发展历程——“今世”（1）战略规划阶段（20世纪80年代初――90年代）假设①组织能够预测它周围环境的发展动态，并能控制它，或简单地认为它是稳定的。②战略产生于一个受控的有意识的正式规划过程。③思考与行动可分开。④原则上由首席执行官控制整个战略进程，实际上由全体计划人员负责。⑤认为战略一经制定，就自然而然得到执行。要素（奥尔森、伊迪）①全部任务与目标描述；②环境监测与分析；③内部概况和资源审计；④战略的制定、评价和选择；⑤战略计划的运作和控制。（2））战战略略管管理理阶阶段段（（20世世纪纪80年年代代末末到到现现在在））假设设①传统统官官僚僚制制存存有有的的局局限限②组织织环环境境日日趋趋复复杂杂和和充充满满不不确确定定性性，，突突发发和和意意外外时时有有发发生生③财政政困困境境难难以以缓缓解解④关关注注长长远远⑤把把目目的的和和目目标标融融合合进进统统一一的的等等级级制制⑥战战略略管管理理与与战战略略计计划划不不会会自自行行贯贯彻彻⑦不不去去适适应应环环境境而而要要参参与与和和改改变变环环境境公共共部部门门战战略略管管理理————““今今世世””公共共部部门门战战略略管管理理的的基基本本特特征征（1））从线线性性假假设设到到非连连续续假假设设。强调调多点点预预测测、、危危机机管管理理和和应应急急战战略略（2））从以以方方案案为为焦焦点点到到以行行动动为为焦焦点点。强调调通通过过政政治治谈谈判判、、利利益益相相关关人人的的分分析析、、执执行行过过程程的的管管理理（3））从过过程程取取向向到到结果果取取向向。强调调战战略略决决定定和和结结果果的的有有效效性性，，突突出出战战略略的的杠杠杆杆作作用用（4））从集集中中化化到到分散散化化。战略略形形成成及及实实施施的的““草草根根模模式式””（5））从正正式式计计划划到到应急急战战略略。从理理性性到到对对非非理理性性的的关关注注（6））从关关注注外外部部环环境境到到关注注内内部部因因素素。强调调资资源源；；强强调调人人和和团团队队；；强强调调核核心心竞竞争争力力培培养养公共共部部门门与与私私营营部部门门战战略略管管理理比比较较(1)环环境境因因素素市场场环环境境因因素素法律律、、制制度度和和传传统统环环境境因因素素政治治因因素素(2)交交易易因因素素强制制力力影响响范范围围公众众审审查查(3)程程序序因因素素组织织目目标标权力力限限制制绩效效期期望望激励励因因素素7.2公公共共部部门门战战略略管管理理的的途途径径及及过过程程公共共部部门门战战略略管管理理的的途途径径公共共政政策策驱驱动动“公公共共政政策策是是对对全全社社会会的的公公共共利利益益作作有有权权威威的的分分配配””公共共政政策策驱驱动动的的局局限限性性（（关关注注08年年以以来来我我国国房房地地产产政政策策的的变变化化））价值导向向就是面向向未来，，选择目目标，确确立方向向，把社社会生活活由复杂杂的、多多向的、、相互冲冲突的各各种力量量纳入统统一的、、明晰的的发展轨轨道的过过程。层次性政府引导导保护型政政府职能能模式、、干预型型政府职职能模式式、引导导型政府府职能模模式社会合作作强调政府府与民间间、公共共部门与与私人部部门之间间的合作作与互动动。7.2公公共部部门战略略管理的的途径及及过程公共部门门战略管管理的过过程公共部门门战略规划公共部门门战略实施公共部门门战略评价战略管理理过程1战略规划划四个步骤骤（1）形成共识（2）SWOT分析（3）战略议题（4）战略选择达成共识识，确认认使命及及法规：：共识：目目的在于于取得主主要决策策者与战战略规划划行为的的共识，，如战略略规划的的价值、、法规与与使命、、需要介介入的单单位和人人员，特特定的步步骤以及及方法等等。法规：了了解法律律，自导导何者是是受法律律（不受受法律限限制）的的使命：使使命乃组组织存在在的目的的，战略略规划的的主要工工作在于于明确组组织的使使命及价价值。规规划者要要在厉害害关系人人分析的的基础上上，明确确组织的的使命。。我们的角角色是什什么；我们所要要满足的的社会及及政治需需求是什什么；我们如何何行动去去满足这这些需求求；我们应如如何回应应厉害关关系人；；我们的主主要价值值为何；；我们不同同于其他他组织的的条件为为何。共识———战略规规划之““使命””劳工部职职业安全全与健康康管理局局：促进和保保障工作作场所的的安全和和健康，，减少疾疾病和伤伤亡。美国商务务部：创造就业业机会，，促进经经济增长长，实现现可持续续发展，，提高全全体美国国人的生生活水平平和质量量。美国空军军（20年战略略规划））：使命：通通过对天天空和外外空的控控制和探探索来保保卫美国国核心能力力：天空和太太空优势势精精确确打击能能力全球打击击能力信信息息优势全球快速速部署能能力高高效效战场保保障能力力主要内容容SWOT分析二、管理理过程S(Strength)优势W(Weakness)劣势O(Opportunity)机会T(Threat)威胁优势—机机会（SO）战略弱势—机机会（WO）战略优势—威威胁（ST）战略弱势—威威胁（WT）战略SWOT分析分为为以下几几个步骤骤：给出一个个组织内内外环境境结合组组织内外外部环境境的优势势与劣势势来寻找找机会消消除威胁胁的战略略分析方方法，以以便更好好地掌握握组织内内部的优优势、劣劣势、机机会和威威胁。确定组织织的战略略议题，，其基本本内容包包括以优优先顺序序排列的的战略议议题清单单。战略选择择，它需需要在之之前综合合分析的的基础上上，确定定出战略略方案，，提出适适合组织织发展的的使命，，最终选选择可行行性的战战略。USDOC外外部因因素描述述国外经济济市场绩绩效：国外市场场的突然然恶化会会对美国国出口造造成负面面影响美元增值值会增加加美国产产品的出出口难度度汇率的不不稳定性性国外政治治环境：：政治不稳稳定/战战争会破破坏商务务基础机机构新政府或或政权更更迭会导导致新的的贸易障障碍国内经济济/政治治环境：：经济滑坡坡会降低低美国的的出口额额政治气候候变化会会影响贸贸易工作作的重点点（如开开发中国国市场））资源保证证：促进贸易易的新创创议或项项目需要要预算的的增加，，或者限限制其他他活动战略议题题是组织根根本的政政策选择择，它对对组织的的法规、、服务价价值、产产品或服服务水准准与组合合、顾客客或使用用者、成成本、财财政、组组织或管管理发生生影响。。本阶段段的主要要工作仍仍是确认认组织面面临的这这些基本本政策选选择，包包括列举举战略议议题的清清单，并并以优先先顺序予予以排列列。战略选择择在综合分分析各种种可能战战略的基基础上，，作出适适合组织织发展的的使命、、具有可可能性与与可行性性的战略略战略发动制定计划组织准备战略实验全面实施战略控制管理过程程2战略实施施资源准备例如：城城市化战战略中的的“村改改居”战战略战略发动动媒体关于于城市化化的报道道出台相关关意见、、通知宣传口号号加快推进进“村改改居”工工作，全全面落实实城市居居民政策策加快推进进“村改改居”，，实现农农村全面面城市化化全面推进进“村改改居”，，实现居居民公共共服务均均等化落实“村村改居””政策，，提高居居民生活活质量加快城市市化，幸幸福千万万家实施“村村改居””是城市市化建设设的必经经之路深化“村村改居””工作，，全面提提升社会会管理水水平……管理过程程:示例例制定计划划:目标的层层级体系系使命战略目标绩效目标绩效目标绩效目标战略目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标战略目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标管理过程程:示例例更安全的交通更便捷的交通全球化链接环境指导卓越的管理遵循“公众福利、经济稳定增长、国家安全、资源保护和有效理用”的既定国策，创议相关政策和项目并实施有效管理，以最低成本提供安全、高效、便捷的交通美国交通部的目标体系管理过程程:示例例战略目标标1：更更安全的的交通高速公路交通通事故死亡率率降低到亿分分之一商业航空运输输重大事故率率降低到百万万分之0.1铁路运输事故故和意外中断断率降低到16.14市内交通安全全事故死亡率率降低到亿分分之0.488管道运输总事事故数降低到到每年307次评价内容(1)战略规划评价战略实施评价战略实施结果评价3战略评价管理过程目标的一致性环境的协调性经济的可行性战略的可接受性3战略评价管理过程评价标准(2)管理过程3战略评价考核组织绩效采取纠正措施检查战略基础评价步骤方法：预先控制方法、反馈控制方法、动态控制方法(3)(4)7.3公共共部门战略管管理存在的问问题与改进战略管理在公公共部门应用用的正面效果果公共部门战略略管理的限制及困难公共部门战略略管理的改进进思路公共部门战略略发展的新趋趋势战略管理在公公共部门应用用的正面效果果提供战略性发发展方向指导资源配置的优先顺序强化组织对环环境的适应能力设定了追求卓越的标准提供了控制和和评估的基础础公共部门战略略的限制（托托夫特,1989）政府任期的短短期性和行动动取向公共管理战略略的许多方面面都是立法者者所确立的。。公共规则大部部分是在组织织内部进行的的，而选民、、媒介等要求求参与，而参参与过程虽可可以改进普遍遍接受的程度度，但冲淡了了战略的焦点点议题。可靠性分析通通常是费力又又费钱的。更更重要的是，，定量分析方方法如成本———效益方法法也不能抓住住那些无形的的东西。公共机构对问问题解决的非非正式群体过过程不太熟悉悉，政府机构构习惯于层级级的、下达文文件报告的过过程。创造性性、非正式性性、弹性在公公共组织文化化中还不成熟熟。由于预算约束束和短期观念念，公共战略略规划者的工工作通常很难难证明是合理理的。与私人部门相相比，公共战战略通常是通通过组织设计计、预算和财财务控制、人人事制度来实实现的。政府采取公共共战略管理存存在的困难（罗伯特,1993)政府管理者在在进行决策时时，必须与其其他重要的行行动者分享权权力。政府组织的功功能是政治性性的，与理性性的环境相反反，他们无法法就适当绩效效方案取得一一致意见。政府管理者与与私人部门的的管理者相比比，缺乏完全全的自主性与与控制力，这这使得政府执执行和协调任任何行动规划划时均显得困困难重重。政府的战略角角儿环境由于于上述因素，，要远比私人人部门更为困困难和复杂。。公共部门战略略管理的改进进（张成福））公共管理者必必须树立长期期观，打破短短期主义的思思考，发展前前瞻性思考。。政府部门必须须打破职责的的限制，克服服“功能性短短视”，打破破部门主义的的限制，发展展一种全局观观，强调整合合的管理途径径。在重大问题的的战略决策和和规划中提供供政治参与的的权力与机会会，这不仅有有利于获取广广广泛的信息息，也有利于于克服实施战战略管理的障障碍。重视更高高层层次的问题。。将问题放在在更高层次上上去看，就会会发现很多短短期利益可以以让位于长远远利益。追求满意。满满意比最佳更更为重要。殊途同归。公共部门战略略发展的新趋趋势将战略管理作作为“重塑政政府”和“转转变”非营利利组织的可用用战略选择菜菜单。战略规划不再再专注于前瞻瞻性计划的制制定和战略构构想，而是延延伸到执行领领域，追求战战略结果的实实现。随着战略作用用的扩张和计计划管理者的的更大卷入，，战略规划走走向分散化。。战略过程得以以进化，变得得更灵活、更更迅速和更具具目标选择性性。战略计划开始始超越传统的的基本类型，，融入了一些些新的战略特特征。政府与非营利利组织间出现现广泛的相互互依赖和合作作，战略联盟盟成为趋势。。在中国的实践践一现状战略规划能力力是指管理者者或组织通过过思考，在衡衡量影响组织织未来的内部部和外部环境境的基础上，，为组织创造造目标、前进进方向、焦点点和一致性的的能力。不足目标与方向模模糊不清不顾长期和整整体利益缺乏整体思考考缺乏整合在中国的实践践发挥作用：预防危机发生生、减轻危机机危害、保护护国家和人民民的利益存在问题：危机意识淡薄薄，法治缺失失，缺乏专门门的管理机构构和协调机制制，缺乏有效效的危机绩效效评估机制焦点问题新变化新要求新特点一现状危机管理能力力就是指政府府对危机发生生的预见能力力和危机发生生后的救治能能力、评估能能力。战略管管理从注重日日常管理、常常规管理转向向未来的发展展管理和风险险管理或危机机管理在中国的实践践起步阶段，能能力相对低下下：具体项目的实实施中，政府府对成本、效效益、时间和和风险的关注注很少，项目目管理极其不不规范。现阶段目标：：重视各具体项项目的规范管管理，特别是是公共服务项项目的管理，，以便更好地地体现服务型型政府的战略略管理能力。。项目管理能力力是指将战略略规划具体执执行的能力，，是将理想的的目标转化为为可见的现实实的能力。一现状在中国的实践践提高政府危机管理能力建设企业家政府，提高政府的行政效率转变政府职能，构建“掌舵式政府”建设“项目管理式政府”二提升途径在中国的实践践建设企业家政政府，提高政政府的行政效效率转变三个观念念树立三个观念念一、转变官本本位的观念，，树立公众为本本、顾客至上上的观念二、转变重投投入轻产出、、重过程轻结结果的观念树立成本效益益观念三、转变采取取垄断方式进进行管理活动动的观念树立竞争观念念在中国的实践践转变政府职能能，构建“掌掌舵式政府””第一，理清政政府与市场的的关系。第二，充分开开发社会资源源，培育和鼓鼓励第三部门门、民营企业的发发展并参与政政府管理。在中国的实践践建设“项目管管理式政府””第一，在具体体项目的实施施中，政府应应树立均衡的的理念，实现服务型政政府的战略目目标：政府管管理的长期目标与近期目目标、公平与效率、、发展与稳定定、发展目标与政政府能力、政政府公共权力力与政府管理责任、经济济增长与环境境保护等的平平衡。第二，重视前前期管理、过过程管理和结结果管理。思考题：1.什么是公公共部门的战战略管理？2.公共部门门战略管理与与私人部门战战略管理的异异同点有哪些些？3.公共部门门战略管理过过程框架是什什么？4.你认为当当前中国战略略管理存在哪哪些问题？提提升的途径有有哪些？9、静静夜夜四四无无邻邻，，荒荒居居旧旧业业贫贫。。。。1月-231月-23Sunday,January1,202310、雨中中黄叶叶树，，灯下下白头头人。。。20:57:1120:57:1120:571/1/20238:57:11PM11、以我独独沈久，，愧君相相见频。。。1月-2320:57:1120:57Jan-2301-Jan-2312、故人江江海别，，几度隔隔山川。。。20:57:1120:57:1120:57Sunday,January1,202313、乍见翻翻疑梦，，相悲各各问年。。。1月-231月-2320:57:1120:57:11January1,202314、他乡生白白发，旧国国见青山。。。01一月月20238:57:11下下午20:57:111月-2315、比比不不了了得得就就不不比比，，得得不不到到的的就就不不要要。。。。。。一月月238:57下下午午1月月-2320:57January1,202316、行动出成果果，工作出财财富。。2023/1/120:57:1120:57:1101January202317、做做前前，，能能够够环环视视四四周周；；做做时时，，你你只只能能或或者者最最好好沿沿着着以以脚脚为为起起点点的的射射线线向向前前。。。。8:57:11下下午午8:57下下午午20:57:111月月-239、没有有失败败，只只有暂暂时停停止成成功！！。1月-231月-23Sunday,January1,202310、很多多事情情努力力了未未必有有结果果，但但是不不努力力却什什么改改变也也没有有。。。20:57:1120:57:1120:571/1/20238:57:11PM11、成成功功就就是是日日复复一一日日那那一一点点点点小小小小努努力力的的积积累累。。。。1月月-2320:57:1120:57Jan-2301-Jan-2312、世间成事事，不求其其绝对圆满满，留一份份不足，可可得无限完完美。。20:57:1120:57:1120:57Sunday,January1,202313、不知香积寺寺，数里入云云峰。。1