区域经济协调发展与区域公共治理课件

区域经济协调发展与区域公共治理施祖麟教授清华大学公共管理学院2010.10.24区域经济协调发展与区域公共治理施祖麟教授2010.101目录

区域经济协调发展的理论依据区域经济协调发展——政府与市场的作用中国区域经济发展政策演变历程中国区域经济协调发展面临的问题与挑战中国区域经济协调新一轮发展机遇与竞争态势中国区域公共治理

目录区域经济协调发展的理论依据2区域经济协调发展的理论依据

区域平衡发展理论联系效应理论累积性因果关系理论梯度推移学说中心——外围理论区域经济协调发展的理论依据区域平衡发展理论31.1区域平衡发展理论

平衡发展理论主张在各地区均衡布局生产力，谋求各地区经济均衡增长，既强调各地区的“同步发展”。其理论依据主要有如下两点：各地区生产要素之间存在互补性。各地区资源、资金等要素禀赋和技术水平不同，在国民经济体系中的分工也不同。资本的供给由储备的能力和意愿支配，资本的需求由投资的动机支配，而在相对不发达的地区，资本形成的这两个方面——投资与储蓄、投资与需求都存在着恶性循环关系。根据纳克斯的“贫困恶性循环理论”，要打破这两种循环，必须在各地区同步使用资本，是整个市场得以扩大，满足各方面的需求，以实现经济的持续、稳定的增长。1.1区域平衡发展理论平衡发展理论主张在4

1.2联系效应理论

美国发展经济学家赫希曼在1958年出版的《经济发展战略》一书中，倡导把不平衡增长战略看作经济发展的最佳方式。他认为：经济进步并不同时出现在所有地方，而一旦出现在某一处，巨大的动力将会是的经济增长为找最初的增长点集中。极化效应涓流效应1.2联系效应理论美国发展经济学家赫希曼在51.3累积性因果关系理论

在存在地区间不平等的条件下，经济力和社会力的作用使有利地区的累积扩张以牺牲其他地区为代价，导致后者的状况相对恶化并延缓它们的进一步发展，由此导致不平等状态的强化。1.3累积性因果关系理论61.4梯度推移学说一个区域的经济兴衰取决于它的产业结构，进而取决于它的主导部门和先进程度。如果一个地区的主导部门是兴旺部门，被认为是高梯度区域，如果主导部门是衰退区域则属于低梯度区域，并依据产品周期循环的顺序由高梯度区域向低梯度区域推移。1.4梯度推移学说一个区域的经济兴衰取决于它的产业结构，进而71.5中心——外围理论

美国学者弗里德曼在1966年出版的《区域发展政策》一书中提出了中心外围理论。该理论认为：中心与外围之间存在不平等的发展关系和格局，中心居于统治地位，外围发展则依附于中心。1.5中心——外围理论美国学者弗里德曼在19668区域经济协调发展

——政府与市场的作用

市场机制下的区域协调论政府机制下的区域协调论区域经济协调发展

——政府与市场的作用92.1市场机制下的区域协调论

市场机制下的区域协调论的实质是期望通过市场机制的自发调节，使资本、劳动等资源要素实现合理流转和配置，达到经济上的均衡。在市场供求关系和资本边际收益递减规律的支配下，发达区域的资本会流向欠发达区域，欠发达地区的劳动力则会流向发达地区。资本与劳动的逆向流动的最终结果是，欠发达地区逐渐消除与发达区域之间的差异。2.1市场机制下的区域协调论市场机制下的102.1市场机制下的区域协调论市场机制的三个理论假设实行完全的自由竞争生产要素充分利用资本和劳动力可以自由流动现实中对理论假设的批判区域间的劳动力和资本流动性较低。区域内要素价格灵活性是较低。技术创新和扩散在空间上是不平衡的2.1市场机制下的区域协调论市场机制的三个理论假设112.2政府机制下的区域协调论

政府机制下的区域协调理论是指在市场协调基础上政府必须予以干预的学说理论。市场力量的作用通常会增加而非减少区域差异，如果没有周密的政府干预，区域差异会不断扩大。2.2政府机制下的区域协调论122.2政府机制下的区域协调论政府干预型区域协调模式联系效用理论使“涓滴效应”抵消或者超过“极化效应”积累性因果关系理论利用“扩散效应”带动整个地区的发展采取措施刺激欠发达区域发展2.2政府机制下的区域协调论政府干预型区域协调模式132.2政府机制下的区域协调论政府干预下的区域协调论的意义强调了区域初始优势的差异化，并将影响区域间经济增长率，造成区域差异的进一步扩大。指出了完全市场机制下的区域协调论的不足，认为自由市场更容易导致区域差异的扩大。强调了政府制定经济发展战略，即对区域差异实行政府干预的必要性。

2.2政府机制下的区域协调论政府干预下的区域协调论的意义14中国区域经济发展政策演变历程

旧中国的遗留问题改革开放以前的区域政策改革开放以后的区域政策中国区域政策的评价中国区域经济发展政策演变历程旧中国的遗留问题153.1旧中国的遗留问题

地区发展严重不平衡是旧中国留下的一份沉重遗产。在20世纪上半叶，70%以上的工业和近代交通设施都偏集于东部沿海几个城市，国土面积占全国56%、人口占全国近1/4的广大西部工业产值只占全国的9.6%。

3.1旧中国的遗留问题地区发展严重不平衡是163.2改革开放以前的区域政策“一五”时期

“二五”时期“三五”与“四五”时期3.2改革开放以前的区域政策“一五”时期173.2.1“一五”时期

新中国成立初期，面对沿海与内地经济发展极不平衡的状况，区域政策的主要目标是改变经济活动尤其是工业生产偏于沿海的不合理格局，加快内地经济的发展。“一五”计划强调工业的地区分布应有利于国防和长期建设，要充分利用东北及上海工业基地，并利用这些基地的工业基础和技术条件，为建设新厂矿、新基地创造条件。

在“一五”期间，全国基本建设投资地地区分配:沿海占36.9%，中部占28.8%，西部占18%，内地比沿海高出9.9个百分点;苏联援建的156项重点工程沿海占1/5而内地占4/5，694个限额以上的重点项目沿海占1/3而内地占2/3。3.2.1“一五”时期新中国成立初183.2.2“二五”时期

“二五”时期，区域政策目标最初是要在内地继续建立和积极准备建立新的工业基地，实现地区的平衡布局;在内地进行大规模工业建设的同时，还必须积极地、充分地利用沿海地区原有的工业基础，适当发展沿海工业。但是，在“大跃进”中出现了偏差，将全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南和西北7个协作区，要求各区尽快分别建立大型的工业骨干和经济中心，形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域。投资大规模增加，而且在地域分布上呈现出显著的分散化的特点，加上投资向以钢铁为主的重工业倾斜，结果是“欲速不达”，造成了国民经济增长速度放慢、总体经济效益下滑的困难局面，甚至还现出了越是投资幅度增加大的省区市，工业生产增长速度越慢的怪现象。

3.2.2“二五”时期“二五”时期，193.2.3“三五”与“四五”时期

在“三五”和“四五”期间，中央政府鉴于国际环境和我国周边形势的变化，出于对战备考虑的需要，确立了全国按一、二、三线进行整体战略布局，集中力量建设三线战略大后方的方针，从而形成了我国工业建设在地域上的一次大规模转移，其时间之长、投资之大、影响之深在建国后都是少有的，使得我国生产力布局面貌发生了重大变化。“三五”时期，在全国基本建设投资中东部占26.9%，中部占29.8%，西部却高达31.8%，其中中西部“三线”地区的投资竟占到52.7%，尤以西南地区为重中之重。“四五”期间，仍以备战为中心，中央要求建立不同水平、各具特点、各自为战、大力协同的经济协作区，初步建成我国独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。

3.2.3“三五”与“四五”时期在“203.3改革开放以后的区域政策以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段

以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段

以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段

以区域协调发展为导向的共同发展阶段

3.3改革开放以后的区域政策以经济特区为重心的沿海地区优先发213.3.1以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段

1979年4月中共中央工作会议期间，当时担任中共广东省委主要领导工作的习仲勋、杨尚昆向中央汇报工作时，邓小平提出了办特区的设想。邓小平表示：还是办特区好，过去陕甘宁就是特区嘛，中央没有钱，你们自己去搞，杀出一条血路来！按照这个思路，1979年7月15日，中共中央、国务院批转了广东、福建《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》和《关于利用侨资、外资，发展对外贸易，加速福建社会主义建设的请示报告》的两个报告。

1987年10月中共“十三大”报告明确提出“进一步扩大对外开放的广度与深度，不断发展对外经济技术交流与合作”的任务，并强调：必须继续巩固和发展已初步形成的“经济特区-沿海开放城市-沿海经济开发区-内地”这样一个逐步推进的开放格局。

3.3.1以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段22

3.3.2以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段

1992年10月，党的十四大做出了“以浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心城市之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的飞跃”的战略决策。

以上海浦东开发为龙头的区域政策旨在通过上海的经济增长来带动整个长江流域的联动发展，使长三角成为中国经济发展的新的增长极，同时由此带动中西部地区的经济发展。但实际上由于东中西部地区之间的市场分割而无法形成相对合理的产业分工与合作体系，也无法形成对中西部地区较好的扩散效应及沿长江流域的产业关联。

3.3.2以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段23

3.3.3以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段

1999年9月，党的十五届四中全会正式提出了西部大开发战略，以此为标志，中国区域政策的重心实现了第三次转移。“十五”计划明确指出：“国家要继续推进西部大开发，实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区的财政转移支付和建设资金投入，并在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策”。西部大开发政策实施以来，国家在规划指导、政策支持、资金投入、项目安排等方面加大了对西部地区的支持力度，取得了明显成效。西部大开发的前5年，中央财政性建设资金累计投入4600亿元，财政转移支付和专项补助累计安排5000多亿元。政府投入带动了社会投入，西部地区全社会固定资产投资年均增长20%左右。

3.3.3以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段24

3.3.4以区域协调发展为导向的共同发展阶段

在西部大开发推进的同时，东北地区等老工业基地的“萧条病”、沿海城市的“滞涨病”、中部地区的“迟滞病”不同程度的凸显出来。这阶段的主要区域政策是：（1）继续推进西部大开发。（2）振兴东北等老工业基地。（3）促进中部地区崛起。（4）鼓励东部地区率先发展。

3.3.4以区域协调发展为导向的共同发展阶段25

中国区域经济协调发展面临的问题与挑战

中国老工业基地改造与接替产业问题重点资源开发区的可持续发展问题我国贫困地区开发问题中国区域分工与合作的发展与趋势

中国区域经济协调发展面临的问题与挑战中国老工业基地改264.1中国老工业基地改造与接替产业问题

老工业基地的调整改造，牵动我国改革和发展的稳定大局，受到全国上下的广泛关注。党的十六大作出了“支持东北地区等老工业基地的加快调整和改造”的重大战略决策和战略部署。这一举措对于全国的产业结构优化升级和区域经济的协调发展，都有重要意义。4.1中国老工业基地改造与接替产业问题老工业基地27

4.1.1老工业基地的调整改造的重大现实意义

老工业基地的调整改造是实现全面建设小康社会的奋斗目标的重大举措。老工业基地的调整改造是提高国民经济竞争力的可靠保证老工业基地的调整改造有利于解决制约经济发展的深层次矛盾老工业基地的调整改造有利于改善经济发展环境

4.1.1老工业基地的调整改造的重大现实意义28

4.1.2中国老工业基地复兴的机遇

中央关注以东北为代表的老工业基地的发展问题，提出实施东北地区的等老工业基地的振兴战略。国内经济体制改革的深入和社会结构发生了深刻变化。新世纪经济、产业、科技全球化的大趋势。

4.1.2中国老工业基地复兴的机遇中294.1.3中国老工业基地的优势和劣势分析有利条件工业基础雄厚，人才济济结构调整初具成效调整改造的环境比较优势矿业城市接续产业发展开始起步区域优势明显，投资环境逐步完善主要问题国有经济占比较高，缺乏发展活力产业结构不合理，城市化进程较慢管理体制不顺企业负担过重，竞争能力不强下岗失业问题突出，社会保障能力不足市场化程度低，经济持续增长的内在动力不足接续产业弱小，矿业城市面临矿产资源枯竭的矛盾环境压力很大4.1.3中国老工业基地的优势和劣势分析有利条件主要问题30

4.1.4老工业基地调整改造的战略选择多元发展战略筑巢引凤战略集约经营战略循环经济战略条块互利战略新兴工业化战略科教兴城战略拯救扶持战略

4.1.4老工业基地调整改造的战略选择多元发展战略条块互31

4.1.5振兴老工业基地的政策与措施选择

转变思想观念，培养和增强竞争意识。发挥政府和市场的双重调控作用，实行以地方政府为主的与国家扶持相结合的方针。深化国有企业改革，加快民营经济发展。依靠科技进步，走新型工业化道路。进一步扩大开放，扩展调整改造的空间。扩宽投融资渠道，推进大项目带动战略。加强基础设施建设，增强老工业基地的整体功能。加快社会保障体系建设，努力扩大就业。

4.1.5振兴老工业基地的政策与措施选择32

4.2重点资源开发区的可持续发展问题

资源开发区作为一种特殊的经济发展区域，是整个国民经济发展链条上的关键基础环节，对当地甚至整个国家的经济发展和社会进步承担着举足轻重的开发任务。资源开发区之所以不同于一般普通地区的发展，主要得益于国家各方面的支持，包括国家或地区的优惠政策倾斜，在全国经济布局中被放在重要的战略地位。

4.2重点资源开发区的可持续发展问题33

4.2.1重点资源开发区实施可持续发展的紧迫性

世界可持续发展趋势是我国重点资源开发区实施可持续发展的时代大背景。重点资源开发区实施可持续发展战略是中国国情大环境的迫切需要。从小环境状况着眼，重点资源开发区自身实施可持续发展战略的要求更为迫切。

4.2.1重点资源开发区实施可持续发展的紧迫性34

4.2.2重点资源开发区实施可持续发展战略的对策

加强可持续发展的法制建设，切实推进可持续发展战略的实施。建立可持续发展的绿色国民经济核算体系。重点资源开发区可持续发展创新。观念创新技术创新制度创新

4.2.2重点资源开发区实施可持续发展战略的对策354.3我国贫困地区开发问题

贫困问题是世界范围内受到广泛关注的一个重要课题。据统计，在世界上还有8亿多人口处于贫困饥饿状态。大多数发展中国国家都致力于脱贫政策的研究和实施，我国作为发展中大国，老少边穷地区的脱贫问题一直受到党和政府的高度重视。4.3我国贫困地区开发问题贫困问题是世界364.3.1我国贫困地区现状

从分布上看，现在我国3200万极端贫困人口所在地区主要分布在中西部省份；

上海、北京、天津、浙江、江苏、山东、广东、福建等8省市的贫困发生率降至1%以下，基本消失了极端贫困；

河北、辽宁、吉林、湖北、湖南、安徽、江西、河南、广西、海南、重庆、四川在2%-5%，以上12个省区属于基本脱贫；

另外11个省区的贫困发生率仍在5%以上，其中黑龙江，山西、内蒙古、陕西、甘肃、云南、新疆在5%-10%，西藏、贵州、青海、宁夏在10%以上，这11个省份的反贫困工作仍十分艰巨。4.3.1我国贫困地区现状从分布上看，现在我国3374.3.2我国贫困地区的成因分析恶劣复杂的自然环境区域封闭且居住分散人口增长快、劳动力素质低农产品价格问题贫困地区对农村乱收费的承受力很弱4.3.2我国贫困地区的成因分析恶劣复杂的自然环境384.3.3我国扶贫政策与措施政府扶贫基金科技扶贫小额信贷劳务输出资源搬迁其他“工程”：国家贫困地区义务教育工程、希望工程、幸福工程、春蕾工程

4.3.3我国扶贫政策与措施政府扶贫基金394.4中国区域分工与合作的发展与趋势

区域分工与合作是区域间经济关系协调的一种必然要求与表现形式，是经济利益增长要求在空间上的具体体现，是突破单个区域资源与生产率闲置的一种有效途径。4.4中国区域分工与合作的发展与趋势区域分404.4.1区域分工的基本特点南北之间区域差异显著：北重南轻。三大地带之间的区域分工格局仍以资源—加工型垂直地域分工为主：中西部资源开发—沿海加工制造—产品返销国内。第三，各省份专业化部门有所发展，但发展程度不一。4.4.1区域分工的基本特点南北之间区域差异显著：北重南轻。414.4.2区域合作的基本特点政府在区域经济合作中的作用开始改变，不同区域的合作方式与效应出现明显差异。区域经济合作的规则与政策仍在完善之中。除制度因素外，困扰区域分工与合作的区域问题有增多的趋势。区域经济合作的方式和内容丰富多样。4.4.2区域合作的基本特点政府在区域经济合作中的作用开始改424.4.3区域分工与合作的现存问题区域分工模糊导致区域重复建设和地方保护主义屡禁不止，产业结构趋同严重，地区间的合作关系难以真正建立。在区域分工方面，资源—加工型的垂直区域分工格局不利于区际关系的协调发展和区域产业结构的优化升级。在区域合作方面，由于中央政府区域管理制度基础不完善，全国区域经济合作的发展水平仍然较低，区域间的利益矛盾与冲突仍然十分频繁，缺乏合理的区域协调与问题解决机制。4.4.3区域分工与合作的现存问题区域分工模糊导致区域重复建43

中国区域经济协调发展

新一轮发展机遇与竞争态势

环渤海都市圈“引擎”长三角都市圈“引擎”珠三角都市圈“引擎”区域一体化的共性障碍与推进策略

中国区域经济协调发展

新一轮发展机遇与竞争态势环渤海44

5.1环渤海都市圈“引擎”

北京举办奥运会对区域发展的拉动作用北京在2008年举办奥运会，总投资额高达2800亿元人民币，其中建设项目除北京以外，还包含环渤海地区的一些城市。北京奥运会的举办，拉动了一大批相关产业的发展，包括建筑、房地产、旅游、广告、都市公交等，并造就了大量的就业岗位。据国家统计局预计，北京奥运会平均每年拉动全国GDP增长0.3-0.4个百分点，环渤海主要都市也将从奥运会中分享一定的利益。

5.1环渤海都市圈“引擎”北京举办奥455.1环渤海都市圈“引擎”国家振兴东北老工业基地政策“十六大”报告指出，要“支持东北等老工业基地的调整和改革，支持资源为主的都市和地区发展接续产业”。这是国家在进入现代化建设新阶段做出的又一重大决策，“振兴东北”与“西部大开发”并列为国家区域发展战略，因而必将对同处于东北和环渤海经济圈的老工业城市提供难得的历史机遇。5.1环渤海都市圈“引擎”国家振兴东北老工业基地政策465.2长三角都市圈“引擎”上海举办世博会对区域发展的拉动作用

举办2010年世博会既是上海提升都市功能，向更好层次发展的加速器，同时它又是一个辐射源，长三角其他都市都可能从中受益。用于世博会园区建设为30亿美元，为世博会举办需要的交通、城建等间接投资是直接投资的5至10倍。据测算，这些投资需求可拉动地方GDP增长0.6个百分点。长三角毗邻都市，与上海的区位、交通紧密联系，上海世博会的巨额投资会把周围的城市带动起来，不仅在城市基础设施上对接，而且在整个都市服务功能、都市品位上，都将相应提升档次。

借助“世博会”，以上海为中心的长三角都市圈将可能真正从“国家级”跃升为“国际级”。5.2长三角都市圈“引擎”上海举办世博会对区域发展的拉动作用475.2长三角都市圈“引擎”上海城市发展重新定位的拉动作用根据国务院批复的《上海市城市总体规划》，上海的城市定位是建设成国际经济、金融、贸易和航运的四个中心，成为国际性大都市。按照“四个中心”的要求，上海城市整体功能需要调整升级，现有一部分功能要转移和退出，从而为长三角城市提供了承接、配套发展的良机。5.2长三角都市圈“引擎”上海城市发展重新定位的拉动作用485.3珠三角都市圈“引擎”港澳与内地的CEPA协定

2003年6月29日签署的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA），一方面会由于273种香港产品以零关税进入内地，而有助于刺激香港制造业在一定程度上复苏；另一方面随着关税壁垒的提前消除，毗邻港澳的区位和文化优势使得广东与港澳经济融合的步伐加快，香港在大珠三角经济圈的龙头地位已经确立，从而必将带动珠三角经济圈向更高层次发展。

5.3珠三角都市圈“引擎”港澳与内地的CEPA协定495.4区域一体化的共性障碍与推进策略

目前，三大都市圈进一步发展面临共同的障碍，其中包括行政体制分割，各自为政，行政性区际关系削弱着甚至是替代了市场性区际关系，以致都市圈内因地方行政主体利益导向而难以做到资源的优化配置及经济融合。5.4区域一体化的共性障碍与推进策略目前，三大505.4.1区域一体化的共性障碍现存的突出问题：存在严重的不合理重复建设。在开放引资上竞相出台优惠政策，导致过度竞争，损害了区域的整体利益。都市圈内部仍然存在一定程度的贸易壁垒、资源大战以及各种形式的地方保护。

5.4.1区域一体化的共性障碍现存的突出问题：515.4.2区域一体化的推进策略制定一体化发展规划构筑一体化共同市场订立有约束力的统一公约和法规组建半官方的协调仲裁委员会5.4.2区域一体化的推进策略制定一体化发展规划52

中国区域公共治理

区域公共治理的缘起我国区域公共治理的具体方式与困境建构我国区域公共治理机制的新思路

中国区域公共治理区域公共治理的缘起536.1区域公共治理的缘起

区域经济一体化的发展在提升区域整体经济实力的同时，也带来了一些区域公共治理亟待解决的问题。协调区域内各方利益规范市场秩序,维护公平市场竞争环境保护生态环境6.1区域公共治理的缘起区域经济一体化的发展546.2我国区域公共治理的具体方式与困境

20世纪90年代以来，随着经济体制改革和市场经济的深入发展，我国区域经济的联系日趋紧密，区域合作的范围和领域不断拓展，合作规模不断扩大，这就对区域公共治理提出了新的要求。6.2我国区域公共治理的具体方式与困境20556.2.1我国区域公共治理的主要方式一是一些地区的政府开始建立例行的地方高级官员会晤,成立了区域的协调治理组织。二是建立区域经济联盟,共同协调区域内的产业结构、区域公共基础设施、发展战略、环境保护、公共安全、水电供应、危机管理、流行病防治等重大问题。三是进行区域发展大规划,在制定总体区域发展目标的基础上,整体规划定位区域中各个板块的发展目标。6.2.1我国区域公共治理的主要方式一是一些地区的政府开始建566.2.2我国区域公共治理面临的困境一是“政绩合法性”或“GDP”准绳主导下的地方干部考核制度使得区域治理缺乏可持续性。二是科层权利结构的运作形式使得政府间的合作十分困难。三是压力型体制使得区域治理的目标难以实现。压力型体制指的是一级政治组织(市、县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。6.2.2我国区域公共治理面临的困境一是“政绩合法性”或“G576.3建构我国区域公共治理机制的新思路首先，实现政府治理理念的转变与创新。其次，扩展区域公共治理主体，实现从地方政府单一型治理到多中心的网络化治理。第三，制定和完善区域治理的规则。由于缺乏一致性的规则，各地区在技术开发、信息共享、环境保护、地方规范、公共服务等方面的政策上都存在很大的差异。第四，建立科学的地方政府官员的绩效评价体系。第五，设立区域公共治理的组织机构。6.3建构我国区域公共治理机制的新思路首先，实现政府治理理念58

谢谢！谢谢！59谢谢12月-2212:47:2712:4712:4712月-2212月-2212:4712:4712:47:2712月-2212月-2212:47:272022/12/2312:47:27谢谢12月-2200:56:3100:5600:5612区域经济协调发展与区域公共治理施祖麟教授清华大学公共管理学院2010.10.24区域经济协调发展与区域公共治理施祖麟教授2010.1061目录

区域经济协调发展的理论依据区域经济协调发展——政府与市场的作用中国区域经济发展政策演变历程中国区域经济协调发展面临的问题与挑战中国区域经济协调新一轮发展机遇与竞争态势中国区域公共治理

目录区域经济协调发展的理论依据62区域经济协调发展的理论依据

区域平衡发展理论联系效应理论累积性因果关系理论梯度推移学说中心——外围理论区域经济协调发展的理论依据区域平衡发展理论631.1区域平衡发展理论

平衡发展理论主张在各地区均衡布局生产力，谋求各地区经济均衡增长，既强调各地区的“同步发展”。其理论依据主要有如下两点：各地区生产要素之间存在互补性。各地区资源、资金等要素禀赋和技术水平不同，在国民经济体系中的分工也不同。资本的供给由储备的能力和意愿支配，资本的需求由投资的动机支配，而在相对不发达的地区，资本形成的这两个方面——投资与储蓄、投资与需求都存在着恶性循环关系。根据纳克斯的“贫困恶性循环理论”，要打破这两种循环，必须在各地区同步使用资本，是整个市场得以扩大，满足各方面的需求，以实现经济的持续、稳定的增长。1.1区域平衡发展理论平衡发展理论主张在64

1.2联系效应理论

美国发展经济学家赫希曼在1958年出版的《经济发展战略》一书中，倡导把不平衡增长战略看作经济发展的最佳方式。他认为：经济进步并不同时出现在所有地方，而一旦出现在某一处，巨大的动力将会是的经济增长为找最初的增长点集中。极化效应涓流效应1.2联系效应理论美国发展经济学家赫希曼在651.3累积性因果关系理论

在存在地区间不平等的条件下，经济力和社会力的作用使有利地区的累积扩张以牺牲其他地区为代价，导致后者的状况相对恶化并延缓它们的进一步发展，由此导致不平等状态的强化。1.3累积性因果关系理论661.4梯度推移学说一个区域的经济兴衰取决于它的产业结构，进而取决于它的主导部门和先进程度。如果一个地区的主导部门是兴旺部门，被认为是高梯度区域，如果主导部门是衰退区域则属于低梯度区域，并依据产品周期循环的顺序由高梯度区域向低梯度区域推移。1.4梯度推移学说一个区域的经济兴衰取决于它的产业结构，进而671.5中心——外围理论

美国学者弗里德曼在1966年出版的《区域发展政策》一书中提出了中心外围理论。该理论认为：中心与外围之间存在不平等的发展关系和格局，中心居于统治地位，外围发展则依附于中心。1.5中心——外围理论美国学者弗里德曼在196668区域经济协调发展

——政府与市场的作用

市场机制下的区域协调论政府机制下的区域协调论区域经济协调发展

——政府与市场的作用692.1市场机制下的区域协调论

市场机制下的区域协调论的实质是期望通过市场机制的自发调节，使资本、劳动等资源要素实现合理流转和配置，达到经济上的均衡。在市场供求关系和资本边际收益递减规律的支配下，发达区域的资本会流向欠发达区域，欠发达地区的劳动力则会流向发达地区。资本与劳动的逆向流动的最终结果是，欠发达地区逐渐消除与发达区域之间的差异。2.1市场机制下的区域协调论市场机制下的702.1市场机制下的区域协调论市场机制的三个理论假设实行完全的自由竞争生产要素充分利用资本和劳动力可以自由流动现实中对理论假设的批判区域间的劳动力和资本流动性较低。区域内要素价格灵活性是较低。技术创新和扩散在空间上是不平衡的2.1市场机制下的区域协调论市场机制的三个理论假设712.2政府机制下的区域协调论

政府机制下的区域协调理论是指在市场协调基础上政府必须予以干预的学说理论。市场力量的作用通常会增加而非减少区域差异，如果没有周密的政府干预，区域差异会不断扩大。2.2政府机制下的区域协调论722.2政府机制下的区域协调论政府干预型区域协调模式联系效用理论使“涓滴效应”抵消或者超过“极化效应”积累性因果关系理论利用“扩散效应”带动整个地区的发展采取措施刺激欠发达区域发展2.2政府机制下的区域协调论政府干预型区域协调模式732.2政府机制下的区域协调论政府干预下的区域协调论的意义强调了区域初始优势的差异化，并将影响区域间经济增长率，造成区域差异的进一步扩大。指出了完全市场机制下的区域协调论的不足，认为自由市场更容易导致区域差异的扩大。强调了政府制定经济发展战略，即对区域差异实行政府干预的必要性。

2.2政府机制下的区域协调论政府干预下的区域协调论的意义74中国区域经济发展政策演变历程

旧中国的遗留问题改革开放以前的区域政策改革开放以后的区域政策中国区域政策的评价中国区域经济发展政策演变历程旧中国的遗留问题753.1旧中国的遗留问题

地区发展严重不平衡是旧中国留下的一份沉重遗产。在20世纪上半叶，70%以上的工业和近代交通设施都偏集于东部沿海几个城市，国土面积占全国56%、人口占全国近1/4的广大西部工业产值只占全国的9.6%。

3.1旧中国的遗留问题地区发展严重不平衡是763.2改革开放以前的区域政策“一五”时期

“二五”时期“三五”与“四五”时期3.2改革开放以前的区域政策“一五”时期773.2.1“一五”时期

新中国成立初期，面对沿海与内地经济发展极不平衡的状况，区域政策的主要目标是改变经济活动尤其是工业生产偏于沿海的不合理格局，加快内地经济的发展。“一五”计划强调工业的地区分布应有利于国防和长期建设，要充分利用东北及上海工业基地，并利用这些基地的工业基础和技术条件，为建设新厂矿、新基地创造条件。

在“一五”期间，全国基本建设投资地地区分配:沿海占36.9%，中部占28.8%，西部占18%，内地比沿海高出9.9个百分点;苏联援建的156项重点工程沿海占1/5而内地占4/5，694个限额以上的重点项目沿海占1/3而内地占2/3。3.2.1“一五”时期新中国成立初783.2.2“二五”时期

“二五”时期，区域政策目标最初是要在内地继续建立和积极准备建立新的工业基地，实现地区的平衡布局;在内地进行大规模工业建设的同时，还必须积极地、充分地利用沿海地区原有的工业基础，适当发展沿海工业。但是，在“大跃进”中出现了偏差，将全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南和西北7个协作区，要求各区尽快分别建立大型的工业骨干和经济中心，形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域。投资大规模增加，而且在地域分布上呈现出显著的分散化的特点，加上投资向以钢铁为主的重工业倾斜，结果是“欲速不达”，造成了国民经济增长速度放慢、总体经济效益下滑的困难局面，甚至还现出了越是投资幅度增加大的省区市，工业生产增长速度越慢的怪现象。

3.2.2“二五”时期“二五”时期，793.2.3“三五”与“四五”时期

在“三五”和“四五”期间，中央政府鉴于国际环境和我国周边形势的变化，出于对战备考虑的需要，确立了全国按一、二、三线进行整体战略布局，集中力量建设三线战略大后方的方针，从而形成了我国工业建设在地域上的一次大规模转移，其时间之长、投资之大、影响之深在建国后都是少有的，使得我国生产力布局面貌发生了重大变化。“三五”时期，在全国基本建设投资中东部占26.9%，中部占29.8%，西部却高达31.8%，其中中西部“三线”地区的投资竟占到52.7%，尤以西南地区为重中之重。“四五”期间，仍以备战为中心，中央要求建立不同水平、各具特点、各自为战、大力协同的经济协作区，初步建成我国独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。

3.2.3“三五”与“四五”时期在“803.3改革开放以后的区域政策以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段

以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段

以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段

以区域协调发展为导向的共同发展阶段

3.3改革开放以后的区域政策以经济特区为重心的沿海地区优先发813.3.1以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段

1979年4月中共中央工作会议期间，当时担任中共广东省委主要领导工作的习仲勋、杨尚昆向中央汇报工作时，邓小平提出了办特区的设想。邓小平表示：还是办特区好，过去陕甘宁就是特区嘛，中央没有钱，你们自己去搞，杀出一条血路来！按照这个思路，1979年7月15日，中共中央、国务院批转了广东、福建《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》和《关于利用侨资、外资，发展对外贸易，加速福建社会主义建设的请示报告》的两个报告。

1987年10月中共“十三大”报告明确提出“进一步扩大对外开放的广度与深度，不断发展对外经济技术交流与合作”的任务，并强调：必须继续巩固和发展已初步形成的“经济特区-沿海开放城市-沿海经济开发区-内地”这样一个逐步推进的开放格局。

3.3.1以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段82

3.3.2以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段

1992年10月，党的十四大做出了“以浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心城市之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的飞跃”的战略决策。

以上海浦东开发为龙头的区域政策旨在通过上海的经济增长来带动整个长江流域的联动发展，使长三角成为中国经济发展的新的增长极，同时由此带动中西部地区的经济发展。但实际上由于东中西部地区之间的市场分割而无法形成相对合理的产业分工与合作体系，也无法形成对中西部地区较好的扩散效应及沿长江流域的产业关联。

3.3.2以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段83

3.3.3以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段

1999年9月，党的十五届四中全会正式提出了西部大开发战略，以此为标志，中国区域政策的重心实现了第三次转移。“十五”计划明确指出：“国家要继续推进西部大开发，实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区的财政转移支付和建设资金投入，并在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策”。西部大开发政策实施以来，国家在规划指导、政策支持、资金投入、项目安排等方面加大了对西部地区的支持力度，取得了明显成效。西部大开发的前5年，中央财政性建设资金累计投入4600亿元，财政转移支付和专项补助累计安排5000多亿元。政府投入带动了社会投入，西部地区全社会固定资产投资年均增长20%左右。

3.3.3以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段84

3.3.4以区域协调发展为导向的共同发展阶段

在西部大开发推进的同时，东北地区等老工业基地的“萧条病”、沿海城市的“滞涨病”、中部地区的“迟滞病”不同程度的凸显出来。这阶段的主要区域政策是：（1）继续推进西部大开发。（2）振兴东北等老工业基地。（3）促进中部地区崛起。（4）鼓励东部地区率先发展。

3.3.4以区域协调发展为导向的共同发展阶段85

中国区域经济协调发展面临的问题与挑战

中国老工业基地改造与接替产业问题重点资源开发区的可持续发展问题我国贫困地区开发问题中国区域分工与合作的发展与趋势

中国区域经济协调发展面临的问题与挑战中国老工业基地改864.1中国老工业基地改造与接替产业问题

老工业基地的调整改造，牵动我国改革和发展的稳定大局，受到全国上下的广泛关注。党的十六大作出了“支持东北地区等老工业基地的加快调整和改造”的重大战略决策和战略部署。这一举措对于全国的产业结构优化升级和区域经济的协调发展，都有重要意义。4.1中国老工业基地改造与接替产业问题老工业基地87

4.1.1老工业基地的调整改造的重大现实意义

老工业基地的调整改造是实现全面建设小康社会的奋斗目标的重大举措。老工业基地的调整改造是提高国民经济竞争力的可靠保证老工业基地的调整改造有利于解决制约经济发展的深层次矛盾老工业基地的调整改造有利于改善经济发展环境

4.1.1老工业基地的调整改造的重大现实意义88

4.1.2中国老工业基地复兴的机遇

中央关注以东北为代表的老工业基地的发展问题，提出实施东北地区的等老工业基地的振兴战略。国内经济体制改革的深入和社会结构发生了深刻变化。新世纪经济、产业、科技全球化的大趋势。

4.1.2中国老工业基地复兴的机遇中894.1.3中国老工业基地的优势和劣势分析有利条件工业基础雄厚，人才济济结构调整初具成效调整改造的环境比较优势矿业城市接续产业发展开始起步区域优势明显，投资环境逐步完善主要问题国有经济占比较高，缺乏发展活力产业结构不合理，城市化进程较慢管理体制不顺企业负担过重，竞争能力不强下岗失业问题突出，社会保障能力不足市场化程度低，经济持续增长的内在动力不足接续产业弱小，矿业城市面临矿产资源枯竭的矛盾环境压力很大4.1.3中国老工业基地的优势和劣势分析有利条件主要问题90

4.1.4老工业基地调整改造的战略选择多元发展战略筑巢引凤战略集约经营战略循环经济战略条块互利战略新兴工业化战略科教兴城战略拯救扶持战略

4.1.4老工业基地调整改造的战略选择多元发展战略条块互91

4.1.5振兴老工业基地的政策与措施选择

转变思想观念，培养和增强竞争意识。发挥政府和市场的双重调控作用，实行以地方政府为主的与国家扶持相结合的方针。深化国有企业改革，加快民营经济发展。依靠科技进步，走新型工业化道路。进一步扩大开放，扩展调整改造的空间。扩宽投融资渠道，推进大项目带动战略。加强基础设施建设，增强老工业基地的整体功能。加快社会保障体系建设，努力扩大就业。

4.1.5振兴老工业基地的政策与措施选择92

4.2重点资源开发区的可持续发展问题

资源开发区作为一种特殊的经济发展区域，是整个国民经济发展链条上的关键基础环节，对当地甚至整个国家的经济发展和社会进步承担着举足轻重的开发任务。资源开发区之所以不同于一般普通地区的发展，主要得益于国家各方面的支持，包括国家或地区的优惠政策倾斜，在全国经济布局中被放在重要的战略地位。

4.2重点资源开发区的可持续发展问题93

4.2.1重点资源开发区实施可持续发展的紧迫性

世界可持续发展趋势是我国重点资源开发区实施可持续发展的时代大背景。重点资源开发区实施可持续发展战略是中国国情大环境的迫切需要。从小环境状况着眼，重点资源开发区自身实施可持续发展战略的要求更为迫切。

4.2.1重点资源开发区实施可持续发展的紧迫性94

4.2.2重点资源开发区实施可持续发展战略的对策

加强可持续发展的法制建设，切实推进可持续发展战略的实施。建立可持续发展的绿色国民经济核算体系。重点资源开发区可持续发展创新。观念创新技术创新制度创新

4.2.2重点资源开发区实施可持续发展战略的对策954.3我国贫困地区开发问题

贫困问题是世界范围内受到广泛关注的一个重要课题。据统计，在世界上还有8亿多人口处于贫困饥饿状态。大多数发展中国国家都致力于脱贫政策的研究和实施，我国作为发展中大国，老少边穷地区的脱贫问题一直受到党和政府的高度重视。4.3我国贫困地区开发问题贫困问题是世界964.3.1我国贫困地区现状

从分布上看，现在我国3200万极端贫困人口所在地区主要分布在中西部省份；

上海、北京、天津、浙江、江苏、山东、广东、福建等8省市的贫困发生率降至1%以下，基本消失了极端贫困；

河北、辽宁、吉林、湖北、湖南、安徽、江西、河南、广西、海南、重庆、四川在2%-5%，以上12个省区属于基本脱贫；

另外11个省区的贫困发生率仍在5%以上，其中黑龙江，山西、内蒙古、陕西、甘肃、云南、新疆在5%-10%，西藏、贵州、青海、宁夏在10%以上，这11个省份的反贫困工作仍十分艰巨。4.3.1我国贫困地区现状从分布上看，现在我国3974.3.2我国贫困地区的成因分析恶劣复杂的自然环境区域封闭且居住分散人口增长快、劳动力素质低农产品价格问题贫困地区对农村乱收费的承受力很弱4.3.2我国贫困地区的成因分析恶劣复杂的自然环境984.3.3我国扶贫政策与措施政府扶贫基金科技扶贫小额信贷劳务输出资源搬迁其他“工程”：国家贫困地区义务教育工程、希望工程、幸福工程、春蕾工程

4.3.3我国扶贫政策与措施政府扶贫基金994.4中国区域分工与合作的发展与趋势

区域分工与合作是区域间经济关系协调的一种必然要求与表现形式，是经济利益增长要求在空间上的具体体现，是突破单个区域资源与生产率闲置的一种有效途径。4.4中国区域分工与合作的发展与趋势区域分1004.4.1区域分工的基本特点南北之间区域差异显著：北重南轻。三大地带之间的区域分工格局仍以资源—加工型垂直地域分工为主：中西部资源开发—沿海加工制造—产品返销国内。第三，各省份专业化部门有所发展，但发展程度不一。4.4.1区域分工的基本特点南北之间区域差异显著：北重南轻。1014.4.2区域合作的基本特点政府在区域经济合作中的作用开始改变，不同区域的合作方式与效应出现明显差异。区域经济合作的规则与政策仍在完善之中。除制度因素外，困扰区域分工与合作的区域问题有增多的趋势。区域经济合作的方式和内容丰富多样。4.4.2区域合作的基本特点政府在区域经济合作中的作用开始改1024.4.3区域分工与合作的现存问题区域分工模糊导致区域重复建设和地方保护主义屡禁不止，产业结构趋同严重，地区间的合作关系难以真正建立。在区域分工方面，资源—加工型的垂直区域分工格局不利于区际关系的协调发展和区域产业结构的优化升级。在区域合作方面，由于中央政府区域管理制度基础不完善，全国区域经济合作的发展水平仍然较低，区域间的利益矛盾与冲突仍然十分频繁，缺乏合理的区域协调与问题解决机制。4.4.3区域分工与合作的现存问题区域分工模糊导致区域重复建103

中国区域经济协调发展

新一轮发展机遇与竞争态势

环渤海都市圈“引擎”长三角都市圈“引擎”珠三角都市圈“引擎”区域一体化的共性障碍与推进策略

中国区域经济协调发展

新一轮发展机遇与竞争态势环渤海104

5.1环渤海都市圈“引擎”

北京举办奥运会对区域发展的拉动作用北京在2008年举办奥运会，总投资额高达2800亿元人民币，其中建设项目除北京以外，还包含环渤海地区的一些城市。北京奥运会的举办，拉动了一大批相关产业的发展，包括建筑、房地产、旅游、广告、都市公交等，并造就了大量的就业岗位。据国家统计局预计，北京奥运会平均每年拉动全国GDP增长0.3-0.4个百分点，环渤海主要都市也将从奥运会中分享一定的利益。

5.1环渤海都市圈“引擎”北京举办奥1055.1环渤海都市圈“引擎”国家振兴东北老工业基地政策“十六大”报告指出，要“支持东北等老工业基地的调整和改革，支持资源为主的都市和地区发展接续产业”。这是国家在进入现代化建设新阶段做出的又一重大决策，“振兴东北”与“西部大开发”并列为国家区域发展战略，因而必将对同处于东北和环渤海经济圈的老工业城市提供难得的历史机遇。5.1环渤海都市圈“引擎”国家振兴东北老工业基地政策1065.2长三角都市圈“引擎”上海举办世博会对区域发展的拉动作用

举办2010年世博会既是上海提升都市功能，向更好层次发展的加速器，同时它又是一个辐射源，长三角其他都市都可能从中受益。用于世博会园区建设为30亿美元，为世博会举办需要的交通、城建等间接投资是直接投资的5