农村税费改革后的乡镇政府体制改革

1、农村税费改革后的乡镇政府体制改革摘要农村税费改革后的乡镇政府体制改革如何既从现代国家角度和我国国情出发，又能适应社会主义市场经济体制，既能使自上而下的中央行政体制与地方基层社会治理构造有效对接，又能把乡镇建成为有活力、有权威、有效能的一级政府，是需要深化研究的重大现实课题。首先，应充分认识乡镇在国家行政体制中的重要地位与作用；其次，必须坚持党对农村工作的核心指导作用，不断扩大基层民主政治建立；第三，加快建立城乡统一的公共财政制度和效劳体系，建立精干高效的乡镇基层政府。关键词后农业税时代；乡镇政府体制；公共财政；社会中介组织；党的指导；村民自治从2022年1月1日起，中国农民彻底辞别延续了260

2、0多年的“皇粮国税，它标志着我国“以农养政时代的终结，正式步入了“工业反哺农业、城市支持农村的后农业税时代。从世界兴旺国家的情况看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵敏性、有限性、自治性等特征。因此，我国下一步如何从建立适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度和国情出发，积极探究建立现代的乡镇行政管理体制，使中央自上而下的行政体制与地方基层社会治理构造实现有效的对接，努力把乡镇建立成为“有活力、有权威、有效能的一级政府，仍然是一个需要深化研究的重大现实课题。一、目前学术界在乡镇政府体制改革研究方法上的“认识误区近年来，国内学术界围绕着乡镇政府体制改革这一热点、难点问题，提出了“撤

3、销乡镇、“乡镇自治、“乡公所制、“县政乡派村治、“削弱乡镇或“加强乡镇等等不同的政策主张。这不仅说明了人们对于乡镇一级是“弱化还是“强化、“行政化还是“自治化的根本判断上存在严重的分歧与争论，而且也显示出人们对乡镇一级政府的重要地位和根本功能认识不清。追根溯源，问题的关键在于国内学术界习惯运用西方政治社会学中关于“国家社会二元对立的认识范式来分析问题，试图发现“市民社会或公民社会在中国的萌生，有意无意地遮蔽了现代国家政权的地位与作用。近年来，虽然一些中国学者运用“现代国家政权建立理论注意到了“国家社会非均质性的特点，但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷。总之，当我们在观察和研究中国

4、“乡政村治二元治理构造的将来开展趋势时，仅靠“祖先崇拜即所谓“皇权不下县和“单凭旁观者或局外人支招行事即“过分强调民间力量是不现实的，而只有主体通过“他者视角反观自身的“视阈剩余才有可能把握主体的“超在性，一切“外来语和主观推断终究是不能站稳脚跟走好自己的路。历史是沉重的，历史又是不可选择的。在一定意义上，我们透过传统中国乡村政治治理构造的演变轨迹可以发现一些有价值的启示。我国社会人类学家费孝通先生提出，“中国乡土社会的基层构造是一种差序格局。皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的1P24-63，即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互

5、相作用，形成了皇帝无为而天下治的乡村治理形式2P95-301。温铁军教授把它概括为5个字即“国权不下县，秦晖教授那么将其完好地概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅3(P3)。这些专注于“非国家观，且以家族、宗族、村落、社区的内在凝聚力为假设前提的“儒家文化决定论，不仅成为1990年代以来我国政治学界最为流行的话语，并且成为一些学者要求国家实行“县政、乡派、村治体制的历史根据和理论支撑4P137-145。事实上，这种煞费苦心去为“草根民主寻根或旨在“发现社会的纯学理性分析，其本质和核心都在于，无限地夸张和美化了“地方精英阶层在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用

6、，而忽略了隐藏其背后深层次的社会经济制度。也就是说，传统的地方精英理论过分侧重于考察“皇权绅权之间的互动关系，但却无视了“国家/皇权地方精英/士绅乡村社会/农民这三者之间的“制度场域分析。正如马克思、恩格斯晚年屡次强调指出，“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根到底是现实生活的消费和再消费。否那么把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了5(P695-698)。在中国历史上，“土地赋税户籍是三位一体的，任何一个环节上发生问题都会直接或间接地影响到国家政权稳固与社会稳定。因此，“地方上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，这种带有田园风味和怀旧色彩的世界

7、观在中国一直盛行不衰。当天下太平、五谷丰收之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可防止地分道扬镳。地方上的地主阶层本能地要谋求私利，假如不加限制，这就会使百姓不堪重负而导致政权失去天命走向灭亡。官方呈报朝廷的外表文书实际上蕴含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争6P295-301。换言之，在中国历史上，“地方行政在总体上的收缩与在部分上的延伸是同时并存的两种趋势，不能强调一种而无视另一种，也不能单纯地将地方精英的职能扩张理解为是民治领域的扩展与官治领域的退缩7。事实上，“士绅公共功能的一切扩展并非都意味着某种独立于国家的社会自主

8、性日增的长期趋向8。总的看来，“地方精英既是国家权利的向心力量，又是国家权利的离心力量，而国家权利既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社会的保护者，也是地方社会的掠夺者，而地方社会既是地方精英的权利根底，也是地方精英的权利制约7。根据马克思主义的唯物史观，所谓“社会是泛指基于共同物质条件而互相联络起来的人群，是建立在一定经济根底的上层建筑共同构成的整体，而“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是伦理观念的现实，理性的形象和现实。确切说，国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量5(P170)。从外表上看，我国自秦汉至清末地方

9、基层行政建制都是停留在县一级，但事实上“专制主义中央集权的国家政权对于乡族社会仍具有潜在的无限的控制力9(P14)。因此，“无论在哪一个阶段都谈不上地方自治的民主体制，而集权专制与缺乏自治是两千年以来中国文明的一大特色10(P2-24)。进入20世纪的一百年，我国在“现代国家政权建立中出现了4种新型的乡镇管理形式：即清末至民国时期推行的所谓“乡镇自治，中国共产党建立的“议行合一制乡镇基层政权、“政社合一制人民公社和“乡政村治二元体制形式。但由于传统小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面浸透穷乡僻壤的庞大国家机器和现代工业体系，结果造成了国家行政权的下沉与“以农养政时代的制度设计、经济上的工业化

10、与政治上的民主化严重对立，致使我国乡镇行政管理体制频繁变动且反复无常。可见，“现代国家政权建立并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会互相作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程所预先决定11。根据西方政治社会学者杜赞奇的解释，成功的现代国家政权建立至少包括两方面的含义，即“一方面，政府权利对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐加强；另一方面，在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。在开展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权利却持续扩张12P2。在中国，“整个20世纪，就是国家政权不断下沉，向乡村浸透，并将分散孤立的乡村社会整合到国家体系的过程13。但由于农业财政来源和财政才

11、能决定和制约着国家治理的根本格局和走向，也决定着传统国家对乡村治理格局的特性。所以，不管是晚清政府、国民党政府，还是中国共产党指导下的新政权，都不可能超越“以农养政时代的两大规律：一是所谓的“帕金森定律，即官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性，而机构庞大、人员臃肿是官僚机构开展过程中惯有的通病；二是所谓的“黄宗羲定律，即历代税费改革都是将杂费归并到正税中征收，但每次合并税费后又会孳生出新的杂费，反而会加重农民的负担，最终形成了“积累莫返之害。总之，我国自20世纪以来建构现代的乡镇行政管理体制，“经历了新民主主义革命阶段漫长的艰辛斗争过程和剧烈战争的血与火的严峻考验，又经历了社会主义革命

12、和社会主义建立初级阶段的曲折变化和不断完善，最终形成了现行的新型乡镇组织体系。它同党和国家政权组织一样，是无产阶级革命的产物，是我国人民前仆后继用鲜血和生命换来的伟大成果之一14p6。假如不理解这一点，那么就有可能对中国进展新一轮的乡镇政府体制改革产生误解，甚至迷失方向。二、如何建构面向21世纪的现代乡镇行政管理体制首先，应当充分认识到乡镇在国家行政体制体系中的重要地位与作用。“乡镇作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制，是介于县、村之间的中间层次，详细表达着政府与农民之间的分权关系。法国政治学家托克维尔指出，“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一结合体15P66。但是，“传统

13、中国的村落，农民历来善分不善合。他们只知道自己的眼前利益，却看不到长远利益，更看不到共同利益，所以不能在平等协商根底上建立起超过家庭的各种形式的经济结合体16P167。费孝通先生早在1940年代就提出了，“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是有一个为人民效劳的政府2P168。20世纪的百年史反复证明了这样一个道理：谁抓住了农民，谁就抓住了中国；谁丢掉了农民，谁就丢掉了中国。中国共产党成立85年来之所以从当初50多名党员且处在机密状态的小党，开展到如今成为一个拥有350多万个基层党组织、7000多万名党员且在13亿人口大国执政的大党，关键就在于通过“制度型权利重新建构了当代中国农村社会的权威构

14、造，从而把“一盘散沙的广阔农民群众组织起来。根据现代西方政治学的公共治理理论，实行地方基层政府的“善治，是建立现代乡村社会公共秩序的制度保障。从世界范围看，“乡镇作为一种地方基层行政建制，已成为当今西方兴旺国家管理农村基层事务的一种通行做法。如在美国，全国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区，它们都是具有独立法人地位的地方基层行政单位，但其辖区面积大小不一，人口也多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的人口多达4万人，有的还缺乏300人；纽约州的小市镇，有的管辖面积仅为1平方千米，有的竟然到达400平方千米，人口从100人到几千人多少不等。法国总人口仅相当

15、于中国的1/22，但该国也有36413个市镇，平均每个市镇面积仅为14平方千米，人口10万以上的37个，2万人以上的334个，1500人以下的3.5万个，且大多都在300人左右17P395398。可见，这些西方兴旺国家地方基层政府的设置，一般是从有利于行政和居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定，这充分表达了“人性化管理的灵敏性和变通性等特点。事实也说明了，国家行政权利的触角伸得越深害处越多，将使基层活力泯灭甚至开展停滞，而地方行政区划规模过大，又将导致政令不通，行政效率低下。因此，保持地方基层行政建制的适度规模，是实现现代乡

16、村社会有效治理和满足基层公共需求的制度基矗然而，我国自上世纪50年代至今，乡镇建制的政权名称、建制规模、管理体制等却处于频繁变动之中。譬如，从1950年到1958年，全国乡镇数量一下子由28万个小乡变成了2.6万个大人民公社，平均每个公社管辖4615户、接近2万人口。再如，从1986年到1996年，全国乡镇数量由91138个减少到45484个，村民委员会数量由94万多个减少到74万个，“如此大规模的乡镇精简并没有产生剧烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹18P609。尤其是1998年以来，全国大多数省份都相继开展以“并乡、并村、并校和“减人、减事、减支为核心

17、内容的乡镇机构改革，截至2022年9月30日，全国乡镇数量减少为37166个，平均每天撤并个乡镇。假设照此开展下去，预计2022年全国乡镇数量将减少到3万个左右。此外，从1993年到2022年的10年间，全国村民委员会的数量由80.2万个减少到65.8万个，村干部人数由455.9万人减少到259.2万人。由此不难看出，“只要乡镇自由还未成为民情，就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分15P108。转贴于论文联盟.ll.目前，我国总人口的63%、劳动年龄人口的60%、老年人口的66%、少儿人口的70%仍然居住在农村地区。假如如今就急于撤消乡镇的行政建制，那么势必将给广阔农

18、民群众的消费生活带来很多费事。事实上，“韩国新村建立运动之所以可以获得成功，其中一个重要的原因在于充分发挥地方基层政府的作用。即每个村庄都指派一位地方政府官员，作为新村运动的外来革新指导人，作为村民与政府机关的协调者，来解决新村运动工程施行过程中出现的问题。而其主要目的是建立为村民自下而上的新农村建立打下根底，从而使农村以及村民与地方政府之间形成有效治理的基层组织体系和协调互动的工作机制19P292193。总之，我国下一步乡镇政府体制改革的总体目的是“把农村基层政权建立成为亲密联络群众，全心全意为人民效劳，可以有效地指导和管理本乡镇政治、经济、文化和各项社会事务的地方基层政府20。这就要求，必

19、须保持乡镇行政地域的完好性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和政府运作程序的标准性等等。只有这样，才能扎实稳步地推动我国社会主义新农村建立。其次，必须始终坚持党对农村工作的指导核心作用，不断扩大基层民主政治建立。综观世界，“一个国家实行什么样的政治制度和政党制度，是由该国的政治经济状况、民族文化传统和特定的社会历史条件等共同作用的结果21。1998年10月，十五届三中全会通过的?中共中央关于农业和农村工作假设干重大问题的决定?中明确提出，“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原那么。扩大农村基层民主，必须在党

20、的统一指导下有步骤、有秩序地进展，要充分发挥乡镇党委和村党支部的指导核心作用22P131。这一点是决不能模糊的。因此，进一步完善“村民自治制度，必须克制两种不良倾向：“一是否认党的指导，使村民自治工作放任自流；二是党的组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，包办代替22P132。这二者之间的关系其实并不矛盾，关键在于加强和改善党对农村的指导方式和工作方法，使之成为统筹协调各方和整合乡村社会政治力量的“龙头组织。但近年来，我国一些地方存在着“甩包袱的思想，通过“管人、管账、管工资的方法清退了大批的村组干部，同时强化对村级组织的行政管理与控制，以致造成村干部“公职化的倾向日趋明显，致使不

21、少地方出现了宗族权力、经济能人或黑社会组织扰乱村民委员会选举的现象，有的地方甚至出现了“权利真空现象。而村级自治组织并不是行政主体，由于缺乏必要的财力保障，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能必然不断弱化、虚化甚至异化，由此动摇了“村民自治的组织载体和存在基矗因此，我们必须清楚地认识到，“村庄是消费性的和建立性的，只要真正表达了“村民自治的核心价值即让农民自由、自主、自治的活动，擅长把分散的个体农民自愿结成经济利益共同体，就能使基层党组织具有凝聚力和亲和力。第三，加快建立全国城乡统一的公共财政制度和效劳体系，建立精干高效的乡镇基层政府。我国下一步乡镇政府体制改革，更多涉及的是对整个

22、国民收入再分配、财税制度、户籍制度、农民义务教育制度、农村公共产品供应体制等深层次的改革，而不是寄希望于“撤并乡镇、精简机构、裁减人员这样的低层次改革。“历史经历和现实存在的问题都说明了，中国农民并不需要强加于他们身上的组织，但是需要他们可以进退自由的互助性、效劳性组织，如各种各样的合作社、联络全国的专业组织，可以反映农民诉求的各种非政府组织，这些农民自己的组织或有社会各团体和志愿者参与的非政府组织，有的可以填补政府职能的某些空白，有的可以为农民提供本钱更低、更优质的效劳23。而目前我国仍缺少界定各级地方政府“事权的法律法规，结果造成了乡镇对所有上级政府部门交办的事情，哪怕人力、财力不够也要勉

23、为其难即“对上负责，农村公共产品供应根本是靠农民自己解决，乡镇政府根本无法履行其应有的职能“即对下负责。这是我们在改造、标准各级政府职能同时所要进展的一项长远和重大的举措。根据国家统计局农调队的测算，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少需要支出2590亿元；而资金来源只有750亿元，收支相抵后每年相差1840亿元24。但在农村税费改革过程中，中央财政转移支付专项资金累计为1643亿元其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2022年为305亿元，2022年为396亿元，2022年为664亿元，这远远不能弥补乡村两级组织

24、的资金缺口。因此，我国下一步乡镇政府改革的重点是，加快建立城乡统一的公共财政制度和公共效劳体制及运行机制，而不能要求县乡财政“自求平衡。同时，我国下一步应主要通过培育和开展“第三部门来弥补“政府失灵和“市场失灵所留下的空白地带，使之逐渐成为沟通国家与社会、政府与农民之间的桥梁和纽带。20世纪80年代以来，“下放权利，扩大公民参与地方行政管理，使地方行政管理更加贴近公民，贴近实际，是西方兴旺国家地方行政体制改革比拟普遍的一种做法。尤其是把地方行政管理纳入市场竞争当中，假如有的地方政府职能部门不能及时有效地为公民效劳，而其他社会团体、甚至私人企业可以很好地提供这一效劳，那么中央政府就将停顿对地方政

25、府这一职能部门的拨款，而将相应的款项拨给可以为公民提供良好效劳的社会团体或私人企业25。如在德国，乡镇基层政府除了维护辖区内的公共治安及工程建立之外，管理电灯、 、自来水、公共汽车、煤气、建造居民住宅、设置公园、博物馆、图书馆、医院、市尝屠宰尝学校、商店、剧院等亦都是其重要的活动内容。但是，这些地方公益事业和经营性活动根本是靠“第三部门去完成，乡镇政府主要负责统一规划和监视组织施行。再如法国，从总统、部长和市镇各级政府负责人都比拟重视文化事业。市镇政府一般都设置文化处，装备处长1人，秘书及办事员6名左右，他们详细负责市镇的文化活动协调工作。虽然各个市镇的经济程度各有差异，文化设施和文化活动也不

26、尽一样，但全国几乎所有的市镇均设置了文化中心、青年文化之家和群众之家等专门开展文化活动的机构和阵地。而国家每年只拿出其中大约1%的财政预算支出，市镇政府投入也只占9%以上，其余的经费来源都是民间和企业资金的投入。而目前我国农村各种公共根底设施建立和公益事业开展主要靠各级政府和农民群众集资去完成，很少注意发挥“第三部门的重要作用，结果造成了开展速度缓慢、内容单一、效劳质量差等问题。截至2002年底，全国农村各类新型专业合作经济组织为28.7万个，共接纳会员1596.7万人，仅占农业劳动力3.48亿人的5%左右，普遍存在着规模不大、覆盖面孝实力薄弱、管理不标准、解体过于频繁、稳定性较差等问题26。很显然，通过采取更加积极的政策措施，加快培育和开展农村社会新型的中介组织和专业合作经济组织，既是乡镇政府体制改革的一个重要内容和组成部分，也是扎实稳步推进社会主义新农村建立的一项重要任务。参考文献1费孝通.乡土中国生育制度.北京:北京大学出版社，1998.2费孝通.乡土重建A.费孝通选集.天津:天津人民出版社