美国州议会组织结构及立法程序

1、美国州议会组织结构及立法程序l泛读1目雹 1 蠹：;=:=美国州议会组织结构及立法程序文/戚鲁江美国5O个州均有各自独立的立法机构，称州议会（英文为 statelegislature或 generalassembly法国的联邦体 制确定各州有很大的自主权，在州议会如何组织问题 上也没有现成的标准.本文试图从几个方面阐述美 国州议会组织结构的特点，并具体以北卡罗莱纳州为 例加以说明.规模美国5O个州现共有7582名州议员.议员人数最多 的是新罕布什尔州（该州人口在5o个州中排名弟41 位），共424名;人数最少的是内布拉斯加州，只有49名 （该州人口在5O个州中排名第58位）.各州议员人数不是一

2、成不变的.自上世纪60年代起，共有39个州改变过议员人数.50个州议员总人数也 从1960年的7781人减为现在的7582人.但在精简议员 人数的同时，州议会的职能却在不断加强.例如，在此期 问，曾有22个州的议会从每两年举行一次例会改为每 年举行一次例会.此外，多数州议会都增加了工作人员. 各州对于是否增加议员人数的争论主要集中在代 表性,效率及成本三个方面.正方认为,增加议员人数 可加强与选民的接触，防止一党揽权，减少城乡差别.反方认为，增加议员人数不一定加强代表性，议员可通 过电子通讯等现代化手段加强与选民的交流.此外，减 少议员人数还可以增加竞选的激烈程度，迫使议员当 选后更好地为选民

3、服务.但双方一致认为议会要大 到足以代表多方选民的利益，同时要小到足以高效地 完成这一使命.院制美国49个州议会采用参，众两院制，只有内布拄斯 加州议会采用一院制.州议会两院制也是逐步发展而来.美国独立前的最初15个州大多采用一院制.独立之初，除佐治亚州， 加利福尼亚州议会大厅宾西法尼亚州和佛蒙特州I外，其余各州均改为两院制 （上述5个州也分别于1789年,1790年和1836年改为 两院制）.内布拉斯加州原采用的是两院制，但1954年 该州通过修改宪法确定建立一个非党派，一院制”的 州议会.议员党派州议会基本上由民主，共和两党把持，并且就全美 而言,两党议员的总人数大体相当.内布拉斯加州议员

4、 是“非党派的.一般情况下，州议会的某一院由一党占主导.但也经常出现选举后民主，共和两党人数相同，由此形成 对峙（deadlock）的情况.自1984午以来，每一次选举 （偶数年）都至少产生一个这样对峙型的立法机构. 例如，在2008年的选举中，阿扛斯加州参议院和蒙大拿 州众议院两党当选议员人数就相同（分别是10:10 2010年12月25日中尺5lI泛读l一一:;一一:一:一一;一翻纽约州议会大楼和50:50）.此外，现弗吉尼亚州众议院民主党议员 5O 名，共和党议员49名，但另一名独立人士却参加了共和 党党团.缅因州参议院有55个席位，原则上说不会形成 对峙，但参加两党党团的人数却相同.这

5、些情况也会形 成实际上的对峙.多年来，各州议会采用了不同的方法解决因两党 人数相等而使投票陷入僵局的问题.第一投币定输 赢”（只在1974年怀俄明州议会使用过）.第二副州长 投决定票”.现美国有25个州由副,JqI长兼任州参议院议 长.lg90年爱达荷州，1gg2年宾西法尼亚州就曾采用 这种方法打破僵局.第三由州法令作出明确规定. 例如，南达科他州和蒙大拿州法令规定，州议会领导层 成员必须来自该州州长所在的党派；印地安那州法令 规定，州议会众议院议长和秘书长人选必须来自该州 州长（在州长不参加选举时，则为州卿）所在的党派. 第四，也是最常用的一种，通过两党协商达成和解.议员从，经历，种族，性别

6、比律师仍IE;是美国州议员当选前所从事过的最重要 的行业，但有律师从业经历的州议员比例已经从上世 纪7O年代中期的25%下降到现在的15%.现美国州议员的平均年龄为58岁,比前些年略有 降低.女议员的比例已经上升到了 2s%在种族才成上， 非洲裔议员占8%,拉美裔议员占j%.会期长短各州通过州宪法，法令或议事规则直接规定议会会期长短，或通过限制议员领取津贴，报销路费的时间间接限定会期.在上世纪6O年代，有17个州没有明确规定议会会 期长短，另有10个,Jq,l间接限定会期，而科罗拉多，佐治 亚,堪萨斯，明尼苏达，南达科他等几个州则是延长了 会期.,ZLTO年代开始，不少州议会陆续开始对会期作出

7、 限制.80年代末期以来，先后有科罗拉多，路易斯安那， 内华达，阿拉斯加等州减少了议会会期.但到目前为 止，美国仍有11个州没有明确规定议会会期长短.全职/兼职由于各州之间的差异，因此彳艮难用是或否 回答州议会议员到底是全职还是兼职”这个问题.作 为一名州议员不仅要参加会议和投票，还要花大量的 时间联系选区，调查研究及参加竞选，而这些都应算在 他的工作范畴之内.为了衡量州议员的工作量美国州议会全国大会(NationalConferenceofStateLegislatures)巴 50 个州议 会分成了红，白，蓝三类.红类州议员80%以上的时间花在议会工作上并雇 有较多的助手.绝大多数红类州议

8、员薪酬较高，不需要 从事其他工作就足以维持生计.美国的人口大州多属 这一类，以加利福尼亚，密歇根，纽约，宾西法尼亚等州 为代表.白类州议员三分之二以上的时间花在议会工 作上，他们的薪酬一般，大多需要另谋收入，此外助手 人数也较红类州议员少.美国的州议会大多属白类，即 都是些人口处于中等水平的州.蓝类州议员只有一半 左右的时间花在议会工作上，他们的薪酬及拥有的助 手更少.这类州较为传统，包括蒙大拿，新罕布什尔，北 达科他，南达科他，尤他，怀俄明等州.根据2009年的统计数字，红，白，蓝三类州议员花 费在议会工作上的时间比例分别为 8O%,7O%和54%; 平均年薪分别约为6.9万,3.5万和1.

9、6万美元;每名 议员平均拥有的助手人数分别 8.9,.1和1.2.立法程序在立法程序上，美国大多数州议会将梅森立法 程序手册”作为权威,15个州议会遵循“杰弗逊手册, 另有4个州使用”罗伯特议事规则”.州议会之所以推崇梅森立法程序手册”主要是 因为该手册是为议会工作的人或与议会工作相关的人 编写的，可以说是“量身订做，因此更加适用于议会 的议事环境也更加容易被议员所接受和使用.此外， 该手册不但告诉议员在特定环境下该怎么做，而且还 52中国灾201o年12月25日讲述为什么要这样做.以下具体以北卡罗莱纳州（以下简称北卡 州）为例，说明美国州议会的组织结构，权限及立 法程序.北卡州议会分参，众两

10、院，共有5O名州参议员和 120名州众议员，每名议员各代表一个参院/众院选区. 州议会众议长由众议员投票选出，参议长则由副州长 兼任.一般情况下，参议长不参与投票，但在一项法案 投票出现僵局时（即25:25），则投关键的一票.考虑 到参议长兼任行政职务，参议院的日常工作由临时 参议长”主持.北卡州议会在每次会期前，由临时参议 长和众议长指定成员组成两院的委员会.由于每项提 出的议案都至少要经过一个委员会的审议，因此委员 会在立法进程中发挥着至关重要的作用.此外洲议会 还设有“立法服务工作委员会”，具成员由参，众两院 各7名议员组成.工作委员会通过其下属工作人员承担 以下职责：起草议案，法律服务

11、，财政分析，监管立法会 预算，议案校对，日常研究工作以及图书馆管理，议会 大厦维修等后勤保障.北卡州议会制定的法律内容主要分为五个方面：一是规范个人行为的法律，即禁止或要求公民个人采 取某种行动以维护社会的总体利益.公民违反这类法 律，轻则会招至罚款，重至会有牢狱之灾.二是规定州 所提供的服务法律，包括教育，医疗，工农业研究，公共 娱乐设施等多个方面.三是授权或指导地方政府采取 行动的法律.市，县及更低层级的地方政府要服从州的 管理，而这种管理正是通过立法会以法律的形式指导 地方政府按照州的意愿来行事而实现的.四是规定州 如何征税及开支的法律.在立法会制定有关征税或拨 款法时需要考量两方面的问

12、题：一方面，需要征收多少 民资用于政府目的；另一方面，哪个政府部门具有资金 使用优先权.五是修改州I宪法.美国每个州都有自己的 州宪法，但州宪法不能与美国联邦宪法相冲突.无论是 联邦还是州宪法都是相应一级的法律和政治组织的基 础.在北卡州，如果某一院有五分之三的议员提出宪法 修改动议，则将付诸全州I进行表决.表决通过后 修改 内容即成为新宪法的一部分.北卡州议会立法程序议案起草主要有两大部门负责议案起草工作：一是议会立 法服务工作委员会议案起草处根据议员的要求起草议 案;二是大法官办公室有职责为州政府部门（包括州议 会）起草议案.I泛读ll墨圜 L 一二二一:;:;=一一：一一；=:=:一议案

13、提出只有议员才有资格将议案提交议会审议.议员先 提前一天将议案交议会秘书长备案并取得议案号，第 二天由会议主持人在全会上朗读提案人，议案名称和 议案号（即一读）.委员会审议般情况下提交参议院的议案由规划委员会主席，提交众议院的议案由众议长决定议案归由哪个委 员会审议.如议案在委员会获得通过，则交由全院审 议.任何议员都可以为议案提出修正案.提交一院审议当议案交一院全会审议时，提案人或建议通过该 议案的所在委员会主席要向全会作说明（即二读）.任何 议员都有权表达赞成或反对，在遇到有争议的问题时， 往往辩论时间很长.议员在辩论结束后进行投票.如果 赞成票多，则对该议案进行三读（在三读期间，往往辩

14、论更为激烈）提交另一院审议当议案在一院通过三读后，则提交另一院审议并经过同样的程序，即先提交给委员会，然后再经过二读 和三读的辩论和投票.两院协商如果一院对已经获另一院通过的议案作出修改，则该院必须向另一院征求意见.如果另一院同意所作 的修改，则该议案将被签署成为法律.如果另一院不同 意所作的修改，则由议会领导层分别指定参议员和众 议员联合组成两院协商委员会解决分歧.协商委员会 在达成一致后，分别向两院报告，然后两院分别对经该 委员会修改后的文本进行表决.如果任何一院否决了 新文本，则议会领导层重新指定议员组成新的协商委 员会，再进行一次尝试.如果第二次努力失败，则该议 案被彻底否决.议案批准北卡州于1996年修宪，赋予州长议案