公域之治的转型-对公共治理与公法互动关系的-种透视

1、公域之治的转型 对公共治理与公法互动关系的 种透视罗豪才宋功德 由民选的、法定的或者约定的公共机构行使公共权力来管理社会共同体、维 护公共秩序、提供公共物品以实现公域之治， 这是社会得以存续的 个基本前提。 公域之治尽管有多种模式， 但国家管理模式与公共治理模式无疑最具代表性。 对 于“管理 ”，中国的公众和学者恐怕都不会陌生。 至于 “治理”，我们或许因为家 喻户晓的“综合治理 ”似乎也不太陌生，但事实上，引进、解释、援引和关注 “公共 治理”概念却为时不久。公共治理”中的 治理”译自 合OVCF九扛九CC,也有学者将其译 作“治道 ”。在词源上，合OVCF九扛九CC 词源于拉丁文和古希腊语

2、，原意是控制、 引导和操纵，长期以来一直与 合OVCF九垃C九t ” 词交叉使用，主要用于与 国家公共事务相关的管理活动和政治活动。 自从世界银行在其 1989 年的世界发展报告 中首次使用 “治理危机 ”这概念之后， “治理”概念便迅速进人政治学、经济学和管 理学视野当中，并被赋予各种含义，出现多种用法。 按照全球治理委员会于1995 年在份题为我们的全球伙伴关系的研究报告中的定义，治理是指各 种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和， 它是使相互冲突 的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。 依据指向的不同，治 理可以分为两种基本类型 :是指向私域的私人治理，如公

3、司治理 ;二是指向公共领 域的治理，亦即公共治理。 有目共睹的是， “公共治理 ”概念在短短数年中后来 居上， 跃成为公共行政学的 个核心范畴。 我们相信，随着公共治理与公法互 动关系的日益凸显， “公共治理 ”这个概念在不久的将来也会成为公法学的 个基 本范畴。 本文先行 步，旨在抛砖引玉，希望能够唤起更多的公法学者研究、 关注这全新主题。 、国家管理失灵推动公共治理兴起 大致说来，公域之治模式主要有三种 : 是由国家作为唯 的管理主体，实行 封闭性和单向度管理的国家管理模式 ;二是由国家与各种社会自治组织共同作为 管理主体，实行半封闭和单向度的公共管理模式 ;三是由开放的公共管理与广泛 的

4、公众参与这两种基本元素综合而成的公共治理模式， 其典型特征是开放性和双 向度。 当前，国家管理模式因其失灵而日益衰退，取而代之的公共管理模式通过开放公共过程来拓展公众参与空间， 公共治理模式因此普遍兴起， 逐渐发展成为 种主导性公域之治模式。()国家管理模式的基本特征与 “国家管理失灵 ”国家管理模式的基本特征 由于民族传统的不同，以及对国家能力及其理性运作的信任程度不同，历史 上曾出现了 “夜警国家 ”和“全能国家 ”这两种基本的国家管理模式，二者在人性 基础、行为假定、管理范围和管理方式等诸多方面存在显著差异。尽管如此，二者却分享国家管理模式以下 些基本特征 : 则，国家管理的实质是统治，

5、旨在 维护公共秩序， 追求公共利益的最大化 其本质是维护统治秩序、 追求统治阶 级利益的最大化。 二则，国家是唯 “合法 ”的管理主体，通过各类、各级国家机 构或者公营企业垄断公共事务的管理， 不允许其他社会组织与其分享公共权力与公 共权威，形成 个以国家为中心的封闭性管理模式。 三则，作为国家管理的核 心，政府管理主要服从政治，而非科学，行政并不独立，唯政治马首是瞻。 四则，衡量国家管理正当性的标准，或者是 “君权神授”，或者是“精英统治”，或者是 “职 权法定 ”，皆属谋求公众认同的形式标准，而非崇尚自由、推崇真理、以人为本等实 质标准，这就导致国家管理过程容易变异成为公务人员消极服从规则

6、或者其他权 威的过程。 五则，国家管理依托于体系庞大、层次复杂的宫僚体制，等级森严， 管理主体与管理对象明显不平等， 下级无条件服从上级， 公众无条件服从政府， 主 要采取强制性方式，管理方式僵化。 六则，国家管理经常自我免责，缺乏充分的 自我监督，与此同时， 却片面强化公民的法律责任和道德责任， 通过使用或者威胁使 用 严刑峻法的方式来预防和制裁公民的违法行为，以实现对公民的规训。国家管理失灵的典型症状 历史经验表明，国家管理看似滴水不漏，实则严而不厉。 僵化的国家管理经 常导致公域之治目标的落空，暴露出国家管理的失灵 :则，国家管理能力不足。 为了解决源源不断的经济社会问题， 国家机关尽管

7、超负荷疲劳运转， 但仍然力不 从心，因立法能力不足而致立法滞后，留下法律空白 ;因执法能力不足而致法律 经常被束之高阁，出现政府失败 ;因司法能力不足而致通过公正化解纠纷来监督权力与救济权利的司法目标大打折扣。 二则，国家管理效果不佳。 国家管理经常 反应迟钝，行动迟缓，跟不上经济、社会发展节奏 ; 国家权力运作过程经常出现梗 塞，机制更新缓慢 ;国家管理的越位、错位、缺位或者不到位，导致国家之于公民而 言经常是维权不足、 侵权有余， 出现集体选择劣势与私人选择劣势的并存， 严重地 制约着社会资源的最优配置和社会财富的公平分配，造成公共关系紧张。 三则， 国家管理的正当性受到质疑。 由于国家管

8、理经常在公平与效率、自由与秩序、公、人益 与私益之间顾此失彼， 阻碍着经济社会发展， 制约着公民权益的增长， 妨碍着公 民自由的拓展和公民价值的提升， 公众因此对国家缺乏信任感， 对国家管理状况不 满意，进而对国家管理的正当性提出挑战， 对国家管理的必要性与可能性产生怀 疑。内、外二因的 “里应外合 ”造成国家管理失灵 造成国家管理失灵的原因是多方面的，概而言之，主要有内、外两种，二者从 两个方向上对国家管理模式施加压力。 其中，内因主要有以下四点 :则，尽管 国家管理因奉行宫僚体制而具有整齐划 和令行禁止的优势， 但换个角度看， 它可 能变成管理主体单 、管理方式机械、管理程序繁杂的劣势，事

9、实上，国家管理 经常弄巧成拙、适得其反。 二则，为了确保国家管理的统 性和权威性，管理过 程倾向于内敛和封闭，形成管理主体与管理对象的二元对立，双方法律地位不平等， 这就抽除了政府与公众沟通、 互动的前提与基础， 割断了正当过程与结果正义之间 的内在联系。 三则，立法机关、行政机关与司法机关，三者或者因无明确分权 而致权力制衡的弱化或者缺失， 或者因过度强调分工而致各自为战、 相互掣肘， 难以 形成合力，导致国家管理协调成本过高，效率低下。 四则，缺乏 套完善的内部 制约、激励机制， 造成公务人员行为选择、 国家机构决策与国家管理目标三者之间 的严重脱节， 国家权力因此变异， 难免要出现立法交

10、易、 执法谋私和司法不公的权 力 腐败、权力滥用问题，使国家管理陷人国家权力机构化、机构职权私人化、私人 诉求合法化的怪圈，公共关系因假公济私而恶化。 造成国家管理失灵的外因主要来自以下三个方面 :是国家管理模式无法适 应自然环境的变化。 随着人们认识自然、改造自然能力的增强，人与自然之间的 关系变得日益复杂。 例如环境恶化刺激人们全面反思人类中心主义的管理观， 频繁发生的自然灾害迫使人们重新考量国家的应急管理能力。 二是国家管理模式 无法适应社会结构日新月异的变化。 有目共睹的是，经济的市场化和全球化， 对国家的经济调节和微观规制都提出更高要求;利益主体的多元化和社会构成的阶层化催生各种利益

11、集团，它们迫切要求通过政治参与来改善其经济状况;技术创新不断拓展公域范围 例如网络技术制造出全新的电子空间， 导致国家管理 任务剧增。 不言而喻，公域的拓展、公域问题的复杂化、公共关系矛盾的日益突 出、公域之治难度的不断提高， 必然要导致与传统的公域之治相称的国家管理模式的 捉襟见肘。 三是封闭性、单向度的国家管理模式本身无法回应提升公民价值的 诉求。 公民的权益诉求不可能 成不变，会随着经济社会的发展而水涨船高，权、人益 的拓展具有刚性和不可逆性。 随着经济社会的快速发展， 元化的国家管理模 式显然已经不可能从实体上回应这种提升权益的诉求。 不仅如此，随着现代社会 主 体性的全面复苏和主体间

12、性的迅速成长，公众的程序性权益诉求更是与日俱增， 人们已经不再满足于消极、 被动地等待国家供给公共物品， 而要以主体身份广泛 参与公共物品的生产与分配过程，寻求公域之治过程正当与结果正义的统 。我们认为，国家管理失灵是以上这些内因与外因 “里应外合 ”的结果。 尤其 是自 20 世纪中后期以后， 方面，政治、经济、社会发展变化的节奏越来越快， 公 众对公共秩序与公民自由的要求越来越高， 对公域之治过程的透明性和开放性以 及参与其中的要求越来越强烈， 信息网络技术的发展也为公众参与提供了更加多 元的渠道 ;另 方面，由于权力资源日益稀缺，权力滥用的回报随之提高，这就 导 致滥用的风险概率越来越高

13、，权力 “寻租 ”、权力腐败现象越来越严重，国家管理 效率越来越不能令人满意。 这两个方面的发展变化对于步履维艰的国家管理模 式而言无疑是雪上加霜， 国家管理模式由于已经无法通过自我修正的方式来消化 这些问题，缓解这种内在张力，从而处于瓦解的边缘。 正因为如此，在西方国 家普遍兴起了 场旨在推行绩效管理、 强调顾客至上与服务意识、 在政府管理中引进 竞争与市场机制的政府改革运动 这就是所谓的 “新公共管理运动 ” 。 美国著名政治学家、行政学家B.盖伊彼得斯教授将这场眼花缭乱、席卷全球的公域 之治模式变革归结为四种，即市场式政府（强调政府管理的市场化 ）、参与式政府（主张对政府管理有更多的参与

14、 ）、弹性化政府 （认为政府需要有更多的灵活性 ） 和解制型政府 （提出减少政府内部规制 ）。作为这场波澜壮阔的行政变革的 个结果，重在实现管理主体多元化的公共管理模式首先脱颖而出， 而主张开放的 公共管理与广泛的公众参与相结合的公共治理模式也呼之欲出， 国家管理模式日 渐式微。（二）从国家管理拓展为公共管理 鉴于国家管理失灵的 个基本缺陷就是 元化管理，取而代之的公共管理， 就试图通过管理主体的多元化来拯救管理模式。 所谓公共管理， 般认为是指 政府公共部门、 非营利部门等社会公共组织为建立与维持公共秩序、 实现和保护公 共利益的目的，运用政治的、法律的、经济的和管理的理念与方法，依法制定与

15、 执行公共政策、管理公共事务、提供公共服务的活动。 公共管理模式推崇社会导 向、任务导向、 结果导向、顾客导向、市场导向等理念， 主张运用诸如编制战略计划、 加强领导与管理、推进组织的变化与发展、倾听顾客声音、提高服务质量、项目评 估、管理信息系统等管理方法。 就逻辑上而言，不同类型的国家管理模式在这场“拓展 ”运动中确立的重点与难点不可能同出 辙，甚至有可能恰好相反。 例如， 对于全能国家而言，主要是通过收缩国家管理范围来拓展社会自治空间;而对于“夜警国家 ”而言，强化国家管理职能则是 个重要方面。 尽管如此，由于当前 正在进行的这种 “拓展”或者发生于转型国家 例如中国、越南等，正在从全能

16、 政府向有限政府转变 ;或者发生于受凯恩斯主义影响而导致国家职能过分膨胀的西 方国家 例如处于私有化和公共行政改革浪潮之下的英国、 新西兰、美国等， 正在进行 场放松规制的规制改革运动。 因此就事实而言，从国家管理 “拓展”为 公共管理， 就是在对过于宽泛的国家职能加以全面反思的基础上， 收缩国家管理 范围，弱化国家统治，以便重建或者建构市场价值，培育和发展社会自治。 1.从国家管理拓展为公共管理发生的主要变化 关于从国家管理拓展为公共管理发生的深刻变化，有行政学者将其描述为由 内部取向转向外部取向，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效， 公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共

17、责任成为核心主题。 我们认为， 从公法的角度来看， 从国家管理模式拓展为公共管理模式， 在管理理念、 管理主 体、管理导向、管理层次、管理方式等诸多方面都发生显著变化:则，管理理念取代统治理念成为公共领域的主导理念，推动公域精神的重塑。 二则，国家不再是控制公域的唯 主体，第三部门广泛介人并与国家机关分享公共权威，出现 公共管理主体的多元化。 三则，衡量公共管理正当性的标准，不仅要求在形式 上符合法律或者契约， 还要求在实质上有利于提高公共产出绩效， 强调公共组织或 非营利组织应当能够提高纳税人所要求的效率和有效性，从过程导向转为结果导向。 四则，对政府的全能假定和对公务人员的利他性假定，因普

18、遍出现的政府失灵而遭到讽刺与否定， 取而代之的是有限理性和利己假定， 政府因此全面转型 : 由全能政府、权力政府、规制型政府向有限政府、责任政府、服务型政府转变。五 则，为了顺应扁平化的信息管理要求， 再加上社会自治组织的介人， 公共管理层 次明显减少，由纵向模式向横向模式转换。 六则，公共管理方式的多元化初露端 倪， 在规制、处罚等强制性管理方式之外出现诸如指导、契约等非强制性管理方式。 此外，公共资源配置也主要由政府分配转为政府分配与市场机制配置的结合;公共管理经费也由完全依靠税收转为部分依靠税收， 部分依靠会费、 捐赠、收费等。 2.公共管理只能有限缓解公域之治的内在张力 尽管从国家管理

19、模式拓展为公共管理模式，对于理顺公共关系、解决公共问 题、提供公共物品而言无疑是 个巨大进步， 使只能由国家诉诸强制方式垄断实 行公域之治这种似是而非的观念成为历史。 但是，仅仅通过拓展管理主体的方 式 显然不足以弥补国家管理模式的结构性缺陷。 事实上，在 “管理 ”这面共同的旗 帜下，深受管理理念支配的公共管理模式必然要在许多方面与国家管理模式大同 小异:则，二者都将维护公共秩序当做管理目标，都主要依靠行使公共权力的 公 共机构来实现公共管理目标， 私人则被假定为公共秩序的潜在威胁者， 只能成为 管理的对象。 二则，二者都旨在实现公共利益的最大化，而私人利益则被视作 公 共利益的对立面，在管

20、理视野中没有立锥之地。 三则，将公共机构与个人和私 人 组织视为 对范畴， 方是为维护公共利益而行使公共权力的管理主体， 另方 则是作为管理对象，二者法律地位明显不平等。 四则，国家机构与社会公共组 织 的管理地位存在尊卑之别， 国家扮演主角， 社会公共组织只是配角， 只具有辅助 功 能、起补充作用 这集中体现为国家被当做 “掌舵者”，享有垄断制定规则和 实 施、适用绝大部分规则的权力， 而社会自治组织则主要是公共规则的遵守者， 只在少数场合有可能成为部分公共规则的实施者和适用者， 基本上没有公共规则制定 权。 五则，公共权力运作的基本模式是单向度的，公共意志从居于上位的管理 者那里流淌到处于

21、下位的管理对象那里， 后者只能唯命是从， 二者之间的区别仅 在于是个“源头”还是多个 “源头”，似乎并不存在根本性差异。 就此而言，作为国家管理模式的 种改良形态，公共管理模式只能在 定程 度上缓解公域之治的内在张力，无法根治国家管理的失灵 ;只是放松了管理模式 对经济社会发展和技术创新的严重束缚， 并未将其解除。 “管理 ”理念依然如故， 深层次的失灵问题仍然悬而未决， 全面拓展公民自由、 提升公民价值的诉求仍然 得不到有效满足。 不仅如此，由于取代国家管理模式的公共管理模式要求从过 程导向转为结果导向， 这有可能诱致公共行政从重程序的极端走向藐视程序的另 个极端，忽略程序正义之于实体正义的

22、重要意义，从而带来 种新的危险 :程序 正义被随手扔掉，而实体正义却遥不可及。 有鉴于此，要从根本上解决公域之治 的难题，就必须在公共管理的基础上继续前行， 寻找 种符合现代公域之治内在要 求，能够通过分散权力来集中民意， 有能力解决直接民主与代议制民主两难选择 的公共治理模式。（三）公共治理的兴起 :公众广泛参与基础上的开放型公共管理 俞可平认为， “治理”词的基本含义是指在 个既定的范围内运用权威维 持秩序，满足公众的需要 ;治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引 导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。 国外有学者精 辟地指出， “实质上，治理是将不同公民的偏好意

23、愿转化为有效的政策选择的方 法手段，以及将多元社会利益转化为统 行动，并实现社会主体的服从。 ” 我们认 为，所谓公共治理， 就其构成而言， 是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与 元素整合而成 “公共治理 :开放的公共管理 斗广泛的公众参与 ”，二者缺 不可。 其中，开放的公共管理是前提，主要用来发挥集体选择优势 ;而广泛的公众 参与是基础， 主要用来发挥个人选择优势， 公共治理模式试图通过这种整合来同时 拥有两种优势。1.公共治理模式的基本特征 关于公共治理模式的基本特征，不少行政学者将其归结为公共性、适应性、效 能性、法治性、回应性、公平性六个特点。 在我们看来，较私域的公司治理模 式和公域的公共管理模式而言， 旨在实现程序正义与实体正义的统 、治理过程与治 理绩效的统 、形式理性与实质理性的统 的公共治理模式， 具有以下几个基本 特征 :则，在公域之治的理念上，这种模式主张确立 种体现民主参与的治理 理 念，强调对公共关