第十一章北洋军阀政府的行政管理

1、中国(zhn u)行政史共四十三页壹中央行政体制的频繁变化贰叁肆北洋军阀政府的行政管理地方行政体制(tzh)的演变行政(xngzhng)运行与行政(xngzhng)监督行政官员的管理共四十三页第一节 中央行政体制(tzh)的频繁变化1、袁世凯统治(tngzh)时期的中央行政体制2、皖系军阀统治时期的中央行政体制3、直系军阀统治时期的中央行政体制4、奉系军阀统治时期的中央行政体制共四十三页北洋军阀的四个时期：1、1912 年 3 月至 1916 年 6 月，是袁世凯统治时期；2、1916 年 6 月至 1920 年 7 月，是皖系军阀统治时期；3、1920 年 7 月至 1924 年 10 月，

2、是直系(zh x)军阀统治时期; 4、1924 年 11 月至 1928 年 6 月，是奉系军阀统治时期.共四十三页一、袁世凯统治时期的中央(zhngyng)行政体制：（一）责任内阁制的破坏袁世凯破坏责任内阁的手段：1、通过扩大临时大总统的辅助机构，掌握实权；将财政科扩大为财政委员会2、安插亲信控制内阁；唐绍仪出任总理3、通过频繁更迭内阁，使之成为自己的附庸；唐绍仪陆徵祥赵秉钧4、通过操纵国会选举，将自己选为正式大总统。通过收买(shumi)和拉拢，袁成为正式大总统。至此，临时约法所设计的责任内阁制己不复存在。共四十三页（二）总统独裁制的建立袁世凯，解散国民党，停止议员职务，国会解散，设立中央

3、政治会议，如开约法会议，制定并通过了中华民国约法。中华民国约法下的大总统的职权：总揽政治权，有制定官制官规、任免文武官员、缔结条约、统率海陆军、制定海陆军编制及兵额、宣战媾和、发布带法律性的紧急命令、宣布大赦、特赦、减刑、复权以及颁发爵位、勋章及其他荣典等权力。总统制阶段袁世凯对中央政府机构(jgu)的改组：1、撤销国务院，设立政事堂，使总统府成为最高行政机关；设国务卿一人，及左、右丞。下设五局和司务所。共四十三页2、修改行政各部官制，使各部失去独立行使职权的权力；（1）将各部总长由原先的国务员降为一般部长，直接隶属于大总统，使之失去了昔日在国务院发表政见的权力.（2）将各部总长的权力规定为承

4、大总统之命管理本部亊务，监督所属职员及各官署，使之完全臣属于大总统。（3）规定外交、交通、内务、财政、陆军等部总长，每日必须向大总统报告工作，各部办理的重要事务，必须经国务卿核准，才能发生效力。3、炮制修正大总统选举法，直接为恢复帝制做准备。（1）大总统任期由五年改为十年，且可连选连任。（2）大总统任期已满改选时，如参政院认为政治上有必要(byo)时，经三分之二以上参政同意，大总统即可连任而不必选举。（3）大总统继任人，由现任大总统推荐三人，将被荐人的姓名书于嘉禾金简，钤 qin盖国玺，密藏金匮。共四十三页（三）洪宪帝制的夭折1915年，袁世凯指使杨度等人组织筹安会，公开(gngki)帝制活动

5、，成立全国请愿联合会，主持国体投票，12月11日参政院向袁世凯劝进实行帝制，随后便接受并大加封赏，准备元旦登基。袁世凯称帝复辟前对行政体制所作的变动：1、修改政事堂组织令，改变国务卿职权；政府公报盖大总统印者，均改为政事堂奉策令或申令，盖政事堂印颁发，与前清的内阁奉上谕的程序一样了。2、颁布文官官秩令，恢复帝王时代的官阶名称，将文官分为上、中、下卿，上、中、下大夫，上、中、下士；3、改变官府名称。将总统府改为新华宫；总统收文处改为奏事处，各省民政长改为巡按使等共四十三页二、皖系军阀统治时期的中央(zhngyng)行政体制（一）段祺瑞的超责任内阁：1916 年，袁世凯死后，黎元洪依据临时约法继任

6、(jrn)总统，任命段祺瑞为国务总理，组成新内阁，新内阁采用责任内阁制，国务总理的行政权力在一定程度上受到大总统发布命令的限制，但身为国务总理和陆军总长的段祺瑞，依据其军事实力，并以责任内阁为由，破坏三权鼎立的体制，有意超出临时约法所规定的范围，将内阁凌驾于总统之上，试图把总统变成自己的傀儡，实现个人独裁，因此时人称段之内阁为“超责任内阁”。府院之争：1917 年，段祺瑞试图把总统变成自己的傀儡，实现个人独裁，段祺瑞的独裁遭到黎元洪的抵制，于是，终于演变成了以黎元洪的总统府与段祺瑞的国务院之间的所谓的“府院之争”。共四十三页（二）参战督办操纵下的总统和内阁1918年段祺瑞下野后，专任参战督办，

7、编练参战军。为控制中央政府实权，用一手操纵的安福国会选举(xunj)文人徐世昌为总统。一战结束后，段祺瑞将参战督办改任为边防督办。1919年冯国璋死后，曹锟、吴佩孚继起成为直系首领，直、皖两系矛盾愈演愈烈，终于1920年爆发了直皖战争，皖系军阀战败，结束了皖系军阀控制北京政权的局面。共四十三页三、直系军阀统治时期(shq)的中央行政体制直系军阀统治时期的三个阶段：1、直奉联合控制决策权；2、直系利用兵权支配决策权；3、曹锟以大总统名义直接掌握决策权。（一）直奉联合控制下的总统和内阁文人总统徐世昌的组阁原则：扶强抑弱，兼顾平衡：1、在内阁总理的选择上，当各派军阀力量强弱有明显(mngxin)差别

8、时，总理人选必然出自较强的一派，当各派军阀力量无明显差别时，就选择无军阀背景的；2、在内阁阁员的选择上，当各派军阀力量差别十分明显时，较强的一派在内阁占的比例要大些，当各派军阀力量不明显时，阁员平衡。1922年第一次直奉战争中奉系的战败，结束了直奉联合控制北京政府的局面。直系军阀控制国会选举黎元洪为大总统。共四十三页（二）“贿选总统”曹锟控制的责任内阁曹锟、吴佩孚打出“法统重光”的招牌有两个目的：一是欺骗人民，稳定(wndng)政局，瓦解南方的革命运动，抵制地方军阀，实现武力统一；二是“合法”地将曹锟推上总统宝座，实现独裁统治。1923年6月，曹锟指使军阀、政客逼国务总理张绍曾辞职，逼迫黎元洪

9、辞职，随后进行贿选活动。共四十三页曹锟就职后指使国会通过了一部中华民国宪法，规定，中央国家机关仍由国会、大总统、国务院和行政各部构成。但总统权力极大：有权在国务员受到不信任的决议时将其免职；经参议院同意，有权解散众议院等。名义上看，曹锟时期实行的是责任内阁制，实际上内阁行政权力的行使是受直系军阀所左右的。1924年第二次直奉战争因冯玉祥的政变，曹锟兵败，吴佩孚败逃，结束(jish)直系军阀控制北京政权的局面。共四十三页四、奉系军阀统治时期(shq)的中央行政体制（一）奉系控制下的临时执政府直系军阀(jnf)政府垮台后，张作霖和冯玉祥于1924年11月15日推出己无军事实力的段祺瑞担任中华民国临

10、时总执政，组成临时执政府。公布中华民国临时执政府制六条，中央行政机构由临时总执政、国务员和国务会议组成。临时总执政总揽军民政务，统率海陆军；国务员分掌九部政务。临时总执政相当于总统，不设国务总理，国务员由总执政任命，没有国会和民意机关。临时总执政集总统、总理、国会职权于一身。段祺瑞为建立个人的专制独裁，引起人们不满被赶下台，临时执政府撤销。共四十三页（二）中华民国军政府的行政体制1927年，张作霖为保住北京政权，公布中华民国军政府组织令，组成中华民国军政府，自任陆海军大元帅，实行大元帅独裁制。大元帅不对任何机关负责任，除军政府外，无任何形式的代议机关或民意机关。中华民国军政府完全是奉系张作霖直

11、接控制下的军事独裁政府。大元帅下设国务院和九部及礼制(l zh)馆。国务院总理有权发布院令，管理院务及一部分行政事务，有副署权。总理及国务员由大元帅任命。共四十三页第二节 地方(dfng)行政体制的演变1、省的行政体制2、道的行政体制3、县的行政体制4、特别(tbi)行政区的行政体制5、特别市与普通市的行政体制共四十三页一、省的行政(xngzhng)体制调整省制的原则：按军民分治的原则。1913年划一令公布(gngb)后，省设行政公署为最高行政机关，长官称为民政长，由大总统直接任命，综理全省政务，下设总务处和四司等。1914年，公布了新的省官制，将民政长改为巡按使，行政公署改为巡按使公署。19

12、16年袁死后，黎元洪下令改巡按使为省长，改巡按使署为省长公署。直系军阀期间：1922 年军政长官的名称变化：督军改为“督理”或“督办”，同时将拥有两省或数省地盘的军阀任命为“巡阅使”；对割据一省的军阀则授予“护军使”头衔。共四十三页二、道的行政(xngzhng)体制袁世凯设道的思路：“虚省而实道”，共九十多个道。道的行政首长初名观察使，后改为道尹。道的公署初为观察使公署，后改为道尹公署，内设秘书和四科。职权：分本职和上级委办两类。本职：颁布单行规程，发布道令，监督(jind)所辖官吏，节制调遣驻扎本道内的巡防队等；上级委办：指财政和司法的行政监督权。共四十三页三、县的行政(xngzhng)体制

13、北方各县大都沿袭清朝成规，南方由独立各省自定官制。1913年划一令，将原来的府、厅、州一律改为县，长官为县知事，由省行政长官呈国务总理及总长(zngzhng)荐请任命，综理县务。1914年县官制，县知事由隶属于省改为隶属于为道尹。设县议事会和参事会作为县政议决机关和辅助机关，但始终未能成为县的立法机关。共四十三页四、特别(tbi)行政区的行政体制在京师和边疆地区实行的一种特殊的行政组织形式。1、京兆特别行政区的建制特点：袁世凯上台后，沿袭清制，将京师附近的 24 州县划分为一个特别行政区，称顺天府。1914 年 10 月，改顺天府为京兆。2、热、察、绥特别行政区；热、察设都统，绥设绥远城将军，

14、主管军政和盟族事务；民政，热、察由直隶省管辖，绥属山西管辖。1914年都统府官制(un zh)，一是绥远城将军改称绥远都统，二是民政由都统增设道尹专管。共四十三页3、川边特别区；长官初为镇抚使，后改为经略使，1914年改称镇守使，相当于省区行政长官，1916年设川边道尹，管理民政。4、宁夏、青海地区；宁夏将军改设宁夏护军使，管辖军政、民政、司法、外交各项事务。青海的西宁办事大臣，改设青海办事长官，1915改设甘边宁清镇守使，职权仍旧。5、蒙、藏地区：袁，蒙分内蒙、青海蒙古、外蒙蒙古采取中央派员监督和当地蒙旗官员(gunyun)直接管理的双轨制。以前的库伦办事大臣等，改称为库伦办事大员和雅苏台等

15、佐理专员。盟旗制度是外蒙古的主要组织形式。西藏的行政体制近似蒙古 ，大体上分为中央派遣官吏和自治官吏两个系统。共四十三页6、外蒙古特别(tbi)行政区；段祺瑞时期1920年形成了一套新的管理体制：在外蒙古，设库、乌、科、唐镇抚使一人，直属大总统，特任，驻扎库伦。职权：管理库伦、乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海各部民政事务；军政事务；监督等。共四十三页7、东省特别行政区的建制特点：1922 年 12 月。张作霖在东三省内划中东铁路线沿线地区为“东省特别行政区”，朱庆澜为行政长官，东省特别行政区是在行省内部自成单位的一个特例。8、西康特别行政区。1925年北京临时执政府将川边特别行政区改称西康特别行

16、政区，撤销镇抚使，设西康屯垦使，作为(zuwi)最高长官。1928年西康与热河、察哈尔、绥远、青海同时改为省。共四十三页五、特别市和普通市的行政(xngzhng)体制。鸦片战争后，随着商品经济的发展和自然经济的瓦解,城乡间的差别扩大，出现了以工商业为主的新的行政单位-市。1911年江苏省将清末县以下的城镇合称为市。1917年北京政府开始(kish)将首都所在地称为市。1921年正式将广州改为与县分立直属于省的市。特别市分受地方最高行政长官监督和内务部总长监督，普通市受县知事监督。共四十三页第三节 行政(xngzhng)运行与行政(xngzhng)监督1、行政决策的独裁趋向2、行政执行的基本趋向

17、和混乱(hnlun)的原因3、行政监督的新形式共四十三页一、行政(xngzhng)决策的独裁趋向（一）袁世凯统治(tngzh)时期的行政决策临时约法中规定最高行政机关是国务院，国务会议为国务院的行政决策机构，国家的一切行政事务都必须经国务会议讨论决定。袁世凯侵夺国务院行政决策权的手段：1、通过安插亲信架空国务总理；唐绍仪等2、藐视国务员的副署权，侵夺国务院的决策权；3、通过修改国务院官制，缩小责任内阁的职权；4、通过频繁更迭内阁，迫使内阁不能正常行使职权。共四十三页1914年“新约法”颁布后，行政体制由责任内阁制改为总统制，但其决策过程不同于内阁制无国务(guw)员副署，也不同于总统制参政院、

18、平政院、肃政厅隶属于大总统，此时的大总统决策过程与皇帝的己没有本质区别。共四十三页（二）皖系军阀统治时期的行政决策黎元洪恢复责任内阁制、国会。国家一切重大行政决策都必须经国务会议集体讨论，并经国会议决(yju)通过，再由总统以命令的形式下达。段琪瑞控制行政决策谋取个人独裁的方法：1、破坏国务会议正常的决策程序；2、排挤总统在决策中的地位；3、运用军事力量对抗总统和国会的制约；4、利用御用立法机构为其决策服务。共四十三页（三）直系军阀统治时期的行政决策：自 1920 年 7 月直皖战争后，直系军阀控制了北京政府，开始了为期四年的统治，其行政决策大体分为三个阶段：1、直奉联合控制决策权。徐世昌为总

19、统2、直系利用兵权支配决策权。黎元洪为总统3、曹锟以大总统名义直接掌握决策权。公布中华民国宪法，中央政府实行国会制和责任内阁制。曹锟上台后，用军事力量和金钱(jnqin)操纵议会，以大总统名义控制内阁。共四十三页（四）奉系军阀统治时期的行政决策1、临时执政府的奉命决策：曹锟下台后，段琪瑞被冯玉祥和张作霖推出担任临时总执政。表面上，临时总执政集总统(zngtng)、总理和国会权力于一身，但实际上，由于段琪瑞并无军事实力，不可能有真正的行政决策权，最终决策意见必须依奉系军阀的旨意行事，中央决策权完全为奉系所控制，临时执政府不过是奉命决策。2、陆海军大元帅的军事独裁：1927 年，张作霖正式成立中华

20、民国军政府，张作霖担任陆海军大元帅，大元帅集所有权力于一身，军政府的决策完全是张作霖的个人军事独裁。无任何形式的代议机关和民意机关。共四十三页二、行政(xngzhng)执行的基本趋向和混乱的原因（一）行政执行的两个基本趋向：北洋军阀统治时期(shq)1、决策是否执行往往以掌权军阀的意志为依归。符合掌权军阀意志的决策，即使完全违背民意也能畅通无阻，不符合掌权军阀意志的决策，即使完全符合民意也寸步难行。2、决策能否执行以掌权军阀的实力消长为依归。当掌权军阀的实力得势时，即使是错误的决策也能够顺利执行;当掌权军阀的实力失势时，即使是正确的决策也无人去执行。共四十三页（二）造成北洋军阀统治时期行政执行

21、混乱的原因：（从行政管理的层面来看）1、体制混乱，权限不清；2、政出多门(zhng ch du mn)，有令不行，有禁不止；3、内阁派系复杂，互相牵制；4、内阁更迭频繁，政局动荡。在北洋军阀统治的16年中，内阁更迭了40余次。每次内阁的变动都带来一次政局动荡。共四十三页三、行政监督的新形式(xngsh)这一时期的行政监督不可能是有效的，但仍然出现了一些新的行政监督形式：1、立法机关；临时约法(yuf)中，临时参议院和国会对总统、国务员是有质询、建议和弹劾权的。但，“新约法”中取消了立法机关对总统的弹劾权，总统可解散立法院。2、司法机关；一是普通司法机关：大理院和总检察厅二是专门的行政诉讼机关：

22、平政院和肃政厅，为行政监督开辟了新的途径，但一无地方相应机关，二受大总统任命，易受行政控制。3、审计机关。袁在国务院下设审计处，扩审计院共四十三页第四节 行政官员的管理(gunl)1、官员的选拔和任用2、官员的待遇和抚恤(fx)3、官员的惩戒共四十三页一、官员的选拔(xunb)和任用北洋政府的官员管理采取文武分途的办法。文官又分为行政官、外交官、司法官等。（一）官员的选拔北洋军阀统治时期选拔行政官员的方式有：文官考试、甄别、甄用三种(sn zhn)。1、北洋政府文官考试的种类和主持机关：文官考试分文官高等考试和文官普通考试。前者由中央统一办理，后者由中央和地方分别办理。共四十三页（1）文官高等

23、考试的资格和考试方式：每三年举行一次。年满 25 岁的中国男子。资格：1）本国国立大学或高等专门学校修习三年以上并有毕业文凭者；2）教育部指定的外国大学或高等专门学校修习三年以上并有毕业文凭者；3）教育部认可国内私立大学或高等专门学校修习三年以上并有毕业文凭者；文官高等考试分四试，前三试为笔试，后一试为口试。四试考试平均合格(hg)，方能被录取，第一试考经义、史论和现行法令，第二、三试分别考专门学科，考试录取后即授任官职，但须分发各省署学习两年，期满成绩优异者即可作为候补。共四十三页（2）文官普通考试的资格和考试方式：三年一次。年满 20 岁的中国男子。资格：1）有应文官高等考试的资格之一者；

24、2）教育部指定或认可的技术专门学校并有文凭者；3）经地方考试及格者；4）曾任委任以上者。考三试，第一、二试为笔试，第三试为口试。第一试考国文；第二试分行政职和技术职两类，三试平均合格者方能录取(lq)，录取(lq)后即授委任官职，但须分发学习一年，期满成绩优异即可作为候补。共四十三页2、甄别甄别的含义和甄别方法：甄别是指对未经文官考试已任用的官员，采用甄别办法，验证现任官资格，决定其去留的制度。方法有五种(w zhn)：检验文凭、调查经历、检查成绩、考验学识、考试经验。3、甄用甄用的含义和甄用的方法：是指由保荐官保荐现职中有经验、有学识或有贡献的简任官、荐任官、委任官以及有特别才识与劳绩的人送交大总统予以特别录用的制度。方法有：文书审查和询问审查两种。共四十三页（二）官员的任用北洋军阀统治时期，建立了相对规范的官员任用制度，按1912年公布的中央行政官员等级法规定，行政官员按所司职务和任用方式不同，分为特任、简任、荐任、委任四个等级。除特任官，其余文官共分九等，一至二等为简任官，三至五等为荐任官，六至