税收风险管理机制建设研究与实践(共11页)

1、税收风险(fngxin)管理机制建设研究与实践内容提要(ni rn t yo)：2012年，总局提出了构建(u jin)现代税收征管体系的深化税收征管改革总要求，要把风险管理贯穿征管改革的全过程。吉林国税于2013年8月成立了税收风险监控办公室，开始了对税收风险管理理论与实践的研究。经过两年的探索与实践，现行的税收风险管理机制已基本符合风险管理的要求，但在税收管理模式上还仍需要完善，认识上还未达成共识，在管理的具体工作应用中还存在争议和问题。本文主要结合吉林省税收风险管理机制建设的历程以及风险管理工作开展近两年来遇到的问题，分析吉林省目前税收风险管理机制建设的情况以及存在的问题，并为下一步改进

2、提出建议。2002年，国家税务总局制定了2002-2006年中国税收征收管理战略规划纲要，从税收工作的战略目标、征管机构、征管法规、征管信息化、业务重组和税源监管等13个方面对于中国税制改革与征管改革进行了分析，提出了发展方向和实施规划，并首次正式提出了税务风险管理的理念。此后，部分地区开始学习探索与实践。2009年，全国各地积极推广。2012年，总局提出了构建现代税收征管体系的深化税收征管改革总要求，要把风险管理贯穿征管改革的全过程。吉林国税于2013年8月份成立了专门的税收风险管理办公室，负责全省税收风险管理工作。随着以风险管理为导向的新一轮税收征管改革的不断推进，风险管理的理念已经被广大

3、税务干部所接受，以风险管理为基础的税源管理模式已经初步确立。全省国税系统初步建立了税收风险管理工作领导小组领导下“统一分析监控，分级分类应对”的税收风险管理体制，形成了专业科学分工、纵向联动、横向互动的风险管理运行机制。一、税收(shushu)风险管理机制建设的理论基础（一）税收(shushu)风险管理的基础理论1税收(shushu)风险的定义税收风险是指在税收管理中，对税法遵从目标（税收管理目标）的实现造成损失或带来不利影响的可能性和不确定性。 张德志：税务风险管理理论与实践，中国税务出版社，第3页所谓税收风险管理就是税务机关通过先进的管理和技术手段，预测、识别和评估税收风险，根据不同的税收

4、风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避和防范税收风险，以提高税法遵从度和税收征收率。税务机关的组织目标可以用一个等式表示：税收管理纳税服务税收执法纳税遵从 张爱球，税收风险管理基本原理及其在征管实践中的应用，2009年3月。这个等式就是说，税务机关的组织目标是提高纳税遵从。税收的特性决定了遵从不容易，纳税遵从不容易百分百地实现，一是税制都具有复杂性，导致遵从不容易，纳税人不容易理解遵从或者不方便遵从，这就要求税务机关履行一个职能纳税服务帮助纳税人理解税法履行纳税义务；二是税收是对经济利益的放弃，从经济利益上考虑很多纳税人不愿意遵从，当一部分纳税人不愿意遵从的时候实施强制，这就要

5、求税务机关具有第二个职能税收执法。税务机关履行职能不外乎帮助纳税人遵从税法和强制纳税人遵从税法。2. 税收风险的特征税收风险除了具有一般风险的共同特征外，还具有其独有的特征属性：（1）隐蔽性和潜伏性。税收风险形成机制复杂多变，使得税收风险不容易被及时发现和察觉并加以管理。纳税人利用技术手段将税收显性风险人为处理为隐形风险，促使风险累积，导致风险压力，形成真正(zhnzhng)的税收流失。（2）难于(nny)化解性。税收风险与国家的政治制度、经济运行、税收制度、税收管理体制、管理能力及纳税遵从度等方面密切相关，使得税收风险的防范、控制、化解(hu ji)的管理难度较大。（3）传导性。税收风险会在

6、上级或下级税收之间传导和扩散，导致整个税收系统风险共担。税收系统又与社会经济紧密相关，相互影响、相互转化。所以，税收风险仍然是最为严重的社会性风险。3税收风险管理的发展进程发达国家率先把企业的风险管理引入税收领域，形成了税收风险管理理念和方法。早在1997年7月，OECD通过一个名为风险管理的应用指引，对在税收管理领域中应用风险管理模型进行了扼要描述；2004年10月，OECD批准了税收遵从小组论坛提供的，题为遵从风险管理：管理和改进税收遵从的税收风险管理应用指引，为现代的税收风险管理奠定了基本雏形。国内的风险管理起步较晚，最早是货币基金组织专家到我国讲课时提出的，也写入了我国2002到200

7、6年的税收征管规划。但是由于种种原因，这个理念并未成为全国税务系统的共识，直到2010年10月总局下发了国家税务总局关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见，在试点内容中要求：“加强税收风险管理，将风险管理理念贯穿税源管理全过程，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人，实现管理资源的优化配置”，才对税收风险管理提出了较为明确的要求。2011年8月，全国税收征管和科技工作会议(huy)进一步提出：以风险管理为导向，实施税源分类分级管理。要求必须建立并实施以风险管理为导向的管理流程，包括制定风险规划、风险信息采集、风险分析识别、风险等级排序、风险应对、过程监控和绩效考核等环节，明确了各级税务机关和

8、部门的风险信息采集、风险分析监控、风险应对职责。2012年全国税务系统深化征管改革工作会议提出：构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。要求把风险管理贯穿于税收征管的全过程，形成风险分析识别、等级排序、应对处理和绩效评价的闭环系统，对不同(b tn)风险等级的纳税人实施差异化和递进式的风险管理策略，建立“统一分析、分类应对”的风险管理体系。（二）税收(shushu)风险管理的基本流程和方法按照现代风险管理的一般原理，税收风险管理运行机制的主要方面包括：风险管理战略规划、风险识别评定、风险等级排序、风险

9、应对处理、风险管理绩效评价。这几个重要环节之间，专业分工清晰明确，相互衔接协调有序，持续改进循环发展，共同构成了税收风险管理的运行机制 张爱球，OECD的税收风险管理理论与实践，中国税务2009年第11期P18-19。全国各地税务机关开展的税收风险管理也基本(jbn)遵循了这样的基本流程，其主要内容包括税收风险战略管理、风险的分析(fnx)识别、风险的等级评定、风险的应对处理和风险管理的绩效评价。1税收(shushu)风险战略规划明确税收风险管理目标和研究制定战略规划，是税收风险管理的开始阶段。税收风险战略规划是指管理层在对外部环境和内部条件进行认真分析研究的基础上，对一定时期内税收风险管理的

10、工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等作出的具有系统性、全局性的谋划。2税收风险的分析识别税收风险识别就是通过运用涉税信息和风险特征库技术和相关工具方法，寻找和发现税收风险可能发生的领域、行业、纳税人及具体的税收风险发生环节，为税务机关实施风险控制和排查给出明确的指向目标的过程，是技术层面的基础环节，也是税收风险管理的核心环节。税收风险分析识别的基础是采集有关涉税信息数据，运用相关数理统计和技术方法分析识别，发现导致潜在税收流失损失的各种风险因素、风险表现及风险区域和风险点。3税收风险的等级排序对风险发生的概率和风险损失程度进行分析、判断和评价，确定税收风险等级，进行风险等级的高低

11、排序，并进行风险预警提示和信息发布，对不同程度的纳税人和风险实施分类预警提示关注的管理过程。4税收(shushu)风险的应对处理风险应对环节是对税收风险分析预警监控发布的税收风险信息做出及时有效应对和控制的管理环节，是税收风险管理的关键环节，对税收风险的及时有效控制和降低起着至关重要的作用。随着税收风险等级的提高，风险应对控制逐渐由优化服务到辅导性服务，由柔性管理到监控管理，最后到刚性(n xn)执法。5税收(shushu)风险管理的绩效评价税收风险管理的绩效评价是税收风险管理流程的最后管理阶段，是基于税收风险管理的目标，通过建立科学有效的绩效考核评价标准和机制对税收风险管理运行过程和工作结果

12、的质量和效率进行全面总结评价、考核激励的阶段。（三）税收风险管理机制建设的目标税收风险管理机制建设的总体目标，就是要在全省国税系统建立起一个以风险管理为导向，以一体化信息平台为依托，以提高纳税遵从度为目标，省、市、县各层级之间、各级部门之间专业分工科学、资源配置合理、上下协调互动、运行高效有序的立体化税收风险管理体系。二、税收风险管理机制中存在的问题及原因分析在整个风险管理体制运行过程中，也出现了一些不够顺畅的环节：（一）风险任务统筹机制运转不够顺畅随着以风险管理为导向的新一轮税收征管改革的不断推进，风险管理的理念已经被广大税务干部所接受，以风险管理为基础的税源管理模式已经初步确立，但是税收风

13、险管理理念还没有完全转化为一种新的管理能力。尤其是省、市两级国税机关部分部门、人员缺乏对风险管理理念的深入认识，对何谓“风险管理任务”认识不够清楚，布置工作仍然停留在旧观念、老办法，习惯了当“二传手”，不擅于当“教练”，对基层部署针对纳税人的风险管理任务时没有统筹意识，缺少深入分析，不给指导意见，仍然在一定程度上存在随意性和主观性，导致风险任务统筹机制未能高效落实，基层单位在一定程度上仍然要面临“上面千条线，下面一根针”的困境。（二）风险管理人力资源(zyun)匮乏(kuf)实施税收风险管理，对专业人才的要求较高，既需要(xyo)熟悉税收政策，又需要掌握税收征管的工作流程，也需要掌握一定的信息

14、技术。从目前吉林国税风险分析识别和应对的情况看，人力资源的缺失已经成为主要的影响因素。从税收风险分析识别的层面看，行业风险管理的指标、模型建立需要行业管理经验和比较全面的会计、税收知识，日常风险管理的设立需要全面掌握税收征管流程和税收政策规定，并能有机结合，专业人才的缺失直接影响了税收风险分析识别的命中率；从税收风险应对的层面看，目前税收风险应对的主要手段为纳税评估，专业人才的缺失使得纳税评估工作停留在“就指标说指标”的层面上，定性描述多，定量分析少，对纳税人风险的“二次分析”以及排除风险的“回归分析”严重缺失，纳税评估质量不高，难以为税收风险分析提供有益的问题反馈，未形成持续改进的管理闭环。

15、造成税收风险管理人才缺失的原因主要有以几下个方面：一是由于我省税收风险管理工作刚刚起步不久，专业人员的培养需要一定的周期，因此显现出了明显的人力不足、专业人才匮乏的情况；二是目前吉林国税的税收风险分析团队为松散形式的分析团队，且团队成员均为各地区工作的骨干力量，平时要承担大量本单位工作，能够能效开展税收风险分析的时间较少，效率较低；三是由于工资改革等因素影响，部分干部出现了一些消极情绪，工作存在应付、推诿等情况；四是纳税评估工作对人的要求较高，部分干部难以适应工作要求。（三）社会(shhu)涉税信息(xnx)共享机制不健全(jin qun)税收情报信息是实施税收风险管理的基础。目前情况来看，虽

16、然吉林国税通过建设税收数据仓库，整合税务机关内部数据，又通过引入大数据处理工具，实现对互联网信息的采集和利用，但是第三方数据来源渠道仍然不够顺畅。政府及其他职能部门掌握的大量纳税人涉税信息，如银行等金融部门、财政部门、社保部门等数据信息，税务部门还难以及时采集到位。造成第三方信息获取难度高的原因主要有：一方面，由于缺少在较高层次立法上的明确要求，“共享信息”没有强制性的动力支撑。社会涉税信息的共享主要由需要信息的税务部门来推动，虽然吉林省国税、地税和财政厅已经联合与28家政府部门签署了第三方信息传递的文件，但是各部门配合程度不同，信息采集的数量和质量存在很大差异；另一方面，部门政府部门仍然抱有

17、老观念，将自己掌握的信息当作“财富”，不舍得放开、不愿意放开，使得获取涉税信息在一定程度上要靠人情推动。（四）征管机构设置与风险管理要求不适应目前，我们的征管机构主要是以税种和功能设置的，没有按照纳税人的类型设立机构，既导致职责交叉、政出多门，又造成缺乏效率、成本过高；管理层级过多，从市局到税务所有三级，且以属地管理为主，与企业跨境、跨区域经营以及集团企业税务处理高度集中的现实不适应，管理的宽度和深度还有较大差距。同时，电子商务、网络金融等新兴经济业态不断涌现，对传统的征管模式提出了挑战等等。四、税收(shushu)风险(fngxin)管理机制的改进(gijn)建议（一）强化横向互动的监督机制

18、，实现税收风险管理全流程的统筹协调 制度层面要，要进一步细化风险管理任务统筹要求，什么任务需要统筹、什么任务可自行下发，何时统筹、由谁统筹，什么流程、什么标准，谁来监督、谁来落实，统筹何奖、不统筹何罚，这些都需要进一步细化，逐步形成税收风险任务未经统筹、未经分析，不得向基层推送的局面；实践层面，要增加从事税收风险管理，尤其是从事税收风险分析的人员数量，从而保障当统筹的任务被提出时，能够有专人负责落实，保障时间和效果。在人力明显不足的情况下，可考虑成立由各业务处室派代表组成的税收风险分析团队，一方面，为税收风险分析充实人力资源，可实现工作任务量多量少的人力弹性调节，另一方面，有些税收风险任务专业

19、性较强，对业务水平要求较高，由专业的业务管理人员参与，能够保证准确性。（二）明晰纵向联动的权责分工，实现税收风险管理的网格式分析识别在当前三级分析架构的基础上，继续细化各层级分析识别的内容和管理要求，推动各层级税收风险分析识别工作开展，也能够在一定程度上解决省一级税收风险分析人员人力不足的问题。要明确省、市、县三级负责分析的税收风险事项以及分析识别方法、周期以及成果统计方法，从制度上明确各层级税收风险分析的职责和职权；要加大对市、县两级国税机关税收风险分析识别方法和系统操作的培训辅导，帮助税收风险分析人员细化业务需求，排除技术困难，实现税收风险监控指标、模型的设立，切实有效开展税收风险分析识别

20、。（三）加深(jishn)内外协作(xizu)的保障(bozhng)机制，实现税收风险管理的大数据应用要建立、畅通与其他政府部门间的第三方信息采集渠道，实现真正的涉税信息共享，需要在更高层面上进行体制、机制建立，通过立法确定涉税信息提供义务，明确涉税信息的采集周期、采集标准，真正实现信息管税。要定期编制信息共享目录，整合政府信息资源，搭建政府公共资源信息共享平台，并对各部门数据的编码、处理、共享、交换、保密等做出统一规范。二是搭建配套数据库。建立统一的纳税人户籍信息库、地籍房产不动产信息库、车辆存款等财产信息库、医疗卫生教育就业等民生数据库，为强化征管打下数据基础。三是推进社会征信体系建设。建立企业和个人纳税信用档案，将纳税信用与工商、银行、质检等信用平台对接，健全失信惩戒机制，促进纳税遵从。（四）建立风险管理的人力保障，实现税收风险管理的专业化和团队化未来几年，全省国税系统干部队伍人数将呈现下降趋势，干部老龄化问题将日趋显现。与此同时，税收现代化对信息手段的依赖程度日益提高，对干部的业务素质和综合能力都带来极大的挑战，依赖传统的管理经验已经难以满足现代化管理的需要，为此，税收征管必须转变到风险管理为导向的新税源管理模式上来，有效