对财政民生的思考

1、对财政民生的思考摘要解决中国的民生问题，需要对民生相关概念及其内涵进行研究，需要对国内外财政投入解决民生理论的发展及其相互关系进行研究，需要借鉴国外财政投入解决民生问题的好的做法，需要分析中国财政投入解决民生问题的不足以及应该采取的策略。只有这样，才能正确把握民生问题的发展规律，进一步提高民生工作的针对性和科学性。针对中国面临的民生现实，论文提出了相应的对策：财政支出必须依据民生需求的阶梯性和动态性，不断调整其结构以满足民生需求：适度增加民生财政投入规模，优化民生财政投入结构，提高民生财政投入绩效，构建科学的民生财政体制。需要对地方政府的有限资金进行合理的规划和控制，强化支出效益观念和改善民生

2、的意识，合理配置财政资源，从而促进财政支出效益的提高，使老百姓充分享受经济社会发展成果。关键词：财政；民生；对策；问题绪论1.1研究背景民生问题，它关系到广大人民群众的最根本的利益，民生问题是我们国家全面建立小康社会，基本实现工业化，实现经济、政治、文化、社会、生态五位一体的总体布局重要内容。尽管民生问题越来越受到政府的重视，由于我们国家基础薄，人口多，我们国家在民生方面还存在着许多的问题，在教育方面则会发现上学难，在医疗卫生方面会有看病难，在社会保证方面则有城乡养老保险差距大等一系列的问题。党的十八大在保障和改善民生做出了巨大的论述，其具体表现为:“努力办好人民满意的教育，推动实现更高质量的

3、就业，千方百计增加居民收入，统筹推进城乡社会保障体系建设，提高人民健康水平。”从十八大报告关于民生的内容我们可以很明显的看出来，提高人民物质文化生活水平，构建社会主义和谐社会是我们国家改革开放和社会主义现代化建设的目的和根本目标。党和政府关注民生、重视民生、保障民生、改善民生这条主线，都以努力让人民提高生活水平，过上更好生活为目标和归宿。党和政府提出的这些令人鼓舞却又特别实在的举措，彰显出执政党“执政为民”和“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的执政理念，以实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生诉求。 在十二届全国人大会上，习近平主席提出了中国梦，习主席认为，中国梦是

4、我们国家伟大复兴的梦，实现中国梦，经济需要不断的发展，民生需要不断的改善，要时时刻刻关注人民，倾听老百姓的呼声，使我们国家改革开放和发展的成果更多的是惠及人民群众。从中我们可以看出我们国家对改善民生问题具有十分巨大的决心，民生问题涉及国家长治久安、人心向背，在十二届全国人民代表大会上传递出来的“民生强音”令人震撼和兴奋。民生问题，和经济问题息息相关;加大民生投入，其实是保障中国经济的持续增长，社会繁荣的根本所在，国家积极回应人民群众的民生需求，才能让更快更好的实现中国梦。关注和改善民生、造福民生，是国家富强之根本，民生问题是实现中国梦最为重要的一个因素，是实现中国梦的关键所在。 民生问题作为国

5、家最为关心的问题，也是关注和实现老百姓最为根本和实际的利益，为改善和解决我们国家的民生问题，国家应该在公共财政支出方面倾向于民生领域，保障和改善我们国家的民生。基于我们国家对民生问题的重视和社会的需求，本文从民生财政的支出出发，对我们国家民生财政支出的现状和存在的问题进行科学的分析，为促进我们国家民生财政优化提供参考性的建议。1.2本课题研究意义1.2.1研究的理论意义综合国内外对公共财政的研究来看，更多的学者注重的是公共财政收入方面的研究，对公共财政支出方面研究的比较少，而在公共财政支出方面，对公共财政民生支出无论是规模，还是从结构上都没有一个系统的研究，研究的深度和广度都十分的有限，研究缺

6、乏系统性。同时很多的研究都是从理论出发，没有建立在以数据为基础的实际情况上面，研究的成果的合理性和科学性有待考证，本文拟从我们国家公共财政民生支出的状况、结构和困境入手，借鉴美日德等发达国家在这方面的成功经验，为我们国家公共财政民生支出走出困境提供理论依据。1.2.2研究的现实意义 对公共财政民生支出的研究具有非常重要的现实意义:首先，完善公共财政民生支出有利于创新执政理念、改变政府职能、保障和改善民生、推动科学发展观、促进社会和谐发展。民生问题得到改善和保障可以提升人民的生活指数和幸福指数，保证社会公平。其次，完善公共个财政民生支出有利于转变我们国家的经济增长方式，提高对民生项目的财政支出，

7、从某种意义上来讲可以提升人民的收入水平和社会保障水平，收入的提高必然要求国家更加重视对经济增长方式的转变，构建政治、经济、文化、社会、生态五位一体的和谐社会。最后，完善公共财政民生支出也是公共财政本质要求。公共财政来源上是取之于民，当然也要用之于民，公共财政支出的目的就是为社会提供更好的公共产品和服务，但我们国家在许多民生项目的解决上却得不到应有的资金保障，只有加强对民生财政的支出，解决好民生财政的基本问题，公共财政的最基本的作用才能说是实现了。1.3国内外文献综述1.3.1国外文献综述公共财政民生支出一直是一个国家的热点，国外学者很早就开始对公共财政支出进行论述，由于各国的国情的限制，他们对

8、公共财政民生支出没有详细的阐述，这部分内容更多的是包括在他们的财政支出理论里面，他们主要是从两个方面来进行对公共财政支出进行阐述的，一方面是对公共财政民生支出理论进行研究，另外一方面是从公共财政民生支出的的结构与国家的经济发展的关系入手进行研究。 英国经济学家威廉.配第在赋税论中提到，国家的公共财政支出应该限制一定的范围，不能随意支出，财政支出应该根据政府的职能范围而定;同时，财政支出的目的应该主要是为了发展国家经济，提高国家的产业化程度为目标，在公共财政支出中，要重点加大对生产性支出和社会救济性支出的投入，保障社会经济发展，同时提高社会的公平性程度。 英国经济学家亚当.斯密在国民财富的原理与

9、性质一书中提到，财政支出的理论应该以资本主义的国家观为基础，同时要严格限制国家职能的范围，减少政府的财政支出，把行政支出压缩到最低的范围，财政支出主要要用于国防、王室和公共基础建设方面。 德国经济学家威廉·理查德·瓦格纳对许多国家的公共财政支出做了实证研究，通过研究得出了“瓦格纳原则”，该原则认为，如果一个国家的人均收入提高的话，公共财政的支出水平也会得到相应的提高，公共财政支出占GDP的比例也会上升，而导致公共财政支出比例提高最为根本的因素就是政治因素和经济因素3 o 英国经济学家凯恩斯在其代表作就业、利息和货币通论一书中提出了需求管理理论，他认为，在经济形式不好的情况下

10、，政府应该做的是扩大公共财政支出，以公共投资来拉动经济的发展，同时政府的职能要有范围，公共财政支出不仅仅是对政府的支出和国防的支出，对社会保障的支出也应该是公共财政支出的一部分。1.3.2国内文献综述由于我们国家实行市场经济体系的时间比较晚，对公共财政支出的研究也不是很深，研究公共财政民生支出的成果更加少了，研究的成果和理论十分的不完善和不完整，通过分析和总结我们可以把我们国家对公共财政民生支出的研究总结为以下几个方面:第一是对公共财政民生支出概念范围和科学涵义的研究;第二是对民生财政的支出的范围层次的研究;第三是对公共财政民生支出和经济发展的关系研究;第四是优化我们国家公共财政民生支出的措施

11、研究。 关于公共财政民生支出范围和科学涵义的研究。安体富(2008)认为，民生财政是指在财政支出中，用于民生项目的支出占了主导地位，也可以说公共财政各项支出中，财政用于教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等方面的支出要占到特别高的比例，这个定义也是基于我们国家加强对教育、医疗、社会保证支出等方面支出概况而来的，安体富认为称作为民生财政最为直接。 关于民生财政的支出的范围层次的研究方面，贾康、梁季、张立承(2011)认为，公共财政支出的目的限定了政府保障民生的基本点应该是“基本民生”，也就是说，在保障和改善民生上，一方面我们要有为我们宏观经济的发展和社会经济的稳定提供必备的制度与政策导向服务，另外

12、一方面，在基本民生也就是教育、医疗、社会保障、住房等支出方面，政府要有更多的倾斜s。张馨(2009)认为民生财政的支出范围其实是一个“阶梯型”的，首先是要保障人民的基本的生活需要也就是就业、医疗等活动;其次是教育活动，这就是为人们增长知识和技能提供后备保障;第三就是文化活动，当物质基础达到一定的程度是，应该增加精神文明的活动;最后就是环境保护的活动，只有前面三个层次都解决好了，才有可能做好最后一个层次也就是环境保护的支出。1.4本课题的研究目标、研究内容1.4.1本课题的研究目标中国民生问题的财政投入，是本课题研究的的总体目标。基于以上，本文围绕下列子目标开展课题的研究：1.2003 年以来中

13、国财政民生投入的纵向比较分析，2. 2003 年以来中国各省份的民生投入规模，3.2003 年以来中国各省份的民生投入结构的比较分析，通过实际性的比照、分析和研究，通过国外财政投入解决民生问题进行多方面的比较，以经济学、管理学基本理论为指导，客观地看待中国民生建设面临的新问题，深入系统地分析这些问题产生的深刻原因，以统计数据为基础，多方面综合地看待问题，既研究表面现象又考察深层次原因，既深化局部原因又强调系统性和各因素间的逻辑性。可以说，财政投入解决中国民生问题是一个系统工程，所以，基于民生政策的财政投入研究，是以系统的对策来解决紧迫的民生问题，诸如就业、教育、医疗、住房、社会保障、环护等问题

14、。受到中国城乡之间、地区之间经济社会发展不协调的影响,在解决这些民生问题的过程中，需要努力缩小和消除地区之间的差异，需要努力缩小和消除城乡之间的差别，需要侧重于西部，需要侧重于农村, 需要侧重于困难群众。1.4.2本课题的研究内容民生问题是动态的发展过程。在不同的发展阶段，解决民生问题的重点不一样。在短缺经济阶段，民生的重点是解决人们的生存问题。当人们的生存问题解决以后，民生的重点就转移到人们的全面发展和生活质量的提高。由于中国区域发展不平衡，及时在相同时期，不同地区的民生侧重点也不同。发达地区的人们追求生活的质量和品位，而对贫困地区来说，脱贫致富才是最大的民生问题，财政投入服务于脱贫致富。论

15、文借鉴了国外财政投入解决民生问题的经验，总结了古今中外的民生理论以后，论文对中国民生问题的现状进行分析，对 2000 年以来中国财政民生投入进行纵向比较分析，对各省份的民生投入规模、结构进行比较分析。论文的最后部分，是对中国财政投入解决民生问题的对策进行探讨，从宏观层面、中观、微观层面分别论述了财政投入解决民生问题的对策。不管是构建科学的财政体制、完善政府间转移支付制度、保障基本民生的财政投入，还是适度增加民生财政投入规模、进一步优化民生财政投入结构，或者是财政投入注重公平分配和注重提高绩效，三个层面既有区别，又作为一个系统，统一于民生问题的解决。1.5 研究方法第一，辩证研究方法。就是要梳理

16、关于民生、民生问题、民生财政的不同理论，分清基本理念，坚持科学的民生理论，辩证地分析片面的民生理论，不断充实和发展民生理论。之所以要对财政投入解决民生问题采取辩证研究方法，是因为民生问题是一个不断发展的动态的问题，民生问题产生的时代背景、文化传统、经济水平等因素也不尽相同，只有采取辩证研究方法，才能取精华去糟粕，获得民生问题的真理性认识。第二，系统研究方法。任何事物都不是孤立存在的，事物都同周围的其他事物存在种种联系，任何事物都是作为系统中的一个要素而存在的。民生问题也是一个系统问题，解决民生问题的过程也是一个系统优化的过程。所以，对财政投入解决民生问题的研究，必须进行跨学科的系统性研究，综合

17、经济学、管理学、财政学、统计学、政治学、历史学等学科，以多学科的整合来理解和把握民生问题。第三，理论与实践相结合的研究方法，民生问题首先是一个实践问题，要尊重民生问题的产生、发展的历史和条件，尊重它所产生的社会生活实际。不同国家的民生问题，各有其特殊性，不能拘泥于已有的国内、国外某些研究者的个别论点，否则就会脱离现实，脱离对民生问题的规律性的探索。一、民生财政 2011 年，“两会”召开以后，频繁提到“民生”这个词。不仅政府工作报告围绕“民生”这一问题展开，而且代表委员们谈论的热门话题，也是“民生”问题。2012 年，十八大报告指出，进一步推进民生财政建设，以民生财政保障和改善民生。重点抓好四

18、个方面的工作：一是处理好当前需求与长远发展之间的关系。妥善安排当前民生之需与民生财政长远保障的关系，努力为民生需求提供强有力的财力保障。二是调整支出结构，优化改善民生的财政政策。严格控制行政与管理支出，加快推进基本公共服务体系建设，突出重点。三是理顺关系，分工合作，分级负担。在各级财力有限、民生财政支出总量有限的情况下，对人民群众最关心的民生问题，重点投入。四是完善监督机制，强化监督，理顺管理。在不断增加民生投入的同时，科学编制民生预算，顺畅民生资金划拨渠道，加强中央和地方的民生资金监管，深入开展专项检查，对民生方面重大财政税收实施情况的，确保民生政策落到实处。（一）民生财政的科学内涵什么是民

19、生财政？理论是对实践的概括，民生财政的概念是对民生财政实践的概括，由于民生财政是民生发展过程中的新生事物，所以，学术界对这一新生事物的理论概括还没有形成大家公认的大致一致的解释。本文的民生财政，是指在一国的全部财政支出中，用于教育、就业、医疗卫生、社保、环保等领域的支出，占据比较高的比例的财政，即民生财政。在一定意义上，民生财政是民生支出占财政支出的主体地位的财政。2010 年，中国财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房等民生支出 59601.82 亿元，民生支出占财政支出的 66.3。2011 年，中国民生支出占财政支出的三分之二，其中，财政支出用于教育、医疗卫生、社会保障和就业

20、、住房保障、文化方面的支出数据是 10509.92 亿元，与上一年相比，增长了 18.1。2012 年，中国的民生支出成绩显著，民生支出普遍增长，中国多个省份的民生支出超过当地财政支出的 50%。因为学术界对民生财政的理论概括不一致。所以，目前，在中国国内各地的民生支出统计数据方面，统计口径不一，差异较大，显得有些杂乱。有的地区民生支出统计数据包括了绝大部分财政支出。如果按照这样的逻辑，所有财政支出都可以看作是民生财政支出，因为，所有财政支出都与民生有联系。显然，这样的认识是片面的，这样的民生支出统计方法是不科学的。比如，为了加强民生建设，中国各地区争先恐后地提出自己的民生建设目标。有的地区提

21、出财政支出优先用于民生支出，有的地区提出财政支出优先低收入人群，有的地区提出财政支出优先保障房建设，有的地区提出新增财政收入的三分之二准备投向民生，有的地区提出新增财力的 80以上准备投入民生等等。按照中国财政部的民生支出统计方法，民生财政的支出主要包括：教育、社会保障和就业、科技、文化、体育、传媒、医疗卫生、住房保障、节能环保、交通运输等。这可以作为中国各地民生支出统计的依据。本文的民生财政，指在中国的全部财政支出中，主要用于教育、就业、医疗卫生、住房、养老、环保等领域的财政支出。（二）民生财政的特点1公益性公益性是民生财政的最主要特点。民生财政的支出不追求经济建设性，市场经济的发展，财政支

22、出为经济发展提供有力支撑，往往追求财富的积累，经济建设性是经济快速发展的需求。民生财政的支出在短期内看，公益性特点比较突出，但是，长期来看，能够为经济发展提供持久推动力。2与人们生活的密切相关性民生财政的支出与人们的生活密切相关，包括教育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障、节能环保、交通运输等，包括人们生活的方方面面，吃饭、穿衣、住房、交通、生、老、病、死等等各个方面。3公平性民生财政的支出将加快社会各项建设，当社会的经济发展达到一定阶段，为民生财政政策的实施积累了物质条件，从社会发展的角度看，这是社会发展到一定阶段，财政政策为进一步推动社会发展，而必然实现的政策发展方向。民生财政支出将推进

23、社会更加公平，基础设施建设加强，社会环境更加美好，人们的生活条件极大改善，生活环境更加舒适，生活满意度、幸福感不断提高。人们的精神状态更加积极向上，对国家、社会的认同度提高，工作积极性提高，服务的意识增强，工作效率进一步提高。4发展性根据马斯洛的心理需求理论，人们的心理需求是一个动态变化的系统，当基本的生存需求满足以后，更高层次的需求就成为人们追求的目标。当紧缺经济发展到充裕经济阶段，人们不再局限于衣食住行等基本的生存需求，转向更高层次的需求：生活质量较高、生活环境舒适、交通更加便利、人际关系更加和谐等。人们的主要需求不再是生存问题，而是发展的问题为主，民生财政的支出将不断适应这种变化，适时进

24、行调整。二、 中国民生财政存在的问题分析“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等基本的民生问题是我国政府保障和改善民生的根本所在。目前出台的相关政策措施部分缓解了当前的民生问题，相关的研究也深化了对有关问题的认识，但我们针对民生问题的整体性认识和全局性政策措施仍显不足。但是改善民生问题需要有一个渐进的过程，特别是在我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍是当前主要矛盾的情况下，更是如此。实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的美好愿景仍然任重道远。（一）在教育保障方面财政投入长期严重偏低上学难表现为三种情

25、况，一是幼儿入学难，这是由于经济发展水平限制而导致的教育资源不足引起的；二是高中阶段“择校”现象突出，这是由于受历史因素、经济发展的区域差距等形成的优质教育资源分布不均衡引起；三是上大学难，大学收费以后，受价格机制的影响，部分大学学费过高，部分大学的某些热门专业收费过高，发达地区的高校学费过高。在现实中表现为：首先是教育资源分布不均。东西差距、城乡差别导致的在教育投入的差别。教育投入的差别表现在校园硬件设施的建设、师资配备等软件建设的方方面面。其次，受教育机会不均。随着我国城市化进程的加快，一部分农村进城务工人员在城市定居，他们的子女入学的时候，面临着入学困难的难题；国家的奖学金、助学金体系建

26、设取得了较大成绩，但是，到目前为止，国家的奖学金、助学金体系覆盖的范围还是很有限的；残疾儿童的入学率较低，接受教育的水平也落后于其他同龄儿童等等。早在 1986 年，以厉以宁、王善迈为首的几位学者做了一份名为“教育经费在国民生产总值中的合理比例研究报告”，计算出当人均 GDP 达 1000 美元时，公共教育支出国际平均水平为 4.24%。据此，1993 年，中国政府发布中国教育改革和发展纲要，首次提出国家财政性教育经费的支出“在 20 世纪末”占 GDP 的比例应该达到 4%的目标。结果，到 2010 年，也就是新世纪第一个十年结束之际，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重才 3.66%

27、。此后，有着“新教改”纲领性文件之称的国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）中再一次规定，“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012 年达到 4%。”随后，国务院总理温家宝在不同场合多次明确表态，要在自己任期结束之前“还上 4%的账”。于是，过去两年，成为“4%”达标的主战场。2011 年，国务院印发了关于进一步加大财政教育投入的意见的文件，并召开全国教育投入和管理工作电视电话会议，关于教育经费，制定法律来保障；关于教育经费的来源，改变单一的经费渠道；关于教育经费的使用，强化管理，提高教育经费的使用效率等方面都提出了具体的要求。依据上述文件，2011 年中国不

28、仅统一了个人的教育费附加制度，而且，还统一了内外资企业的教育费附加制度，另外，开始征收地方教育附加费，为了拓宽教育经费的来源，还从土地出让的总收益中，按照一定比例收取教育资金。2012 年，财政部又下发关于进一步落实从土地出让收益中计提教育资金相关政策的通知。要求地方在收支分类科目中增加名为“103014804 教育资金收入”的科目，以反映从土地收益中所计提的教育资金，并在地方国库中进行分账核算。同时，强调“各地区不得降低计提比例、改变计提方式、虚增成本费用、拖延计提时间”。（二）在就业保障方面财政投入结构不合理，优惠税种额度有限就业乃民生之本，促进就业是政府的责任，2013 年我国就业形势依

29、然严峻。2012 年城镇需就业的劳动力达 2500 万人，比“十一五”时期的年均数多 100 万人，其中高校毕业生规模达到 680 万人，是本世纪初的 6 倍多。2012年就业总量矛盾和结构性矛盾依然非常大，就业难主要是大学生就业难。一方面，财政对就业的投入结构不合理。多年来，财政对就业的投入主要体现在直接投入，即“就业补助”项目，资金主要用于就业技能培训、职业介绍、社会保险补贴、小额担保贷款贴息、小额担保贷款基金以及公共就业服务等支出。但在结构上却不利于充分吸纳就业的劳动密集型企业、中小企业、第三产业等发展，经济的较快增长没有相应带动就业水平的提高。同时，近年来出现的“就业难、招工难”现象，

30、一方面体现求职者自身技能素质与企业用工需求不相适应的结构性矛盾；另一方面也反映政府对职业素质培养、劳动者技能提升和职业教育投入力度的不足。因此，从经济和社会发展的角度来看，财政投入在促进经济增长的同时，也要加大对促进就业的各项投入，以促进经济社会稳定协调发展。另一方面，政策覆盖范围过窄、优惠税种和额度有限。目前，税收优惠政策只覆盖到商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，没有将吸纳就业能力强的建筑业、制造业等非公经济行业纳入优惠政策范围。对个人和企业的促进就业税收的种类仍然局限于营业税、城市维护建设税、教育费附加、个人和企业所得税等地方税种为主

31、，没有涉及到核心的增值税、消费税、个人储蓄存款利息所得税等国家税种，造成中央和地方之间的不公平。同时，优惠额度 8 年来从未增长，依然为 3 年内按每人（每户）每年 4000-8000 元依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人以及企业所得税等，对创业的劳动者和企业没有实质性的吸引力，也难以真正发挥税收优惠政策效力。（三）在养老保障方面养老金缺口严重、资金面临巨大贬值风险我们是世界上唯一一个老年人口超过一亿的国家，2011 年底，我国 60 岁以上老年人口已达 1.85 亿，是世界老年人口总量的 1/5，是亚洲老年人口的 1/2。当 65 岁及以上老龄人口占总人口的比例从 7%上升到

32、14%，就标志着从“老龄化社会”过渡到了“老龄社会”。中国老龄化问题日益严峻之际，政府对养老保险的隐形负债正成为新的隐忧。根据测算，今后 38 年中，养老金累计缺口占GDP 比重将达到 75，远高于环保成本，是融资平台和铁路债务对财政压力的近20 倍。中国银行首席经济学家曹远征发布的研究报告化解国家资产负债中长期风险预测，到 2013 年，中国养老金的缺口将达到 18.3 万亿元。在目前养老制度不变的情况下，往后的年份缺口逐年放大，假设 GDP 年增长率为 6%，到 2033年时养老金缺口将达到 68.2 万亿元，占当年 GDP 的 38.7%。而现有的养老金则面临着巨大的贬值风险，养老金储蓄

33、虽然收益较少，却是最安全的养老金保管方式。把养老金投入资本市场，特别是在中国资本市场尚不健全，监管不到位的情况下，养老金急于入市，很可能重蹈众多股民损失惨重的覆辙。2008 年金融危机期间，世界主要金融市场的资产价格暴跌，导致绝大多数国家的养老金基金遭受重大损失，全球养老基金在 2008 年的收益率是-18%，养老基金规模从 30.4 万亿美元减少到 25 万亿美元。毕竟养老金不同于其他商业资产，安全性是第一位的。3、 提高我国民生财政支出的对策（一） 适度增加民生财政投入规模1.保持必要的财政支出规模 在 17501850 的 100 年间，发达国家，尤其是英国和美国，政府部门的相对规模一般

34、停止扩大，财政支出从数量上看，规模保持相对稳定。从 19 世纪中晚期开始到 20 世纪晚期的 100 多年里，发达国家表现出来的特点是财政支出开始逐步增加，其中财政的支出，从数量上看，占 GDP 的比重几乎增加了将近 5 倍。对发达国家的相关数据进行研究，会发现财政支出方面体现出来两大特点：一是支出总规模扩大；二是支出结构的变化。100 年间，财政支出的结构，最显著的变化是财政支出主要用于财政补贴和其他转移性支出，在以往主要用于国防、维护法律和秩序。受凯恩斯主义的政府干预思想影响，为了经济发展，西方国家财政支出规模普遍扩大。 研究世界各国的财政支出规模，数据能够客观地反映出一个事实，要保持一定

35、的财政支出规模，这对经济的发展十分重要。特别是在中国目前所处的“起飞”阶段来说，切实解决民生问题需要适度的财政支出规模，财政支出还要维持一定的同比增速。与老百姓密切相关的社会性支出的力度，如教育、医疗、社保、三农、保障房等不能减弱。而且没有一项是可以削减压缩或降低增速的。此外，高铁、机场、高速公路等城市基础设施项目一旦开工，半途而废的风险很大；城镇化目标也要求不能靠减少新开工项目来缓解资金压力，最后只能靠压缩“三公”经费等行政性开支，来保障纷繁复杂的支出重点。现在看来，民生财政支出更多的是“保持”而非“激增”。一方面要保持必要的财政支出规模，另一方面又要面临财政收入增长速度下降的现实，增加赤字

36、或是需要的，只要将赤字率控制在安全边际内，又保证合理的经济增长，那么就是安全的。2.加大转移支付力度和税收返还党的十八大提出了“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”的目标任务。构建地方税体系，是加快财税体制改革、健全中央和地方财力与事权相匹配的体制的重要内容，是理顺政府间财政关系、加快转变政府职能、推进基本公共服务均等化的重要手段。由于我国区域发展不平衡，东、中、西部地区间财力差异较大，中央政府有必要适当集中财力加以调节。中央财政收入除一小部分用于中央本级支出外，更多的则是用于对地方进行税收返还和转移支付，相应形成地方财政收入，并由地方安排财政支出。为促进区域协调发展，近年

37、来中央财政不断加大税收返还和转移支付力度，力争使全体公民都能享受基本公共服务，享受改革开放的成果。财政部2013 年中央对地方税收返还和转移支付预算说明显示，2013 年一般性转移支付预算数为 24538.35 亿元，比 2012年执行数增加3067.17亿元，增长14.3%；2013年专项转移支付预算数为19265.86亿元，比 2012 年执行数增加 474.34 亿元，增长 2.5%；2013 年中央对地方税收返还预算数为 5052.79 亿元，比 2012 年执行数减少 67.98 亿元，下降 1.3%。今后，中央财政要进一步加大转移支付力度和税收返还力度，积极运用多种财税政策，加快促

38、进区域协调发展，着力缓解县乡财政困难，推进地区间基本公共服务逐步均等化。重点领域包括以下几个方面：一是加大对南水北调、三江源、天然林保护等生态功能区的转移支付力度；二是积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展；三是继续实施资源枯竭城市转移支付制度；四是支持西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起、东部率先发展等区域协调发展战略的实施。3.加强政府采购的民生化目标取向从 2002 年到 2011 年的 10 年间，我国政府采购规模由 1009 亿元增加到了11332 亿元，范围和规模不断扩大，经济效益明显提升。政府采购法颁布十年来，中国政府采购规模占财政支出的比重相应由 4.6%提

39、高到 11%，累计节约财政资金6600 多亿元。着力保障和改善民生要求政府采购更好地服务社会建设。政府采购在民生项目采购方面的探索取得了明显效果，但社会建设的加快，客观上要求进一步强化政府采购的社会功能。一要适应财政支出结构的调整变化，大力推进社会建设领域的政府采购工作，提高民生项目资金使用效益。二要适应社会管理体制机制创新的需要，努力扩大政府购买服务，推动政府部门向社会组织转移职能，促进社会组织健康有序发展。三要适应促进社会公平正义的要求，加快研究政府采购扶持弱势群体、不发达地区和少数民族地区的相关政策，探索政府采购促进社会发展的有效方式。（二） 优化民生投入结构1.继续向民生领域和薄弱环节

40、倾斜要着力优化财政支出结构。继续向教育、医药卫生、社会保障等民生领域和薄弱环节倾斜，严格控制行政经费等一般性支出。中央预算内投资主要投向保障性安居工程，农业、水利、城市管网等基础设施，社会事业等民生工程，节能减排和生态环境等领域。在教育支出方面，包括支持学前教育加快发展。进一步提高农村义务教育经费保障水平。支持改善普通高中办学条件，加强职业教育基础能力建设。全面落实国家资助家庭经济困难学生政策，促进教育公平等。在医疗卫生支出方面，提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准，扩大城乡居民大病保险试点，巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制，加快公立医院改革。扩大部分服务项

41、目覆盖面。扩大城乡医疗救助范围，加强对特殊困难人员的医疗救助等。在社会保障和就业方面，按照 10%左右的标准继续提高企业退休人员基本养老金水平。巩固新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖成果。适当提高城乡居民最低生活保障水平，进一步完善社会救助体系，保障受灾群众基本生活等。在住房保障方面，财政投入力度加大，资金安排重点向公共租赁住房、棚户区改造倾斜。2.加强顶层设计，转变政府职能，深化公共财政建设 财政支出结构的优化不可能固定于某种刻板的量值结合、而必然是一个动态演变过程，在这种动态优化中起基础性作用的其实首先还不是财政管理问题，而是通盘的体制即制度安排问题，亦即我国公共财政建设中不容回避的

42、深化改革和配套改革问题。能源、农业、工业和交通运输视同直接用于经济建设的支出，那么，美国的支出为 3.6%，韩国的支出为 21.9%，英国的支出为4.2%，泰国的支出为 26%。结论是，市场化程度较高的国家，例如美国和英国，这些国家政府的经济管理职能发生了变化，职能弱化，用于经济建设方面的支出较低。而市场化程度稍低的国家，例如韩国和泰国，这些国家政府的经济管理职能得到强化，在财政支出中所占比重较高。但无论美国、英国，还是韩国、泰国，直接用于经济建设的支出，普遍未达到 30%。一般的公务支出，也就是国家行政管理费支出，各国普遍较低，在 5%-10%的区间居多，一般不超过 15%。中国的改革开放发

43、展到今天，面临的局面更加复杂，需要解决的问题更加棘手。要解决这些问题，需要进行比较彻底的顶层设计和改革。而政府职能转变，可谓顶层中的顶层，牵一发而动全身。例如：改革开放初期，我国对钢铁、油品等重要生产资料实行价格双轨制，由此衍生了巨大的套利空间，出现了形形色色的“官倒”。当时的物资局是炙手可热的部门，谁在物资局有关系，能弄到内部计划价格批条，谁就能发大财。而取消价格双轨制后，失去了套利空间，“官倒”便立即销声匿迹。生产资料市场调节后，物资局就没有存在的必要，所以物资局不久便撤销了。这是顶层设计的典型案例。就政府整体而言，应减少经济建设的职能，增强公共服务的职责。以经济建设为中心，并不是说每个部

44、门都要去从事具体的经济工作，把经济工作作为自己的中心任务。随着社会的发展，人们对公共产品和公共服务的需求更加强烈，政府理应满足人们的此种需求，从而把职能更多地往公共服务转变，为民众提供更多的公共产品，使自己成为一个公共服务型政府，重点解决当前存在的收入差距拉大、城乡差距严重、公共安全、社会福利等突出问题。政府还应减少对经济的直接干预，变社会管理为社会治理。目前，很多政府部门通过审批、许可、定价权以及对资源的控制等直接干预经济和社会活动，甚至干涉市场微观主体的内部事务，这已经超出了政府履职的要求和范围，并滋生腐败。政府部门必须逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济和社会事项交由市场社会调节，

45、还权于市场和社会，重点做好宏观规划、政策制定、公共服务及监督管理工作，为社会创造一个好的发展环境，这才符合市场经济对政府的角色定位和要求。3.化解政府债务风险、严格控制行政经费等一般性支出政府财政投资必须保持一定的增速，才能满足社会经济发展的客观需要。近年来为了应对全球性的金融危机，我国一直实施积极的财政政策，同时，上届政府一直把民生作为重要的投入取向，故相对而言，政府财力是有限的，这就形成了各种形式的政府显性和隐性债务。中央政府连续几年大规模地发行公债，使2010 年我国的公债依存度达到 2.7%，接近欧盟确定的 3%的安全警戒线。目前预算法不允许地方政府直接举债融资，但地方政府通过地方融资

46、平台进行举债融资，其规范性、透明度和可持续性方面存在很大问题，且存在较大财政金融风险，所以地方政府负债行为的规范化、阳光化、法制化，是值得研究和需要解决的问题。截止 2010 年底中国地方政府性债务余额达到 10.7 万亿元，在这包括了银行贷款 8.5 万亿元，6576 个融资平台公司债务余额 5.0 万亿元。如图7-1 所示，从 1996 年至 2010 年地方债务余额不断上升，增长趋势还在继续，上升最为明显的在 2009 年，相比 2008 年来说 2009 年的地方债务增长了 61.9%，新增地方债务 3.4 万亿，地方债务在 GDP 的比重增加至 26.5%。（三）深化财税体制改革1.

47、优化转移支付结构为解决不同地区之间、不同级次政府之间财力分布的不均衡问题，中央对地方实施转移支付。转移支付可分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付体现了地方政府为居民提供公共服务的实际需求，专项转移支付则能够更好地体现中央政府的意图，完善转移支付制度关键是要科学设置、保持合理的转移支付结构。一是要严格规范新设专项转移支付项目，从源头上控制专项转移支付数额。二是要整合归并专项转移支付项目，对用途相似、性质相同的专项转移支付进行整合，减少专项转移支付的项目，统筹资金使用。三是要将具有一般性转移支付性质的专项转移支付调整为一般性转移支付，按照公式法方式进行分配，按一般性转移支付方式管理。四

48、是要加大一般性转移支付力度，增强地方政府统筹安排资金的能力。五是要加强转移支付分配和管理工作，提高转移支付资金管理绩效。通过上述措施，中央对地方转移支付结构进一步优化。今后要继续提高一般性转移支付规模和比例，清理归并部分专项转移支付项目，推动政府间事权划分和法律法规考核机制等相关领域改革，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，以更好地促进基本公共服务均等化和区域协调发展。2.均衡省以下财力分配，健全县级基本财力保障机制与发达国家和中等收入国家的平均水平相比，我国在医疗、教育和社会保障等方面的财政支出比例明显偏低，政府将约 35%的财政收入用于社会保障、教育和医疗，但仍不及其他中等收入国家 5

49、2%的平均水平。同时这方面的支出又过分集中在城市，对广大农村地区的支持和保障力度明显偏弱，而且地区间的公共服务也存在较大差异。民生支出的比例偏小和结构不均衡等问题，容易激发社会矛盾，造成社会的分化，阻碍经济的增长。因此，各级政府，应该逐步减少固定资产投资方面的开支比重，压缩一般行政性支出，稳步扩大民生支出，努力提高公共服务的支出规模和比重。当然，在民生支出方面要特别注意“度”的把握，应该帮助穷人，而不应该帮助懒人。要坚持“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的原则，重点保证民众的基本需求，在制度完善上下功夫，堵住各种制度漏洞，努力创造公平公正的发展机会。均衡省以下财力分配，其中关键是健全县级基本财力保障机制、进一步增强县级政府提供基本公共服务的保障能力。县乡财政是国家财政的重要组成部分，是维护政权运转和社会稳定、向基层群众提供基本公共服务的物质基础。为提高基本公共服务均等化水平，增强县级财政保障能力，根据党中央、全国人大、国务院的部署和要求，自 2010 年全面部署建立和完善县级基本财力保障机制以来，中央财政持续加大对县级基本财力保障机制的支持力度，2010-2012 年累计安排奖补资金 2325 亿元，并积极健全县级基本财力保障机制。截至 2012 年底，县级基本财力保障机制全面建立，基本