美国商务部的反倾销日落复审的作用和应对策略

1、    美国商务部的反倾销日落复审的作用和应对策略         所谓日落复审，又称期终复审，是在对产品反倾销措施(包括反倾销税令和中止协议)5年期满进行的行政复审。美国反倾销日落复审制度源自WTO反倾销协议的要求，1995年1月1日美国国会通过了乌拉圭回合协议法案(Uruguay Round Agreement Act URAA)，在国内立法中正式确立了该制度。美国商务部也于1998年3月20日发布了关于日落复审程序的具体规定。根据美国的日落复审规则，由商务部与国际贸易委

2、员会分别进行复审调查，商务部负责对反倾销措施取消后倾销是否会继续或重现进行审查并作出裁决；委员会则负责对反倾销措施取消后，实质性损害是否会继续或重现进行审查并作出裁决。如果两者都做出肯定性裁决，则反倾销措施继续有效，否则即撤销反倾销税令或终止反倾销中止协议。 中国是美国反倾销的主要对象，其对我国实施反倾销措施由来已久，而随着WTO的建立和日落复审规则的确立，美国对我国实行的很多反倾销措施已面临或将遭遇日落复审。日落复审作为原始反倾销程序的后续程序，其结果关系到各个利害关系方的切身利益，影响深远。有人就曾形象地比喻：“在决定是否延长惩罚性的反倾销措施的期限上，日落复审就像一场战争”。我国参加日落

3、复审的结果，既有可能达到撤销反倾销措施的目的，也可能被延续征税，继续受贸易保护主义政策的钳制。因此，研究美国的反倾销日落复审制度及影响，寻求撤销反倾销措施的对策，是一项非常重要而紧迫的任务。 一、美国商务部反倾销日落复审程序和规则 (一)美国商务部反倾销日落复审程序 日落复审由商务部依职权主动发起，在反倾销措施(或复审裁决发布)5年期满前30天内发布复审公告，要求所有利害关系人在公告发布后的15天内提交参加复审的意向书，并在公告发布后的30天内对通知中要求的信息提交实质性回复。如果没有任何国内利害关系人(美国国内相同产业的制造和批发商)作出回复，或回复的信息被认为不充分，商务部就会在90天内作

4、出终裁，撤销该项反倾销措施，这就是所谓的“90天日落复审”；如果国内利害关系人递交了参与意向并提供了充分的实质回复，商务部则根据应诉利害关系人(生产商、出口商和美国进口商)对复审公告的回复情况确定复审类型。如果应诉利害关系人在30天内未作回复，或递交了放弃声明，或虽递交了实质回复，但被认为不充分，则商务部启动“快速日落复审”程序，可在不进一步调查的情形下，直接根据“可得事实”在120天内做出倾销幅度的最终裁决并报国际贸易委员会。如果所有利害关系人都提供了充分的实质回复，商务部则启动“全面日落复审”，于110天内公布初步结果，在240天内作出终裁并报国际贸易委员会，若案情复杂最多可延长90天。

5、(二)美国商务部反倾销日落复审规则 无论快速复审还是全面复审，商务部都要遵守以下规则： 1.确定征求信息的充分性 商务部对利害关系人回复的充分性要作出相应判断，并决定进入哪一复审程序，但其采用了不同的判断标准：对于国内利害关系人的回复来说，商务部只要收到来自至少一个以上国内利益方完整的回复，即可以认定为回复充分。但如果国内利害关系方与国外生产商或出口商相关联，则可以弃用该方的回复；对于应诉利害关系人的回复来说，如果商务部收到来自立案公告发布年份之前的五个日历年输往美国的对象商品的出口平均占总出口量的50%以上的利害方的回复，才能认定整个应诉利害关系方回复是充分的。 2.倾销可能性测试 无论快速

6、复审还是全面复审，商务部的核心问题在于裁定撤销措施是否会导致出口商重新或继续倾销及倾销的幅度，向各利益方征示信息正是为了满足这个要求。美国关税法第1675a(c)规定了商务部在复审调查中需要考虑的因素，包括：(1)在反倾销调查和此后发起的复审中已经确定的加权平均倾销幅度；(2)在发布反倾销税令和接受中止协定之前和之后的一段时间内对象商品进口数量(的对比)；(3)其他因素的考虑：如果确有理由，商务部也应考虑其视为相关的价格、成本、市场或其他经济因素。 根据行政措施说明，“其它因素”包括该产品外国厂商的市场份额、汇率变化、库存水平、生产能力、能力利用等方面的变化，在成本价以下销售的历史记录、该工业

7、部门生产技术的变化以及相关市场的普遍价格。按商务部规章，商务部只在全面日落复审中考虑“其他因素”，且由利害关系人承担商务部应考虑“其他因素”的举证责任。此外，行政措施说明规定，裁定倾销继续的可能性时，商务部还应考虑倾销幅度和进口数量间的相互作用。 3.确定倾销幅度 如果美国商务部作出了倾销可能继续或重现的裁决，其将进一步评估可能的倾销幅度并提交给国际贸易委员会。一般情况下，商务部不会为出口商按照完全的倾销调查程序重新确定一个新的倾销幅度，而是根据变化的情况对最初调查或行政复审中确定的倾销幅度进行调整，得出一个倾销幅度，作为如果撤销反倾销措施后可能出现的倾销幅度。由于最初反倾销调查中确定的倾销幅

8、度被认为是“唯一反映出口商或生产商在没有税令惩戒情况下行为的幅度”，因此商务部一般会选择该幅度，而不管该倾销幅度是在多早之前确定的。从商务部的实践来看，其选择更新行政复审的倾销幅度仅限于两种情况：(1)年度复审中，外国生产商或出口商被认定存在关税吸收行为，商务部可以将倾销幅度上调为最初幅度的两倍；(2)税令实施后，外国生产商或出口商的倾销幅度上升，同时进口数量保持不变或增加。 二、美国商务部反倾销日落复审的贸易保护实质 第二次世界大战以后，世界经济日益向着自由化的方向发展。美国作为二战后头号经济强国，在开放经济和倡导贸易自由化的主流下，仍然同时贯彻保护贸易的政策倾向，并根据特定时期的需求确定两

9、者的比重。美国反倾销日落复审制度正是贸易保护政策的产物。通过对WTO反倾销协议第11.3条的扭曲解释和商业部行政程序执行中人为设置的严苛的复审程序，极大减弱了国际反倾销规则对美国政策的约束，贯彻了其贸易保护的深层次政策。 尽管美国的日落复审制度有一定的历史进步性，作为对WTO反倾销协议的妥协，美国无法将某一项针对某一特定国家的反倾销税在几乎没有任何限制的情况下没有期限地使用下去，从而避免了一旦被征收反倾销税，将无法摆脱的困境。但美国仍对有关日落复审的使用设置了障碍，通过深思熟虑的全面复杂的立法和诸多限制性条件，没有完全符合WTO反倾销协议的精神，而最大限度保持了反倾销法对国内产业的保护作用。复

10、审程序始终以保护国内利益为中心，将其放在首要位置。这一点在商务部的日落复审中体现得最为集中，日落复审立法及商务部规则为其作出有利于国内产业的裁决提供了制度基础。正如美国贸易谈判代表戈尔腾(主管国际贸易的商务部副部长)在美国国会作证时所说的，“如果案例的取消有可能重新引发倾销或继续造成损害，日落复审条款使我们能够继续征收反倾销税”，国会更明确地解释道，“日落复审并非是为了消除这些为了加强公平贸易的反倾销令”。从此表述可以看出商务部贸易保护主义的意图非常明显，即继续实施反倾销措施。商务部反倾销日落复审的立法及实践，使得反倾销措施的滥用无法得到有效遏制，WTO的贸易自由化承诺被架空。 WTO反倾销协

11、议日落条款确立了“可能性”标准，即原则上反倾销措施5年终止，例外情况下，通过日落复审确定倾销和损害可能继续或重现时，反倾销措施延续。关于该标准，上诉机构在美国-耐腐蚀钢日落复审案中即指出，第11.3款对征收反倾销税设定了时间限制，是一项附有例外条款的强制性规定。但美国反倾销日落复审立法和商务部程序事实上执行的是“不可能”标准，即当美国商务部不能根据证据确信倾销继续或重现是“不可能”时，它将裁定有必要继续实施反倾销税。“不可能”标准与“可能性”标准在确定性程度上大相迥异，采用前者使商务部更有理由继续实施反倾销措施，导致WTO反倾销协议旨定的“日落”转化为“日不落”的后果。“不可能”标准已成为商务

12、部反倾销日落复审的主导思想，并在其实践中全面贯彻，只要有国内产业认为反倾销税令应该继续实施，商务部通常就会裁定倾销继续或重现的明显歧视性结果。在1998年7月至2001年4月间美国所进行的334起日落复审案例中，仅有79起因无美国国内利害关系人参与而由商务部做出撤销征税令的裁定，占23. 7%，其余255起均移交国际贸易委员会。而在其后商务部的日落复审实践中，也未出现过撤销反倾销措施的结果。 美国商务部的日落复审规则和程序正是在“不可能”思路下执行的，对外国利害关系人在日落复审中胜诉设置了一系列障碍。商务部在反倾销日落复审中的做法，如证据充分性的考量，倾销可能性的确定，倾销幅度的确定，快速复审

13、程序的设置等，从体制上保证了商务部做出倾销有可能重现或正在继续的裁定。商务部作为“日落复审”程序的执行者，与其说是为了履行WTO反倾销规则，不如说是为了使美国的“贸易保护”更加合法化。如学者指出的，“美国商务部的日落复审程序和实践，不仅违背了要改革反倾销法的承诺，而且，也为其他国家履行WTO协议、实施WTO规则产生长久的负面影响和消极后果”。WTO的反倾销5年日落期限规定，在美国商务部的“日落复审”程序中变得意义很小、甚至毫无效果。美国并不打算对反倾销政策进行实质性改革，其实行贸易保护主义的实质没有改变，只不过更加隐蔽罢了。 三、对美国商务部反倾销日落复审的应对策略 从目前实践来看，中国大部分

14、反倾销案件的日落复审以失败而告终，固然美国日落复审制度的缺陷和商务部的贸易保护主义做法是主要原因所在，但另一重要的原因则是中国出口企业的应诉不力。而积极参与反倾销“日落复审”，是企业和产品重新回到国外市场的重要手段，也是打破反倾销裁定的转折关键。在研究和应诉美国原始反倾销的同时，应当高度重视美国(尤其是商务部)的日落复审规则及程序，尽管其规则复杂，胜诉率低，但我们仍不能放弃这一机会，企业应在政府和行业协会的配合支持下，积极参与商务部的日落复审，并采取各种有效的策略和措施，取得反倾销日落复审的胜利。 (一)在美国现有反倾销日落复审规则下积极应诉 尽管在美国商务部日落复审中获得胜诉的机会很小，但不

15、排除通过出口企业的充分回复，获得全面复审的机会继而获得无倾销可能性的裁决，撤销反倾销令是有可能的。更何况企业还可通过说服美国国内企业撤诉或不回复的方式来使商务作出撤销反倾销令的裁决。因此，中国企业应积极参与商务部的日落复审。另一方面，即使不能获得撤销整个反倾销案的成功，参加日落复审的企业也能争取获得较低倾销幅度的单独税率或其他好处。如在泰国钢管案中，在整个行业无法撤销初审反倾销税的情况下，应诉企业申请到了较有利的单独反倾销税待遇。而像欧盟彩电反倾销日落复审案中所有应诉的7家彩电企业得以重新进入欧洲市场，而没有应诉的企业还将被排斥在欧盟市场之外。这些对应诉美国商务部的日落复审都具有借鉴意义。 (

16、二)以行政复审(主要是年度复审)程序来作为日落复审程序败诉结果的替代 日落复审一般只有两种裁决结果：维持原判(基本上采用最初反倾销措施的倾销幅度)或者撤销原判。从中国反倾销日落复审的很多案件来看，即使所有的中国企业积极应诉，其反倾销税也是极难被撤销的。为了缓解日落复审维持原判的不利后果，同时或者随后提出行政复审不失为一种替代性的策略，与日落复审相比，行政复审的结果相对灵活，可以修改现存措施，即降低反倾销税的幅度，或者提出价格承诺。如在欧盟彩电反倾销案日落复审一案中，在以日落复审撤销反倾销税无望的情况下，中国企业果断地提出行政复审，并以价格承诺的方式，重新进入了欧盟市场。 (三)个别情况下采取放

17、弃应诉的策略 虽然原则上我国企业应积极应诉，但由于反倾销日落复审应诉也要花费大量的人力、物力和财力，我国出口企业应基于对市场和企业实力的判断，根据应诉利益与成本之综合考虑来处理事务，并采取合理灵活的应诉策略：当商务部复审有希望时，我国的应诉企业应抓住一切机会参加程序，争取对自己有利的结果；当商务部复审胜诉希望渺茫时，可以集中优势资源应对国际贸易委员会的复审，甚至放弃参加商务部的程序，这也是美国关税法允许的。而当应诉利益极小时，甚至可以放弃应诉。 (四)在实践中按照商务部的政策调整其经营策略 出口企业在实践中还应自觉调整其经营行为，为了减少被商务部裁定倾销继续或重现可能性的概率，出口企业应在产品

18、被征收反倾销税后5年内，控制出口产品的倾销幅度与出口数量，如通过尽量调高出口价格、降低国内销售价格以降低或消除倾销幅度，或通过增加产品技术含量、降低产品成本等方式扩大出口，这些符合商务部要求的出口行为将使日落复审胜诉率大大提高。实践中最不应该的是一旦被课征反倾销税，为维持或扩大出口，更加变本加厉地降低价格，甚至违反法律为进口商弥补其支付的反倾销税；或维持原来的价格，继续增加出口。这些都相当不利于出口企业的日落复审。 (五)强化协会牵头的统一 美国反倾销日落复审是针对一国的某一产品的指控，而并不是对某一具体厂家产品的指控，需要生产同一类产品的企业共同协作，否则整个产品的生产企业都会退出这个市场。而如果复审顺利，美国政府会撤除整个反倾销案，美国市场将会对整个外国产业开放。在这种情况下，一个公司单独参加日落复审不是最佳方案(除非这个公司是在中国唯一生产此种产品的公司)，最好由所有涉案企业参加并由参加企业分摊复审费用。而集体应诉更关系到商务部对证据充分性的考量，决定应诉的成败。出口企业应充分利用行业协会(商会)的组织协调功能，最大范围内获得信息