大力营造良好的人大预算监督环境

1、    大力营造良好的人大预算监督环境近些年来，随着社会主义民主政治的不断推进，随着财政预算管理制度的逐步深化，人大预算监督环境也不断改善，各级人大对政府预算的监督正在不断加强，从中央到地方，从国家领导到普通群众，从“审计风暴”到媒体监督，都殷切希望加大对预算的监督力度，促使政府依法理财、科学理财和民主理财。但在实践中，在许多地方，人大预算监督实际上只是一种形式上的监督，或者说是程序上的监督，往往限于听听汇报，看看报表，是一种“认可监督”，而不是“问责监督”。之所以存在这些问题，主要的原因是传统的政治体制因素和政治经济文化环境制约着我国现代意义上的政治制

2、度的构建与完善，并进而严重地制约了我国人大预算监督制度的建设。大力营造良好的人大预算监督环境，从政治环境、法律环境、思想观念、预算机制等方面探讨如何发挥人大的作用，提高预算监督质量，是加强人大预算监督、提升人大预算监督能力的现实需要。一、继续完善人民代表大会制度人民代表大会制度是我国实现人民当家作主的基本制度，各级人民代表大会代表人民行使最高监督权。对于人大预算监督而言，继续完善人民代表大会制度最重要的就是理顺和改善人大与党委的关系。人大在国家法律上的地位是最高的，但在国家政治生活中，人大被置于党的领导之下，人大的地位明显不如党委的地位，甚至不如政府的地位。在我国的许多地方，政府首先可以是同级

3、党委的第二把手，而人大常委会主任只是一般的党委成员，甚至连党委成员都不是，只是按规定列席同级党委会。由于人大常委会领导在同级党委中的弱势，使本来处于“监督”地位的人大常委会领导反而成了“被领导”，导致人大履行职责时处于被动地位，客观上削弱了人大的职权。当前，正确处理党委与人大的关系，既要看到二者对政府预算监督的根本目的统一性一面，又要看到二者在运行中也有矛盾性一面，从而采取措施，使二者在动态发展中协调前进。具体看来，理顺和改善党委与人大的关系必须坚持以下原则：其一，党委必须接受人大的监督。从现行宪法规定上看，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“

4、任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这就很明确地将所有政党和其他社会组织都置于宪法和法律之下，执政的共产党不存在超越宪法和法律的权力，党的任何组织和个人都置于宪法和法律之下，这就决定了人大权力具有至上性。既然如此，政党就必须接受人大的监督，在人大的监督之下进行工作。从公共权力的存在来看，党委也应接受人大监督。失去监督的权力必然导致腐败，这是大家公认的准则，党委虽是政党组织，但都以领导和参政的身份参与国家政治生活，拥有实际的国家权力，因此，只要这种权利存在，就必须有另一个权力制约这一权利，这与我党反复强调的接受人民群众的监督相一致。接受人民群众的监督，就应该接受人民群众的权利代表机关人

5、大的监督。其二，坚持党对人大的领导。党对人大的领导与人大监督党并无实质上的矛盾。当前我国的法律只在宪法层面上规定了党对人大的领导，但我们缺少具体的可操作的法律和规范来运行，在实践中，我们可作如下考虑：一是人大必须牢固树立党的观念，坚持党对人大工作的领导。二是党委要尊重和支持人大及其常委会依法行使职权。凡是党委作出的决策属于人大及其常委会职权范围的，都应由党委向人大及其常委会提出建议，或者依法通过“一府两院”向人大及其常委会提出议案或报告，由人大及其常委会依法经过审议和表决，作出决定或决议，再由“一府两院”去执行。三是要坚持向党委请示报告制度，人大及其常委会在决议工作中遇到的问题和情况，要主动向

6、同级党委反映，以取得党委的领导和支持。四是党委要重视人大工作，要把人大工作列入议事日程，加强人大建设，加强人大及其常委会中党组织的建设，充分发挥党员代表和党委委员的作用。二、加快立法，改善制度环境公共财政的一个鲜明的特征就是它的法律约束，其整个活动过程都要受到法律及立法机构的严格制约，健全的法律、良好的制度环境，是人大及其常委会依法进行预算监督的前提和根本保证。就目前的情况来看，我国宪法、地方组织法、预算法、监督法等对人大及其常委会就预算监督做了很多规定，但在内容上大都比较原则，过于笼统，在适用的对象和范围，监督的内容、方式、程序等方面不够具体，导致实际预算监督工作难以操作。仅就对立法监督预算

7、较为重要的两部法律监督法和预算法而言，虽然他们出台较晚，且经过较长时间才出台，但他们的操作性仍然不强，无法为人大的预算监督工作提供实质性的监督手段与内容。如预算法第三条规定：“各级预算应当做到收支平衡”;第九条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”;第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”。对地方财政来讲，只有当原来批准的收支平衡的预算出现了不平衡，而且这种不平衡是总支出超过

8、总收入后，才称得上预算调整，才需要经人大常委会批准。再者，何谓“特殊情况”?哪些特殊情况需要动用调整预算来解决?在立法中找不到答案。很明显，第五十三条和第三条、第九条相矛盾。再如监督法第十七条规定，国民经济和社会发展计划、预算经人民代表大会批准的，在执行过程中需做部分调整的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查批准。究竟怎样才算部分调整?部分调整到什么程度才需报人大审批?规定中并没有对此进行具体界定。这些矛盾和问题为政府变更预算留下了空间，但又缺乏“预算调整”的具体条件和程序的法律设定，增加了政府变更预算的随意性，给人大对预算的监督和约束带来困难，造

9、成人大对预算的实质监督难。人大监督必须依法进行，健全和完善的法律体系是保证人大监督效能充分发挥的法律基础。根据监督立法的现状，完善预算监督法律需强调以下几点：一要以宪法为依据，不能违反宪法精神及具体规定，以强化监督为立法宗旨，将宪法的原则精神加以细化，加强国家权力机关的预算监督职能和最高权力地位。二是要对预算监督主体、监督客体、监督对象、监督方式、监督程序、监督结果、监督效力、责任追究等作出详尽的规定，使之具有可操作性。三是尽快修订预算法，清理和完善与预算法相关的法律法规的规定，并加快制订计划法和投资法、审计监督条例等配套法律法规。四是人大的监督工作也需要法律来规范，尤其要完善全国人大常委会议

10、事规则等程序性规定，使人大预算监督规范化、制度化、常规化，以提高预算监督的实效。三、加强法治意识、预算意识教育长期封建思想的影响，重人治、轻法治，人情大于法，导致人大难以对政府开展有效的监督行为，严重影响了人大预算监督作用的发挥，使人大的预算监督在某种程度上成了“认认真真按程序、辛辛苦苦走过场”。从地方党委的角度讲，由于长期以来的过分强调权力集中，党委的领导权极容易取代人大的决定权，一些应由人大及其人大常委会决定的事项，却由同级党委直接决定，或由党委、政府共同决定，或由党委召开四套班子成员会议集体决定，包括政府预算。这种情况下，人大应有的预算监督功能被架空了。从地方人大的角度讲，错误强调“寓监

11、督于支持之中”，只讲支持，忽视监督，甚至认为，预算是经党委研究决定的，担心人大监督会被戴上“不尊重党的领导”的帽子，不敢监督。从政府角度讲，有的认为预算透明了，细化了，公开了，政府就没有权力了，不愿让监督。从人大代表角度讲，有的代表认为，预算是经政府讨论、党委决定的，多一事不如少一事，人大按法定程序通过就行了，懒于监督。从公众的角度讲，什么计划、预算，与自己的切身利益无关，漠不关心，有的人认为，人大监督是照章办事，应付应付而已，甚至有人认为，预算落实不了，人大监督也是白搭。实事求是的说，我国的预算意识、法律意识还比较单薄，无论是人大、政府部门和社会公众，都未从思想上完全认识到预算的严肃性和预算

12、监督的重要性。加强对全社会，特别是对人大代表、领导干部的法治意识、预算意识教育，这是构建良好的人大预算监督环境的基础性环节。人大预算监督工作应坚持推进依法治国，逐步建立法制政府，把预算监督工作正确引入“法治”轨道。在教育政府各部门、各级领导干部自觉执行预算、自觉接受监督的同时，各级人大要积极组织、教育培训各级人大代表、委员和人大工作人员，使之明确自己肩负的责任和使命，正确把握预算监督的定位，澄清各种模糊认识和错误认识，破除思想顾虑，增强履行预算监督职能的法律责任感，提高预算监督的主动性和自觉性，不断提高预算监督的水平和能力。四、深化预算管理体制改革，规范政府预算管理人大对预算的监督能力不仅取决

13、于自身，而且还有赖于政府预算管理的水平，如果政府预算水平较高，为人大提供的预算比较全面、详细、透明，那么，相应的，人大监督也就细致和全面，预算监督的实效就会提高，否则，及时人大自身监督能力再强，面对随意修改、透明度不高和“看不懂”的预算文件也会无从入手。当前，我国政府预算各环节，从预算编制、审批、执行到决算都处于较低水平，这导致人大的监督也处于较低的水平。虽然1999年以来，我国进行了包括部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列预算改革，但这些改革大多数是技术性取向，并非监督和控制取向。因此，未来可以考虑按照预算完整性、透明性、具体性、绩效性等监督和控制取向的思路来设计预算改革，为人大监督奠定

14、良好的基础。预算完整性体现为所有预算收入支出都要包含在预算文件中，并在同一时间递交人大审查和批准，地方人大应该要求和支持地方政府坚定不移地推行复式预算和部门预算，为实现全面预算打下基础。全面预算是实现良好人大预算监督的基础;否则，人大只能行使部分预算监督权。预算透明性是现代公共预算的基本要求，其意义在于保障公民的知情权、为预算监督提供前提条件和督促政府更好履行受托责任等三方面。尽管我国的公共预算正在变得越来越透明，但仍有进一步提高的空间。一方面，人大应积极督促和支持政府进一步提高预算的透明度，从过去那种“给什么看什么”转变为主动要求政府向人大和社会提供财政信息。另一方面，人大也可以对社会开放自

15、身的预算监督过程，吸纳公民参与，倾听人民的需要和对政府预算的意见。提高预算透明度有助于政府依法理财，有利于进一步加强人大的预算监督能力。预算具体化或者说预算细化是人大预算监督的前提，过去“看不懂”的主要原因就是预算过粗，全年预算收支仅列出20多个“类级”科目，300多个“款”级、500多个“项”级科目则无法体现，完全由政府主导分配，人大代表根本无法充分知情，甚至不知道哪个部门用多少钱，用来做什么，何谈监督。那么，预算应该具体到什么程序呢?从理论上讲，政府作为纳税人的代理人，有必要将每一笔预算收入和支出的依据及其来源去向和效果通过预算反映出来，鉴于目前的预算管理能力所限，现实中不容易做到这一点，

16、但起码应做到：按预算收支科目细化到“项”级，逐步取消有关部门的预算资金的二次分配权，最终实现财政外部由财政部门一家对预算单位，以利于人大代表及预算工作机构能够对预算进行实质性的审查。绩效预算就是把增加资源分配与提高绩效紧密结合的预算管理制度，绩效预算是公共财政题中应有之义，它强调政府对全体纳税人的责任。预算支出的各项资金，经过预算执行单位的使用，应为公务提供有效的公共产品和公共服务，而且要力求高效。支出绩效不高是我国预算长期存在的一大问题。目前，中央已开始实行支出绩效考评，越来越多的地方政府也开始进行这方面的试点。这一方面为进一步加强人大预算监督创造了条件，使得人大在审查政府预算时可以将绩效审

17、查纳入人大预算审查的范围，对支出进行追踪问效。另一方面也对人大预算审查监督提出了新任务，人大既要督促和支持本级政府的支出绩效评价，又要在支出预算的审查过程中，逐步将支出安排与绩效联系起来。保证预算编制、审议的时间。安排充足的编制时间和审议时间是保证预算编制质量的重要条件，我们要借鉴国外的做法，修订和完善有关预算的法律规定，适当延长编制与预算审议的时间。同时，通过宪法明确规定，各级人代会每年的召开时间，应当自下而上顺序召开，从根本上解决 编预算问题，为了让人大代表充分行使预算审批和监督的权力，要适当增加人大预算审议批准的时间，以保证人大代表有足够的时间对政府提交的预算草案进行详细的认真审议，使代表的各项权力落到实处。五、全面提高地方人大的综合素质。人大预算监督能力不强、作用发挥不够，从客观原因上看是体制制约，政治经济文化环境不够等原因，从自身原因看，代表审查能力较低、常委会组成人员独立性较差、预算工作机构力量不足，是影响人大预算监督能力水平提高的主要制约因素。人大的综合素质，特别是人大代表、常委会组成人员、预算工作机构人员客观公正的独立性和预算审查能力有待全面提升。加强代表培训，提高代表素质。即使按照人大代表的要求选举出合格的人大代表，在其五年任期内，在当前知识爆炸和信息化加快的时代，如果不及时更新自己