区域协调发展面临的新挑战

区域协调发展面临的新挑战范恒山教授在上海交通大学的演讲范恒山 2012-06-13 16:37:22来源：解放日报2012年6月3日 人物小传：范恒山，经济学博士，现任国家发展和改革委员会地区经济司司长。参与许多重大文件的起草，主持了大量重要发展改革、区域发展规划和专项方案的制定，以及一些重大理论与政策课题的研究，多项研究成果获奖。兼任北京大学、中国人民大学、上海交通大学等多所高校教授。著、编、译作30余部，发表学术论文数百篇。区域发展不平衡是我国经济社会发展面临的一个重要问题。“十一五”以来，随着国家区域政策的不断细化、实化和差别化，我国区域发展的协调性明显增强。“十二五”时期，促进区域协调发展的国内外环境更加复杂，区域发展面临的任务仍然十分艰巨。国家将着力实施区域发展总体战略和主体功能区战略，推动形成区域协调发展、良性互动的新格局。阶段特点中国地域辽阔，地区间差距较大，因此有必要根据实际情况将区域政策进一步细化、实化、差别化，更有针对性地解决各个地方的发展问题。自觉地、系统地研究制定区域政策是在新中国成立以后，中央高度重视区域协调发展，在不同的阶段，根据不同的情况采取了不同的政策举措。大体说，从建国初期到改革开放前，是国家通过调整工业布局来推进沿海与内地均衡发展的时期。为了改变旧中国遗留下来的工业基础薄弱、沿海与内地布局畸轻畸重的格局，同时，基于当时特殊的国际政治环境，国家提出了调整沿海内地工业布局的战略举措，并通过这一布局调整来改善区域发展不平衡的格局。代表性的论断是毛泽东论十大关系中提出的“两个必须”：沿海的工业基地必须充分利用，但为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。根据这一战略思想，国家投资明显向内地倾斜。这个转变有力地推进了内地的工业化进程，使旧中国遗留下来的工业布局极不平衡的格局得到初步改观，直到现在，内地的发展仍在倚赖这个基础。理论界一般称这一阶段为生产力均衡布局或区域均衡发展阶段。从改革开放初到上个世纪90年代中后期，是沿海地区率先发展阶段。改革开放初期，我国的首要任务是发展经济，考虑到当时沿海的综合条件较好，在区域发展方面采取了让沿海地区先发展起来的战略举措。在这方面，代表性的论述是邓小平的“让一部分人先富起来”的思想和“两个大局”观。经过努力，我国东部沿海地区迅速发展起来，而沿海地区的发展又从整体上支撑了中国经济的发展，带来了整个国家综合实力的提升。理论界通常把这一阶段称为梯度推进或不均衡发展战略阶段。从上个世纪90年代中后期到现在，是我国区域协调发展总体战略初步形成并不断完善的阶段。在国家整体经济实力不断提升的同时，也出现了地区差距不断拉大的问题。为此，从“九五”时期开始，中央把缩小地区差距、促进区域协调发展放到了党和国家工作的突出位置，并陆续采取了一系列重大举措。1999年提出实施西部大开发战略，2003年提出振兴东北地区等老工业基地战略，2006年又提出促进中部地区崛起战略。至此，中央关于区域协调发展就形成了一个比较完整的战略体系。这个体系的具体内容非常丰富，简单说就是“四句话”，即推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起，以及改革开放初期提出来、后来我们所概括的“鼓励东部地区率先发展”，一般称为“四大板块”战略。在这一总体战略的推动下，我国区域发展的状况逐渐发生积极变化。特别是东中西不同地区之间的经济增长速度的差距开始缩小，区域发展的协调性逐渐增强。理论界把这一阶段叫做促进协调或趋向协调发展阶段。但是，对于地域辽阔，地区间自然条件、历史基础和经济发展水平差距较大的我国来说，四大板块的划分从地理空间尺度来看仍然偏大，有必要根据实际情况将区域政策进一步细化、实化、差别化，更有针对性地解决各个地方的发展问题。从“十一五”开始，国家加大了区域政策细化的力度，密集出台了一系列以区域规划和政策文件为载体的区域政策，大大缩小了区域政策指导和覆盖的空间尺度。2012年以来，国家又出台了一些区域规划和政策文件。这一数字大大超过了“十五”时期，国家着力于区域政策的强度由此可见一斑。这些区域规划和政策文件在总体上体现了两个基本要求，一是促进区域协调发展，缩小地区发展差距；二是促进国民经济又好又快地发展，增强可持续发展能力。从具体层面来看，则大体是基于三个方面来研究制定的。一是基于加快重点地区的发展，二是基于落实国家重大的发展和改革战略，三是基于深化区域合作和扩大对外开放。重大成效区域政策的实施不仅促进了区域协调发展，增强了国家经济的整体活力，也有效改善了中央与地方的关系，解决了实践中一些十分棘手的难题。在区域政策和其他相关政策的有力推动下，区域经济发展取得了前所未有的巨大成就，并带来了一系列重大变化。第一，有力地促进了区域协调发展，增强了国家经济的整体活力。近些年，区域政策强力实施取得了两个革命性成就。一是促进了我国区域增长格局的重大转变。长期以来，中西部地区的增长速度一直落后于东部地区，到“八五”时期达到了一个高点。而东部快中西部慢的这种格局在当时被公认为在短时间内是无法改变的。密集出台的区域政策与其他政策的有机配合，迅速改变了这种状况。2007年，西部地区的增长速度首次超过东部地区；从2008年起，中部、西部和东北地区的增长速度全面超过东部地区，并保持了强劲的势头。与此同时，东部地区适应新的形势，按照国家区域规划和政策文件的要求，把工作重点放到了转变发展方式、优化经济结构上，发展的质量和效益也得到明显提高。二是推动形成了一大批经济增长极。在因地制宜的区域政策指导下，传统先行地区进一步焕发青春与活力，一批地处中西部的新的增长极陆续涌现，成为我国经济持续又好又快发展的有力支撑。从总体上看，凡有国家战略和区域政策指导的地方，经济增长速度明显快于一般地区，经济发展效益明显好于一般地区，经济合作的步伐或者一体化的步伐明显快于一般地区，民生改善的力度明显大于一般地区。第二，丰富和完善了宏观调控的手段和路径，有效改善了中央与地方的关系。差别化的区域政策使宏观调控的路径从“一刀切”真正转变为了从各个地方的实际出发的分类指导，也就是实施了“一区一策，一地一策”。与此同时，国家的一盘棋得到了维护：分类指导不是让地方各行其是、我行我素，而是站在国家全局利益的高度，合理体现地方的利益诉求和实际需要。因此，它没有破坏、而恰恰是完善了全国一盘棋的理念和思路。只是这种完善了的全国一盘棋的理念和思路，突出了原来没有重视或难以做到的方面，那就是充分考虑地方的实际，实施分类指导，实现地区间的合理分工，充分发挥各自的比较优势。不仅如此，这一做法也一定程度上带来了国家机关服务方式的转变，带动了国家机关工作职能、工作作风等方面的转变，有利于改善中央和地方的关系，从而有利于增强宏观调控的作用和效果。第三，巧妙地突破了体制困境，解决了实践中一些十分棘手的难题。由国家制定的区域战略和区域政策，因为其特殊的权威性，也因为其高度的“含金量”而为相关地区积极持续地实施，不因领导调整或班子换届而中断，有效地解决了地方发展思路与政策措施不连续、不稳定的问题，有利于做到一张“蓝图”贯彻到底。一定意义上，分类指导的区域政策解决了国家意志与地方发展思路不对接的问题，有利于把国家战略落到实处，也有利于充分发挥地方的积极性和创造性。其原因一方面是由于这些区域规划和政策文件是深入调研后形成的，比较切合地方经济社会发展的实际；另一方面是因为它真切地反映了地方合理的利益诉求和发展需要。分类指导的区域政策还在一定程度上解决了经济在大起大落中循环往复的问题，有利于实现国民经济平稳较快发展。“一刀切”必然造成经济“冷”时各个地区想方设法一起“升温”，而经济“热”时各个地区又想方设法一起“降温”，这样就导致了经济在过冷和过热状态下的循环交替。而分类指导则从各个地区的实际出发，无论在什么样的环境下，该热则热、该冷就冷，从而能够避免经济发展的大起大落。当前形势当前，区域发展仍存在一些突出矛盾和问题，促进区域协调发展面临着新的严峻挑战，若不采取相应举措，将对我国特别是欠发达地区的发展形成制约，对促进区域协调发展形成不利影响。也应该清醒地看到，今后一个时期区域发展面对的国内外环境十分复杂，区域发展面临的任务仍然十分艰巨。从现实看，区域发展不协调的状态并没有发生实质性改变，区域发展仍存在一些突出矛盾和问题。第一，区域间实质性的发展差距还没有缩小。虽然区域间经济增长格局发生了根本性变化，但地区间一些关键方面的差距并没有明显缩小，有些方面甚至在继续扩大。第二，其他的区域性问题仍然严重。区域无序和不良竞争仍然存在，受责任、体制、比攀等正面或负面因素的驱动，以行政区为板块的发展仍然没有得到根本改变，由此导致的地区封锁、市场分割和恶性竞争的状态仍然比较严重；资源枯竭型地区的产业转型和可持续发展水平还有待进一步提升，一些地区转型困难，替代接续产业基础薄弱，劳动力素质不适应转型发展需要，社会管理方式和矛盾调处机制亟待改善；部分区域存在着过度开发问题，经济社会活动的过度集聚超出了资源环境承载能力，带来了交通紧张、用地困难、人口过密、环境恶化，基础设施建设成本和商务运行成本过高等“区域病”或“城市病”，等等。第三，促进区域协调发展的体制机制还很不完善。区域间一些基本利益关系还没有理顺，生态补偿等利益协调机制还不健全；区域发展的法制建设还比较滞后，区域规划和政策文件的实施缺乏必要的法律保障；实质性的区域一体化进展缓慢，突破行政区划限制仍困难重重。从发展态势看，伴随着改革开放与现代化建设进程的不断推进，促进区域协调发展面临着新的严峻挑战。国际方面，经济全球化、区域一体化的深入推进，在总体上给各地区提供了经济发展机遇和利益共享平台，但具体而言，欠发达地区在这一进程中往往处于被动受制状态。不仅要被动接受主要是由发达国家和地区主导制定的国际经济规则，而且因技术等相对落后而在深度开放环境下受到利益的侵害。而在国际金融危机发生发展，各种形式的贸易保护主义强化的特殊环境下，以中低端产品出口为主体的欠发达国家受到的损害不仅直接而且更大。若不采取相应举措，这种状况在总体上将对我国的发展特别是我国欠发达地区形成制约，对促进区域协调发展形成不利影响。国内方面，市场化的深入发展和工业化、城镇化的加速推进，由于现有基础的差别和运作规制的不平等，往往造成资源要素向发达地区的进一步集中和对欠发达地区利益的进一步剥夺；而基于资源环境约束的压力和转变发展方式的需要，欠发达地区不能再走发达地区曾经粗放发展的老路，必须把加快发展和转型发展密切结合起来，这给促进区域协调发展特别是欠发达地区加快缩小与发达地区差距带来巨大压力和尖锐挑战。但是，也要看到解决区域发展的问题既有过去工作的良好基础，又有不少新优势、新条件和新机遇。一是我国综合国力大大增强，经济总量已跃居世界第二，这将有利于提升中央政府通过转移支付等方式解决区域发展不平衡问题的能力，也将提升发达地区支援欠发达地区发展的能力，为推动区域协调发展提供坚实的物质基础。二是区域政策体系日益完善，区域政策调控力度不断增强，这将有利于充分发挥地区比较优势，促进各地区走出一条切合实际、各具特色、富有竞争力的发展道路。三是科技创新日新月异，新兴产业加速成长，区域间产业转移步伐继续加快，这将有利于加速中西部地区新型工业化进程，实现加快赶超和跨越发展，也将推动东部沿海地区产业优化升级，继续发挥带动全国经济增长和发展方式转型的引擎作用。四是社会主义市场经济体制不断完善，财税体制改革深入推进，资源和生态补偿机制逐步建立、要素价格形成机制更趋合理，这将有利于进一步理顺区域间基本利益关系，更好地体现拥有资源优势、作为重要生态屏障的中西部地区的利益价值，为缩小地区发展差距提供重要支撑。总体思路今后五年促进区域协调发展的主要任务就是，贯彻区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是促进区域协调发展的关键阶段。新时期新阶段对区域协调发展提出了更高的要求。根据科学发展观的要求，基于现实环境要求和经济基础，现阶段区域协调发展至少应包括五个方面的内涵：一是各地区人均生产总值差距应保持在适度范围内。地区人均生产总值是衡量地区之间发展差距的重要指标。现阶段的主要任务是，遏制地区间人均生产总值扩大的趋势，使之保持在一定的限度内。二是各地区群众能够享受均等化的基本公共服务。为不同地区、不同人群提供大体相当的基本公共服务是政府义不容辞的责任。三是各地区比较优势能得到合理有效的发挥。不同地区有着不同的比较优势，各地区的比较优势能否得到充分发挥，是衡量区域协调发展程度的重要标志。四是不同地区之间形成优势互补、互利共赢的良性互动机制。优化区域合作发展环境，有效协调区域合作中各种利益关系，不断拓展区域合作领域，创新区域合作方式，是区域协调发展的重要内容。五是各地区人与自然的关系处于协调和谐状态。各地区经济发展，要充分考虑本地区的资源环境承载能力，以不破坏生态环境为前提，做到开发有序有度、开发可持续，切实保护好生态环境。“十二五”规划纲要提出了今后一个时期促进区域协调发展的总体思路，即实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。基于以往成功实践和现实要求，在具体的操作层面要特别把握好以下五个方面：一是把实行区别对待作为完善区域政策体系的基本方向。区别对待是区域政策的实质和核心。要始终把立足各地实际、体现差别化作为研究制定区域政策的基点。在准确把握国家战略方向的同时，充分考虑各地的具体差别和实际要求，设定不同目标，提出不同要求，制定不同政策，真正实现“一区一策”。二是把推进公共服务均等化作为缩小地区差距的根本任务。实现基本公共服务均等化是促进区域协调发展的关键内容，不仅有利于经济发展，更关系到社会公平，是今后促进区域协调发展工作的主攻方向。要通过体制创新和法律保障，实现不分区域、城乡、工农、公私、贫富，一视同仁实施财政、金融等公共政策。要加大对欠发达地区的基本公共服务投入力度，推进教育、卫生、就业等社会事业公民享有的同权化，使得每一个公民都享有平等的发展机会和权利。要加大水、电、路、气、房等民生工程建设投入，切实让不同地区的人民群众享有大体相当的公共基础设施服务。三是把促进重点地区加快发展作为促进区域协调发展的主要途径。重点地区在促进区域发展中发挥着重要辐射带动作用。要加强科学引导，适应国际竞争的新要求，把鼓励和支持条件较好地区加快发展作为区域发展的重点方向，不断深化体制机制改革，加快开发开放步伐，更好地发挥辐射带动作用；与此同时，要加大支持力度，把支持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等特殊类型地区发展作为区域发展的基本着力点，加强薄弱环节，