（西方经济学专业论文）中国城市公用事业经营的外部制度创新.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 城市公用事业经营的外部制度是指外在于城市公用事业部门，并对其经营行为产生 重要影响的外部制度环境。外部制度环境的改善对于提高城市公用事业经营效率、降低 其运行成本有十分重要的意义。 就我国而言，尽管经过十多年的改革，城市公用事业经营的外部制度环境发生了一 些变化，但是，从总体上来看，城市公用事业依然是改革的幅度和变化最小的领域之一。 传统计划体制下的城市公用事业外部经营并没有发生根本性的制度变革。还存在着诸如 政企不分、行政性垄断、价格形成机制和管制制度不合理以及投资主体单一、投融资体 制僵化等制度性缺陷。为解决这些制度缺陷，本文在对城市公用事业经营的制度模式和 行为主体进行研究的基础上，提出从以下几个方面进行外部制度创新：一是正确把握政 府在城市公用事业管理中的角色界定和行为方式；二是开放市场领域，引入竞争机制， 促进公用事业投资多元化；三是建立一套有效的城市公用事业监管体系；四是维护和加 强城市消费者的客户权力。 关键词：城市公用事业外部制度制度变迁制度创新 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ee x t e m a l i n s t i t l i t i o no ft h eu r b a np u b l i cu t i l i t i e s o p e r a t i o ni sa ne x t e m a li n s t i t u t i o n a l e n v j m m e n t t h a le x t e 功a lj nu r b a l lp u b l j cu t j l j t i e sd e p a t m e n a n dh a sa ni m p o n a n t j n f l u e n c e o ni t s o p e r a t i o nb e h a v i o lt h ee x t e m a li n s t i t u t i o ne n v i r o n m e n ti m p r o v e m e n th a st h e e x t r c m e l yv i t a ls i g i l i f i c a i l c ei ne n h a i l c i n gt h eu r b a np u b l i cu t i l i t i e so nt h eo p e r a t i o ne f f i c i e n c y a n dr c d u c i n gi t sm o 、，e m e n tc o s t a st oc h i n a ，a f t e rm o r et h a n1 0y e a r s r e f o 咖，t h ee x t e m a li n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n to f t h eu r b a np u b l i cu t i 王j t i e s o p e m t i o nh a sh a ds o m ec h a n g c s ，b u t ，o nt h ew h o l e ，i ti ss t i l lo n eo f t h ed o m a i n st h a te x p e r j e n c et h es l i g t l t e s td i m r e n c ea n dc h a n g e u n d e rt h et r a d i t i o n a lp l a n s y s t e mt h eu r b 柚p u b l j cu t i l j 醛e se x 把m a li n s t i l u j ) nm e c h a i l j s mh a sn o th a dm ef u n d a m 印t a l s y s t e mt r a n s f o 蚰a t i o n a l s oh a ss o m es y s t e mf l a w s ，s u c ha st h ew i t h o u tad i v i d i n g l i n e b e t w e e nt h ef i l n c t i o n so ft h e9 0 v e m m e n ta n de n t e r p r i s e s ，t h ea d m i i s t m t i v em o n o p o l y ，t h e p r i c es t r u c t u r em e c h a n i s ma n dt h eu n r e a s o n a b l ec o n t r o l l i n gs y s t e ma sw e l la st h ei n v e s t m e n t m a i nb o d yi su n i t a r y ，t h r o w st h ef i n a n c i n gs y s t e mo s s i f i c a t i o na n ds oo n t bs o l v e st h e s e p r o b l e m s ，o nt h eb a s i so fs t u d i e st h es y s t e mp a t t e ma n dt h eb e h a v i o rm a i nb o d yw h i c ht h e u r b a j lp u b l j cu t i l i t i e sm a n a g e s ，t h i sa n i c l ep r o p o s e dc x t e m a li n s t i t u t i o ni n n o v a t i o nm u s tb e c a 州e do nf r o mf 0 h o ，i n gs e v e r a la s p e c t s ：t h e 丘r s j st h e n c c ta s s u m n c eg o v e m m e n t m a i l a g c sa tt h eu r b a np u b l i cu t j l i t i e st h em l el i m i t sa n dt h ew a y o ft h eb e h a v i n g ；s e c o n d l y ，t h e 叩e nm a r k e td o m a i n ，t h ei i l t m d u c t i o nc o m p e t i t i v es y s t e m ，t h ep m m o t i o np u b l i cu t i l i t i e s i n v e s t t h em u h i p l i c a t i o n ， 1 1 1 i r d l y e s t a b l i s h e sas e to fe f f e c t i v e u r b 柚p u b l i cu t j l i t i e s s u p e r v i s i i l ga n dm a n a 舀n gs y s t e m ；f i n a l l y ，m a i n t a i n sa n ds t r e n g t h e n si h eu r b a nc o n s u m e r s c u s t o m e ra u t l l o r i t v k e yw o r d ：n eu r b a np u b l j cu t i i i t i c se x t c m a l 撇i t l l t i o n s y s t e mv 妣s i t u d e s y s t e mj n n o v a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包括任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者躲侏阪灶 日期：驰年妒l 护 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被套阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文不保密口。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者躲下虫限爆 日期a “年毕月，沪 指导教师魏搬 日期：加伊明妒 华中科技大学硕士学位论文 1 1 研究的目的与意义 1 绪言 城市公用事业是指那些提供的供城市居民( 包括自然人和法人) 集体消费或使用的 具有程度不同的非竞争性和非排他性的混合商品的产业总称。从产业的角度来说，城市 公用事业是一个综合性的产业部类，由多种具体的产业构成，典型的包括具有自然垄断 性、规模经济和范围经济的网络型城市公用事业，如城市供水、供电、供气等产业，也 有非网络型和非自然垄断性的城市公用事业产业，如城市垃圾收集与处理、园林绿化、 公交服务等。 城市公用事业在城市运行和发展中占据着极为重要的地位，也是向城市居民提供社 会公共服务的主要途径。城市公用事业部门运行于一定的制度环境中，其经营机制既是 制度环境的产物，也对制度环境产生影响。城市公用事业的经营既受内部制度环境约束， 也受外部制度环境约束。城市公用事业经营的内部制度是指城市公共事业企业内部的生 产经营。其内容主要包括公共事业企业的产权结构、公司治理结构、激励机制和监督控 制机制等。城市公用事业经营的外部制度是指外在于城市公用事业部门，并对其经营行 为产生重要影响的外部制度环境。它主要包括城市公用事业企业经营中的外部法律框架 体系、财政投入机制、所有制制度、经营政策、政府管制制度等。外部制度环境的改善 对提高城市公用事业经营效率有着十分重要的意义。 中国城市公用事业经营的外部制度安排脱胎于计划经济体制。尽管在2 0 多年的市 场化改革特别是进入2 1 世纪后的民营化和市场化改革过程中，外部制度环境已发生了 某些变化，但从总体上看，无论是在理论还是在制度安排上，迄今都还尚未真正融入到 整个市场经济体制之中。政府“垂直一体化”的行政性垄断以及由此造成的低效率问题 依然十分严重。如何通过制度创新，打破政府及公共部门对城市公用事业的行政性垄断， 将城市公用事业真正融入到市场经济体制之中，改善城市公用事业投资及生产经营的外 部制度环境，提高城市公用事业经营效率，仍是理论研究和制度实践中亟待解决的重要 华中科技大学硕士学位论文 课题，也是本文研究的目的所在。 1 2 国内外文献综述 国外对城市公用事业问题的研究历史比较悠久。在工业革命时期，人们就开始关注 公用事业部门。亚当斯密在国富论第五章就专门讨论了政府对公共物品的干预的 必要性。在现代，伴随着西方行政改革中民营化运动浪潮，西方各理论学派对城市公用 事业从不同的角度进行了研究。管制经济学把城市公用事业看作是市场失败或部分失败 的领域，为了增进经济效率或维护社会公正，保护环境和消费者权益等，认为需要对该 领域实行经济管制或社会管制。公共部门经济学把公用事业看作是公共部门的一个有机 构成部分，是政府经济行为的体现。政府为了增进整个资源配置效率或改善社会公平， 需要对其进行干预。 新公共管理注重政府及公共部门活动的绩效，在制度设计层面上，鼓励政府及公共 部门活动的市场倾向，强调市场导向的管理，如鼓励竞争、侧重结果和绩效、重视消费 者选择等。这样一种改善政府公共治理和公共部门效率的理论主张及政策思路，对管制 过度( 过严、过细、过宽) 的政府以及垄断过度的公共部门来说，值得认真思考。 制度经济学认为，制度是影响经济活动绩效的内生变量。制度安排( 包括城市公用 事业经营制度安排) 的选择，应该以其所带来的生产价值的增加大于它的运作所带来的 费用所定。制度经济学给了我们一个重要的研究成果，这就是：界定城市公用事业的内 涵与外延及制度安排，需要具体区分不同城市公用事业商品的交易难易程度和交易频 率，城市公用事业产业中网络设旖的资产专用性与非网络设施资产的非专用性程度等， 并据以确定不同城市公用事业商品的“公共”程度或“市场化”程度，以及区分自然垄 断性与非自然垄断性城市公用事业，并对其分别作出相应的制度安排等。 在国内，专门研究城市公用事业的文献尚不多见。大部分研究往往是包含在对自然 垄断、政府规制进行探讨以及产业经济学、公共部门经济学、城市经济学等学科之中。 从研究内容看，众多学者首先讨论是公用事业要不要民营化的问题。如盛洪( 2 0 0 3 ) ， 茅于轼( 2 0 0 3 ) 等认为，在公用事业这样具体自然垄断特性的行业也可以引入市场机制， 以民营替代公营具有效率优势，民营化改革会提高中国公用事业的整体水平。这是目前 2 华中科技大学硕士学位论文 最主流的观点。以此为基础，一些学者对中国城市公用事业的理论有了较为深入的探讨。 卢洪友( 2 0 0 5 ) 在城市公共事业的经济属性及效率模型研究一文中，明确界定了城 市公用事业的内涵与外延。这一界定，对于厘清城市公用事业理论研究上的分歧起很大 作用。另外一些研究则延伸到了一些关于中国城市公用事业民营化改革外部制度设计和 具体措施问题。如张曙光( 2 0 0 3 ) ，毛寿龙( 2 0 0 3 ) 等认为完善政府管制制度、强化和 提升政府管制水平是解决民营化负面影响的关键；周汉华( 2 0 0 3 ) 认为必须解决法律规 定的不完善，从法律和制度上解决民营化中的一系列实践问题。王俊豪( 2 0 0 4 ) 等介绍 了西方发达国家如英、美等国的公用事业民营化历史，从国际经验中为中国民营化改革 寻找可资借鉴之处。此外还有很多关于具体的民营化方式如b o t 、t o t 等等的具体操作 问题、民营化中的融资问题等等的研究。 纵观国内大多学者的观点，对于公用事业是否民营化的问题，我们认为，中国城市 公用事业经营制度的显著特征是政府过度垄断，加快推进城市公用事业的市场化和民营 化是制度创新的必然选择。对于城市公用事业的理论研究和制度安排上，我们认为，除 了认清城市公用事业的经济属性外，还要对城市公用事业经营中行为主体的角色、地位 以及彼此之问的关系正确把握，从而使外部制度安排和设计更为合理科学。本文的创新 之处主要有以下几点：一是专门从外部制度创新的角度来探讨城市公用事业问题。二是 对城市公用事业经营中的行为主体从纵横两个方面进行了较为深入的探讨。在这一部 分，本文提出城市居民作为最终委托人的城市居民与作为最终消费者的城市居民，面对 城市公共事业商品的规模、质量、价格、成本分摊、受益群体分布等问题时，其态度和 行为模式存在着差异。并借助世界银行2 0 0 4 年世界发展报告中构建的公共服务中消费 者( 客户和公民) 、供给者( 政府) 和生产者( 提供者) 的互动关系模型，对城市公用 事业中的三大行为主体之间的互动模式和制度选择进行分析。 1 3 研究方法与研究内容 在研究方法上，本文主要通过吸收借鉴国内外经济学界对城市公用事业的相关问题 的研究成果，运用经济学、公共行政学的基础理论，对城市公用事业经营的外部制度模 式，行为主体以及制度创新进行了探讨。 3 华中科技大学硕士学位论文 除去绪言外，本文分为三个主要部分：第一部分在提出城市公用事业经营制度安排 的理论基础上，归纳了城市公用事业经营的两种制度模式，并对西方国家城市公用事业 经营的制度变迁进行了描述。第二部分对城市公用事业外部制度中的行为主体从纵横两 个方向进行了重点讨论，目的是为城市公用事业制度安排和制度设计提供新的思路。对 中国城市公用事业经营的外部制度进行变革是本文的第三部分内容。这一部分回顾了我 国城市公用事业经营的外部制度变迁过程，介绍了6 种制度创新的实践模式，着重指 出了我国城市公用事业外部经营存在的主要问题，提出了准确把握政府在城市公用事业 中的角色和地位，构建竞争性的监管制度和灵活多样经营，维护和提高消费者主权，通 过制度创新来解决这些问题。 4 华中科技大学硕士学位论文 2 城市公用事业经营的外部制度模式 2 1 城市公用事业经营的外部制度安排的理论基础 2 1 1 公共产品理论 保罗萨缪尔森在其经典论文公共支出的纯理论中，对公共产品给出了精确的 界定：公共产品是“所有人共同享有的集体消费品，每个人对该产品的消费不减少任何 其他人的消费”。公共产品具有两个关键的特征，即非排他性和非竞争性。公共产品的 非排他性使得公共产品的消费中会出现搭便车现象，即不用支付费用而消费或使用产品 和服务的行为。公共产品的非竞争性改变了生产水平的效率条件，因为，无法排除免费 乘车的消费者，生产公共产品的私人厂商就会发生效率损失。可见，公共产品的特征决 定了其供给的成本通常是极高的，当没有私人消费者对公共产品的供给与足够的估价 时，就产生了市场失灵问题。所以，公共产品的“这些特征造成了无论是寻找公共物品 的私人供给者还是决定供给的效率水平，都存在困难。其结果是，公共物品典型地应该 由政府供给。”。 在现实生活中，纯公共产品是很少的。纯私人产品和纯公共产品是一个序列的两极。 对于公共产品来说，更一般的情况是大量的准公共产品的存在，即不同时具备非排他性 和非竞争性的产品。也就是说公共产品是可以被进一步根据不同的属性进行具体分类 的。这意味着公共产品的提供和生产并不必然属于公共部门。同样的，私人产品的供给 和生产也并不必然属于私人部门。公共部门和私人部门通过竞争机制，在公共产品和私 人产品的供给和生产领域展开竞争与合作的可能性是存在的。 公共产品的“公共性”程度不是绝对的，它取决于法律安排、市场条件和技术状况。 后者在不同的历史时期和环境下可能会发生变化，因此，公共产品的供给和生产具体方 式应该更多地决定于其所含“公共性”程度的差异性状况。“公共性”程度越强的公共 产品，其供给和生产更多地由公共部门来承担，“公共性”程度相对较弱的公共产品， 。萨拉科洛里、阿里斯泰尔曼洛：公共部门经济学( 中译本) ，中国财政经济出版社2 0 0 3 年版，第6 6 页 5 华中科技大学硕士学位论文 其供给和生产更多地可由私人部门来承担。 2 1 2 公共选择理论 公共选择存在的起因是什么? 缪勒的答案是：“公共物品的特性提供了集体选择的 存在的理由。”。公共产品的消费人数是很多的，怎样把众多消费者不同的个人需求偏好 整合为共同的公共产品的需求偏好( 即公共需求) ，是公共产品实现有效供给中必须解 决的重大问题。分散决策的市场机制无法解决这一问题，因此，公共需求的决定只能够 在非市场机制中得以实现。这一非市场的决策过程就是公共选择过程。 公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场。 在经济市场上活动的主体是消费者( 需求者) 和厂商( 供给者) ；在政治市场上活动的 主体是选民、利益集团( 需求者) 和政治家、官员( 供给者) 。在经济市场上，人们通 过货币选票来选择能够给其带来最大满足的私人产品；在政治市场上，人们通过民主选 票来选择能够给其带来最大利益的政治家、公共政策和法律制度。前一类行为是经济决 策，后一类行为是政治决策。 与经济市场一样，政治市场上的基本活动也是交易。政治是个人、集团之间出于自 利动机而进行的系列利益交易的过程。“它意味着公民向统治者或政府提供资源与权 力，作为回报，他们期望获得与之相匹配的产品、服务及对社会进行管制的法律。”。因 此，公共产品的供给过程实际上是一个供给者与消费者之间的利益交换过程。 公共产品的政府供给作为公共选择过程，实质上是资源的非市场配置，其原因是公 共产品的市场供给存在着市场失灵的风险。但是，由于在公共选择过程中，存在着参与 主体自利主义的投机行为倾向、信息不充分、缺乏激励约束机制等原因，也同样存在着 政府失灵的风险，即出现政府资源配置活动的低效率。因此，公共选择理论主张建立可 靠的宪政制度，保护个人自由、保护市场、遏制政府的扩张，主张更多地选择由私营部 门承包经营公共产品的政策，来改善政府提供公共产品的绩效。 。丹尼斯c 缪勒：公共选择理论i i ( 中译本) ，中国社会科学l 版社1 9 9 9 年版，第1 6 页。 。简埃早克荣恩：公共部门：概念、模型与途径第三版( 中译本) ，经济科学出版社2 0 0 4 年版，第2 0 0 页。 6 华中科技大学硕士学位论文 2 1 3 多中心治理理论 “多中心”一词最早是由迈克尔波兰尼在自由的逻辑一书中的系列文章里提 出和使用的。波兰尼认为，“自发的或者多中心的秩序是这样一种秩序，在其中许多因 素的行为相互独立，但能够作相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系。在一 组规则之内，个人决策者可以自由地追求其自己的利益，但其利益受实施这些决策规则 所固有的约束。”奥斯特罗姆、蒂布特和瓦伦等人在其一系列的经典性研究中，运用这 一概念发展出多中心治理体制的理论框架。 多中心治理是一种自发性地设计和建构的权力分散、管辖交叠的组织和制度模式。 在这个治理模式中，政府与非政府组织、社区、私营部门以及公民之间形成了众多分散 的决策权力中心，他们之间既相互独立，又相互调适，其相互关系受到一个共同的制度 规则的约束。这种治理体制的多中心包括空问上的多中心、管理主体的多中心、和权力 向度上的多中心。就决策领域组织而言，多中心治理体制则包括了市场体制的多中心、 司法决策的多中心、宪政的多中心、政治领导选择和政治联盟组织的多中心和公共服务 经济的多中心等。公共服务经济多中心的实现是以前面四个领域的多中心的存在为必要 前提条件的。 与传统的单中心治理模式相比较，在多中心治理模式中，政府的职能、权限范围、 运作方式及其与社会组织和公民的相互关系都发生了很大的转变。在多中心治理中，政 府权威应该支持各种层次的群体和社群有能力自治。政府权威在各种层面上都是有重要 作用的，所有作用在本质上都是支持性的。正如人们指望政府为市场经济的顺利运作提 供稳固的法律基础那样，政府也应该致力于培养群体自治的能力。一般来说，“政府 官员必须专心致力于提供公益物品和服务，但他们并不直接介入那种物品的生产。”。由 于公共产品的供给与生产是可以相分离的，因此，政府并不必要也不可能很好地将公共 产品的供给与生产包揽于一身。那么政府对于社会各行为主体的意义在哪里呢? 它并不 在于强制式的管制和垄断，而在于对社会各行为主体自治能力的培育和支持，在于对社 会各行为主体之间良好的自治与协作环境的维护。 。迈克尔迈金尼斯：多中心体制与地方公共经济( 中译本) ，上二海三联书店2 0 0 0 年版，第7 6 页。 。迈克尔迈金尼斯：多中心治道与发展( 中译本) ，上海三联书店2 0 0 0 年版，第2 0 页。 7 华中科技大学硕士学位论文 在多中心治理模式中，由于存在着多个管辖单位，由众多的机构来提供既相类似又 有所区别的、多样化的公共产品和服务就成为了可能，作为消费者的公民就有了更多的 选择机会和更大的选择范围。“这些选择的范围越广泛，存在于任何特定的公共服务产 业的竞争性压力程度也就越大。这一竞争性的压力的确为最好的绩效提供了可能性，对 于用户的需求具有高度的回应性，并使运作成本最小化。”。所以，在城市公共治理和公 共产品供给中，以多样化和竞争性为特征的多中心体制存在着效率优势。 2 2 城市公用事业经营的外部制度选择 城市公用事业经营在制度选择上是受国家的政治经济体制及其社会环境所制约的， 不同的政治、经济和社会制度环境会产生不同的城市公用事业经营上的制度安排。城市 公用事业经营的不同制度模式之间的区别，最重要的就在于政府在城市公用事业经营中 所扮演的角色和发挥的作用上的重大差异。 2 2 1 城市公用事业经营的行政一体化制度 传统意义上的城市公用事业经营的制度安排选择的是行政一体化的制度模式。在这 种制度模式中，政府提供的是“全方位服务”，它就像一个垂直一体化的大公司一样， 承担着全部地方公共产品和服务的供给职能和生产职能。由政府来综合城市公共产品和 服务的消费者的不同偏好，决定城市公用事业各领域的公共需求，由政府来组织和实现 公共产品和服务的生产，并最后由政府来完成公共产品和服务的分配。政府是城市公用 事业垄断的供给者、生产者和分配者。政府同时扮演城市公用事业中的这三个角色是以 其掌控的公共行政权力为基础的，政府在城市公用事业经营过程中的作用方式也依赖于 其行政权力的具体运作。 在行政一体化制度模式中，政府及其公共部门对城市公用事业是全面垄断的。就城 市公用事业经营的外部制度环境而言，政府从各个方面基本上屏蔽了非公共部门的进入 可能性。在法律制度上，政府确定公用事业的非竞争性，严格规定只有公共部门才能够 进入城市公用事业的主要经营领域，非公共资源没有进入资格；在所有制制度上，政府 。迈克尔迈台尼斯：多中心体制与地方公共经济( 中译奉) ，上海三联书店2 0 0 0 年版，第1 2 7 页。 华中科技大学硕士学位论文 严格控制羞城市公用事业部门的所有制结构，几乎绝大部分公用事业的供给和生产部门 都为政府所有，属于公共资产；在投入体制上，政府是城市公用事业各部门的唯一所有 者，当然也就是唯一的出资者。政府财政投入成为城市公用事业唯一的自有资本来源。 城市公用事业的融资途径也受到很严格的管制；在产业管制制度上，政府不但通过法律 政策，对城市公用事业设置很高的进入壁垒，使公用事业部门进行垄断经营，还通过统 一定价制度，对城市公用事业实行严格的价格管制；在财政税收制度上，政府一方面通 过税收政策，给城市公用事业部门以减免税收的优惠待遇，同时也通过财政和价格补贴 方式，来弥补城市公用事业部门的经营成本；在经营上，政府常常直接掌控和干预城市 公用事业部门的具体经营行为，使其按照自己的意志来提供和生产城市公共产品和服务。 作为公共部门，城市公用事业的生产机构实质上就是一个政府部门的分支机构，就业于 其中的经营管理人员和专业技术人员在身份上属于政府雇员，由财政支付薪酬。因此， 在行政一体化制度模式中，城市公用事业的供给和生产的过程实际上是一个行政过程。 行政一体化制度模式要实现城市公用事业的经营效率，需要满足两个基本前提条 件。一是在城市公共产品和服务的供给方面，承担全方位职能的政府能够在单一的预算 内实现各竞争性的和益和期望的平衡。二是在城市公共产品和服务的生产方面，政府管 理者能够在其下属单位之间进行职能指派时，无论是生产的协调还是生产的规模效益都 将得到最充分的实现。“而这两个前提条件的满足又要依赖于几个假定条件。一是充分 信息的假定条件，即政府官员和管理者对于城市公用事业的需求、产出和支出水平拥有 充分的信息；二是非“理性人”的假定条件，即政府官员和管理者作为城市公用事业的 决策者和经营者没有自己的偏好和效用函数，其行为是中性的；三是潜在生产能力实现 的假定条件，即城市公用事业的生产部门总是能够按最低成本生产该产品和服务的最优 水平和机构，实现其潜在的生产能力。 行政一体化制度模式隐含的假定条件在现实中几乎不可能同时获得满足。首先，政 府官员和管理者作为城市公用事业经营的决策者，不可能在某一时点上具有决策所需要 的充分信息，也就是说，政府不可能是全知全能型的政府，从而城市公用事业经营的逻 辑起点一公共需求，就很难真正得到准确的界定；其次，中性化的政府官员和管理者是 。罗纳德j 叟克森：治理地方公共经济( 中译奉) ，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第2 2 页。 9 华中科技大学硕士学位论文 不存在的。现实中的政府官员和管理者都具有各自的偏好，而且大都是具有追求自身效 用最大化的“理性人”。城市公用事业的资源配置决策效率在很大程度上要决定于政府 官员和管理者的偏好和效用函数对公共选择结果的影响程度，这将导致城市公用事业的 资源配置状况偏离社会公众的公共需求；第三，由于缺乏竞争机制和激励约束机制，在 城市公用事业的生产过程中必然会存在着“x 一无效率”，无法实现其潜在的生产能力。 因此，行政一体化制度模式下的城市公用事业经营，由于无法获得其潜在的效率假定条 件，而无论在理论上还是在实践中，都很难实现帕累托效率状态。 2 2 2 城市公用事业经营的混合经济制度 混合经济制度是2o 世纪70 年代后开始在西方国家广泛兴起的一种新的城市公 用事业经营和治理的制度模式。混合经济制度模式认为，政府与市场和社会、公共部门 与私人部门和非政府组织在城市公用事业供给和生产的许多方面和环节上都存在着替 代和互补关系。公共部门在供给和生产城市公共产品和服务上可以较好地限制“搭便车” 行为、获得生产的规模经济，从而占领城市公用事业中各产业的较大市场份额。另一方 面，城市公共产品和服务的规模很大、领域众多，城市居民的公共需求又是多样化的， 因而私人部门和非政府组织在公共产品和服务的供给和生产上也存在着很大的市场空 间，是公共部门的竞争对手和潜在的替代者。混合经济制度模式就是要在城市公用事业 供给和生产的各个环节上，通过竞争机制来实现公共部门、私人部门以及非政府组织各 自活动边界有效的、动态的界定，以降低交易成本，提高城市公用事业的运行效率。 在混合经济制度模式下，公共部门与私人部门以及非政府组织在城市公用事业的供 给和生产中，是竞争关系，至少是垄断竞争关系。通过激励性竞争机制提高效率是城市 公用事业经营的外部制度的基本特征。在法律制度上，政府既明确公用事业性质的公益 性和事业性，又鼓励公用事业经营的竞争性；既明确政府自身在公用事业供给与分配上 的政治责任，又鼓励公用事业在经营上的多样性；在所有制制度上，政府放开对城市公 用事业部门的所有制控制，实行产权结构的多元化，鼓励私人部门和非政府组织进入公 用事业部门，形成混合所有制格局；在投入体制上，以多元化的所有制结构为基础，城 市公用事业向所有不同性质的投资主体开放投资领域和投资规模。城市公用事业的融资 1 0 华中科技大学硕士学位论文 途径也是多样化的；在产业管制制度上，政府更多地通过对城市公用事业进行社会性管 制，以确保合乎条件要求的各类企业和组织进入城市公用事业领域，提供和生产符合质 量标准的公共产品和服务。政府对城市公用事业实行比较灵活的价格管制，以鼓励通过 竞争降低成本与价格；在财政税收制度上，政府经过合理的计算，通过税收政策给城市 公用事业部门以一定的减免税收的优惠待遇，同时也通过财政和价格补贴方式，来弥补 城市公用事业部门一定的经营成本；在经营上，公共企业和公用事业机构建立了相对合 理的组织治理机制，直接面对市场，进行独立的经营活动。政府作为出资人只能够间接 地影响公共企业和公用事业机构的具体经营行为。私人部门则完全根据市场信息和制度 环境来独立地决定其经营行为。 在混合经济制度模式中，城市公用事业的各种公共产品和服务的供给与生产，究竟 在公共部门、私人部门以及非政府组织之间如何具体安排并不是绝对确定和不可改变 的。混合经济制度模式的实现途径是民营化，而将公共产品和服务的供给与生产进行区 分对于民营化是非常重要的。“它是整个民营化概念的核心，是政府角色决定的基础。 对许多具体物品来说，政府本质上是一个安排者或提供者，是一种社会工具，用以决定 什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。”。政 府是公共产品和服务的供给者和分配者，但并不意味着政府和公共部门一定要同时成为 公共产品和服务的生产者。公共产品和服务的供给与生产功能是否分离、怎样分离、在 什么领域与环节上分离以及分离到什么程度，均取决于交易成本的比较结果。当供给者 和生产者合一时，就产生了维持和管理层级系统的官僚制度的交易成本；当供给者与生 产者分离时，就产生了聘用和管理独立生产者的市场契约的交易成本。两种成本的相对 值决定了供给与生产功能是否应该分离。混合经济制度模式的优势就在于通过竞争机 制的价格发现功能，动态性地调整公共产品和服务的供给和生产在公共部门、私人部门 以及非政府组织之间的分布，降低城市公用事业经营过程中的交易成本，提高城市公用 事业的经营效率。 混合经济制度模式下的城市公用事业，存在着多种不同的制度安排和经营。萨瓦斯 。e s 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系( 中译本) ，中国人民人学出版社2 0 0 2 年版，第6 8 页。 。o l i v e r ew m i a d 强o n ：t r 锄s a c d o n c o s t e c o n o m i c s ：n e g o v e 姗如to f c o m n c t l l a l r e l a t i 仙s ”j o u m i o f h w 卸d e c o n o l n i c s2 2 ，n o 2 ( 1 9 7 9 ) ：2 3 3 2 6 1 1 1 华中科技大学硕士学位论文 将这些制度安排和经营划分为l o 种具体形式：政府服务、政府出售、政府问协议、合 同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务。每一种制度 安排和经营都有不同的特征，适应着不同公共产品和服务的不同特性。在城市公用事 业经营中可以根据不同公共产品和服务的具体特性和外部制度环境，在不同的具体制度 安排和经营中进行选择，既可选择其一，也可采用复合制度形式。 2 3 西方国家城市公用事业经营的外部制度变迁 西方国家城市公用事业的经营在近一百多年的时间里，普遍经历了一个由私有化到 国有化，再由国有化到民营化的过程。与此相伴的是，城市公用事业经营的外部制度安 排也经历了一个由市场经济制度到行政一体化制度，再到混合经济制度的制度变迁过程。 从城市兴起一直到2 0 世纪3 0 年代末这3 0 0 多年漫长的时间里，西方国家大部分城 市的公用事业产品都是由私人部门提供的。这些私营的公用事业企业数量大，布局分散， 规模很小，相互竞争激烈。它们主要在城市的一些富人居住区里提供比较完善的供水、 煤气、道路等市政基础设施和医疗卫生、文化教育等公用事业产品。因此，市政基础设 施和公用事业产品的分布非常不均衡，也很不公平。这一时期的政府主要遵循古典主义 的经济思想，充当市场经济的“守夜人”，对城市公用事业私人部门的经营行为较少干 预和管制。 从2 0 世纪4 0 年代起，英、美、法、德等国政府开始全面介入城市公用事业的建设 和运行，对城市公用事业实行行政一体化制度，进行国有化的经营管理。政府对城市公 用事业实行国有化的原因是，3 0 年代的大危机不仅充分地暴露出市场失灵对社会生活所 造成的严重危害，也沉重地打击了由私人部门经营的城市公用事业。面对困境，西方国 家政府纷纷开始遵循刚刚兴起凯恩斯干预主义思想和福利国家思想，接手私人部门已经 无力经营的城市公用事业，利用国有企业的规模经济优势，来降低生产成本，扩大就业， 提高社会公共福利的供给水平，更加公平地向所有城市居民提供比较均等的公共产品和 服务。 国有化的最初对象是一些具有自然垄断性质的基础设施产业，但是，随着政府干预 。e s 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系( 中译本) ，中国人民大学出版社2 0 0 2 年舨，第6 9 1 0 7 页。 华中科技大学硕士学位论文 程度的不断加深，国有化的范围扩大到公用事业的各个领域，形成了城市公用事业被国 有公共部门垄断的格局。国有化后，政府在法律制度上，制定了一系列比较严格的管制 政策，从企业的产权结构、经营目标、经营范围、经营、产品价格到产业的结构布局、 竞争规则、进出条件等都做出了明确而繁琐的限定。西方国家城市公用事业国有化的成 就主要在三个方面：一是当时正值城市化快速发展时期，国家投入大量的资金，提高了 城市公用事业的集中度，改变了原来小规模分散经营的局面，为实现城市公用事业的规 模经济奠定了基础，适应了城市化进程对城市公用事业在规模水平上的要求；二是通过 政府在公用事业上的二次财富分配，部分地解决了社会各阶层享受城市公用事业福利不 公平的问题；三是在私人资本不足的情况下，国有资金大量投资的确能够起到拉动需求、 引导投资和优化城市投资环境的作用，从而推动了经济增长，提高了城市公用事业水平 和居民社会福利水平，促进了经济、政治和社会的稳定发展。 城市公用事业由国有的公共部门“一统天下”的行政一体化制度，在西方各个国家 均遇到共同的问题：企业缺乏明确的效率目标；国有企业被迫履行许多社会义务；国有 企业管理者的收入与企业利润没有实质性的联系；监管的成本和业绩考核成本过于高 昂；缺乏消费者的选择和监督机制；缺乏同行竞争的机制。公共部门的经营绩效和财务 状况也并不理想。在5 0 年代，城市公用事业的综合平均利润为零，不能补偿利息成本， 其运营基本上靠国家不断补贴、不断投资来支撑。6 0 年代进行了下放自主权改革，城市 公用事业的平均利润曾一度上升到4 ，但仅仅维持了很短一段时期。到7 0 年代，城市 公用事业的综合平均利润率又下降为负数。公共部门在城市公用事业经营中长期的巨 额亏损，给西方国家政府带来了沉重的财政负担。同时，城市公用事业服务绩效的低下， 引起社会公众的强烈不满，也给政府带来了巨大的政治压力。因此，从上个世纪7 0 年 代末开始，西方各主要国家政府又不约而同地放松政府管制，推动城市公用事业的民营 化进程，实行城市公用事业经营的混合经济制度。在民营化的具体做法上，西方各国的 制度安排各具特点。 英国城市公用事业的民营化运动以私有化为主要内容。政府通过出售城市公用事业 国有企业股份的形式，实现了城市公用事业部门的产权从高度集中的国家所有向分散的 。仇保兴：“西方公用行业管制模式演变历程及启示”，载城市发展研究，2 帅4 ( 2 ) ，第4 一1 7 页。 华中科技大学硕士学位论文 社会公众所有的转变，扩大了股份所有者的范围，完成了国有资产由公共部门向私人部 门的转移。在这一过程中，为了把竞争机制引入城市公用事业，英国政府对原有提供城 市公共产品和服务的大型国有企业采取先分解再出售的办法，把城市公用事业中自然垄 断性业务与非自然垄断性业务进行区分，对后者放手让市场机制去约束，对前者则在民 营化后重新确定政府新的管制制度。同时还限制每一公用事业机构的市场份额，防止出 现新的垄断。 美国城市公用事业的民营化就是充分利用市场机制对资源的优化配置作用，通过公 共部门与私人部门建立公私合作伙伴关系( p p p ) ，实现城市公用事业产品和服务的公私 混合供给。在美国城市公用事业的民营化形式中，最重要的是竞争性合同承包。绝大部 分直接面向居民服务的城市公用事业都选择了这一方式。这种方式“要求政府持续而积 极地介入，因为国家依然承担全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门。”。它 既保证了城市公共产品和服务的公平性，也提高了其效率水平。此外，美国政府还不断 放松政府管制，将大量的政府职能转移给私人部门和非政府组织，使后者直接承担某些 城市公用事业的供给与生产功能。与此同时，政府不断制定和修改法律制度，严格限制 任何形式的垄断行为。 法国城市公用事业民营化的主要制度选择是特许经营制度。特许经营制度力图在公 共部门干预和私人部门参与之间，寻找一种共同投资、共担风险的有效而均衡的方法， 以较好地将政府责任和私人部门的竞争积极性结合起来。法国城市公用事业中的特许经 营制度具有极大的灵活性，无论是组织结构、合同内容和技术手段都具有极大的可变性。 法国政府制定了严格的法律制度来规范和约束政府与公用事业特许委托企业之间的关 系，明确限定合同双方的权利义务，鼓励竞争，限制垄断性的经营行为和合同关系。 西方国家城市公用事业的民营化运动还在继续向前发展。民营化改革目前已经取得 的成功是否还会继续? 民营化是否也会最终被其他力量所取代? 现在还无法获得答案。 不过，我们可以从迄今的西方民营化进程中得到一个非常重要的启示：民营化本身不是 目的，而只是手段。城市公用事业的关键问题不是在公有制与私有制之间的选择，而是 在垄断与竞争之间的选择。以竞争取代垄断才是解决城市公用事业问题的唯一途径。 。es 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系( 中译奉) ，中国人民大学 | 版丰+ 2 0 0 2 年版，第1 2 9 贞。 1 4 华中科技大学硕士学位论文 3 城市公用事业外部制度中的行为主体分析 3 1 城市公用事业经营中的纵向行为主体 3 1 1 城市公用事业经营中的居民：委托人与消费者 城市居民在城市公用事业的供给、生产、分配和消费链条上，处于两端的位置。城 市居民在公用事业中所扮演的角色是双重的。他们既是城市公用事业的最终委托人，又 是城市公用事业的产品和服务的最终消费者。作为最终委托人的城市居民与作为最终消 费者的城市居民，面对城市公用事业中的公共产品和服务的规模、质量、价格、成本分 摊、受益群体分布等问题时，其态度和行为模式存在着差异。 城市公用事业产品和服务的供给是由政治过程来实现的。城市居民将自己不能够有 效解决的公共事务委托给政府来处理，居民则通过赋税的形式集体承担其成本。政府在 决定城市公用事业产品和服务的供给时，以城市居民的公共需求为依据，按照统一标准 对所有城市居民提供相同的公共产品和服务。城市居民与政府之间是一种委托代理关 系。作为委托人的城市居民从城市公用事业产品和服务中获得的利益是集体性的，因而 是一种集体利益。集体利益具有公共性，即集体中的每一个成员都能够共同并且均等地 分享它，而不管他是否为之付出了成本。在社会公共生活中，城市居民仍然是理性人， 就如同他们在市场经济生活中所表现的那样。他们的行为是以成本收益分析的理性决策 模式为基础的。在一个自由选择的环境中，只有一项行动的收益超出其所支付的成本时， 理性的城市居民才有可能付诸行动。由于参与、影响和监督政府的公用事业决策需要参 与者个人投入时问、精力和其它的成本，而获得的收益要和那些没有任何参与的城市居 民共享，由此造成的成本投入和收益回报之间的不相称状况，就必然导致参与者的消沉。 最终，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益” 。搭便车的行为取向使居民委托人在有关城市公用事业的公共选择活动中，经常以消极 等待取代主动影响。 。曼瑟尔奥尔森：集体行动的逻辑( 中译本) ，卜海人民出版社、f ：海三联书店1 9 9 5 年版，第2 页。 华中科技大学硕士学位论文 知识和信息的复杂性也会削弱居民委托人对城市公用事业决策