（行政管理专业论文）我国乡村治理中村民参与研究.pdf

摘要 摘要 在新世纪的今天，为了带领国家创造一个崭新的时代，政府应与社会合作， 使国家权力向社会回归，扩大公民对公共行政的直接参与，政府职能由管理向服 务转变，以实现公共权力的社会化和公共利益的最大化。 作为我国政治发展的重要内容和地方政府、公民社会的崭新课题，我国乡村 治理中村民参与应当充分吸收西方发达国家的经验，借鉴“第三条道路、集体行 动理论和社群共同体思想等资源，引导公民参与实践。一个国家公民参与行政的 程度和水平是衡量该国政治民主化和现代化的重要标志。乡村治理的兴起为村民 参与地方公共政策的制定开辟了广阔空间。村民自治是国家基层政权的重建形式， 是村级治理的重要工具，是在国家的主导下，以法制权威为基础的授权性自治， 是我国村民参与乡村治理的重要途径，构建了广大村民积极参与村务以及地方公 共事务的平台。参与制度缺失、村民参与意识与政治水平偏低、参与实践与制度 的偏差、参与的非法结构呈现畸形发展态势等因素的存在制约了村民自治中村民 参与的发展。 因此，需要调整和重构国家与农村社会的关系，改变传统的社会整合方式； 建立健全村民参与机制，加强村民参与的制度化、法制化的建设；继续深化经济 政治体制改革，促进农村经济发展，同时，加快改革从经济领域向政治领域的拓 展和渗透；培育村民参与意识与参与文化；培养具有积极“公民资格”的村民。 要从村民参与、村民自治和村民愿望表达等各个领域入手，通过全方位的制度创 新实践，逐步构建既符合普世价值、又符合中国国情的村民参与模式，从而达成 以村民参与和村民发展为中心，面向公民需求、积极回应外部环境变化、促使地 方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。在这个过程中，地方政府要确 立开放的心态，营建积极的公民资格，推动正面激励的制度安排，拓宽村民参与 的途径，从而承担起推进村民参与健康发展的责任。 关键词：乡村治理，村民参与，制度创新 a b s t r a c t a b s t r a c t n e wc e n t u r y , w ec e r t a i n l yn e e dn a t i o nc o o p e r a t ew i t l ls o c i e t yb r i n g i n gu st o a p p r o a c hab r a n dn e w e r a a n dn o w ，t h ep o l i t i c a lp o w e rs h o u l dr e t u r nt oc i v i ls o d e t y , c i t i z e n p a r t i d p a t ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nd i r e c t l y , g o v e r n m e n t a lf u n c t i o nc o v e r tf r o m m a n a g et os e r v i c ea i m i n go nr e a l i z a t i o no fs o c i a l i z a t i o no fp u b l i cp o w e ra n dm a x i m u m o f p u b l i cb e n e f i t a st h ei m p o r t a n tc o n t e n to fp o l i t i c a ld e v e l o p m e n ta n dt h en e wp r o g r a mo fl o c a l g o v e r n m e n ta n dc i v i ls o c i e t y , c i v i lp a r t i c i p a t i o ni nt h el o c a lg o v e r n a n c es h o u l da b s o r b t h ee x p e r i e n c e so fw e s t e r nc o u n t r i e sa n dt h et h i n k i n gs o u r c e ss u c ha s ”t h et h i r dw a y ， t h e o r yo fc o l l e c t i v ea c t i o na n dc o m m u n i t a r i a n i s m ，d i r e c t i n gt h ep r a c t i c eo fc i v i l p a r t i c i p a t i o n t h e i d e ao fl o c a lg o v e r n a n c ep r o v i d e saw i d es p a c ef o rc i t i z e n st o p a r t i c i p a t e i na n di n f l u e n c el o c a l p u b l i cp r o c e s s v i l l a g es e l f - g o v e r n a n c ei s t h e i m p o r t a n tw a yf o rc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nl o c a lg o v e r n a n c e t h el e v e lo fac o u n t r y s c i t i z e n st o p a r t i c i p a t e i na d m i n i s t r a t i o ni sas i g n a lo ft h i s c o u n t r y sp o l i t i c a l d e m o c r a t i z a t i o na n dt h em o d e r n i z a t i o n t h er i s eo fr u r a lg o v e r n a n c ef o rl o c a lv i l l a g e r s t o p a r t i c i p a t ei n t h e f o r m u l a t i o no fp u b l i cp o l i c i e so p e n e du pab r o a ds p a c e v i l l a g e r - a u t o n o m yi sav e r yi m p o r t a n tf o r mo fl o c a lv i l l a g e r st op a r t i c i p a t ei nt h e v i l l a g e - l e v e lg o v e r n a n c e ，b u i l d st h ep l a t f o r mo fv i l l a g e r st op a r t i c i p a t ei nt h ev i l l a g e a f f a i r sa sw e l la st h ep u b l i ca f f a i r s t h a tb a f f l e st h ed e v e l o p m e n to fc i v i lp a r t i c i p a t i o ni nv i l l a g es e l f - g o v e r n a n c ew h i c h t h ep a r t i c i p a t i o ns y s t e mi sl a c k ，v i l l a g e r s p a r t i c i p a t i o nc o n s c i o u s n e s sa n d p o l i t i c sl e v e l i sl o w ，p a r t i c i p a t i o np r a c t i c ea n ds y s t e mh a sw a r p ，i l l e g a lp a r t i c i p a t i o nf r a m ep r e s e n t s a b n o r m a ld e v e l o p m e n t b u i l d i n gt h em o d e lo fc i v i lp a r t i c i p a t i o nt om e e tt h ec o m o s v a l u ea n dc h i n a s e x p e r i m e n t ，f r o me a c ha r e ao fc i v i lp a r t i c i p a t i o n ，c i v i la u t o n o m ya n dc i v i li n t e r e s t e x p r e s s i o n ，t h r o u g ha l l r o u n di n s t i t u t i o ni n n o v a t i o n , a n de s t a b l i s ht h en e ws o c i a la n d p u b l i cm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h i n k i n gc i v i lp a r t i c i p a t i o na n dc i v i ld e v e l o p m e n ta st h e c e n t e r ，f a c i n gt h ec i v i ld e m a n d ，r e a c t i n gt h ec h a n g eo fo u t e rc i r c u m s t a n c e ，m o t i v a t i n g a b s t r a c t t h el o c a le n e r g y i nt h i sp r o g r e s s ，l o c a lg o v e r n m e n ts h o u l do p e nt ot h ew o r l d ，m a k et h e p o s i t i v ec i v i li d e n t i t y ，p u s ho nt h ea c t i v em o t i v a t i v ei n s t i t u t i o na r r a n g e m e n t ，w i d e nt h e w a y o fc i v i lp a r t i c i p a t i o n ，s ot oh o l dt h er e s p o n s i b i l i t yo fc a r r y i n gt h ec i v i lp a r t i c i p a t i o n f o r w a r d k e yw o r d s ：r u r a lg o v e r n a n c e ，c i v i lp a r t i c i p a t i o n ，i n s t i t u t i o ni n n o v a t i o n i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名： 关于论文使用授权的说明 日 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论裹在解密后应遵守此规定) 签名：始山 新签名： 日期：力9 日 第一章导论 1 1 研究背景与意义 1 1 1 研究背景 第一章导论 现阶段，我国乡村治理中村民参与的建设是在政府提出建立社会主义和谐农 村的大背景之下提出来的，在中央建立社会主义和谐农村以及十七大关注民生及 建立健全“基层群众自治制度 【l 】的大背景之下，国家与政府实施了很多有助于 农村、农民、农业的政策，比如免除农业税、对“三农”的资金扶持、农村合作 医疗、建设社会主义新农村等等，这就对新时期村民参与提出了必然性的要求。 1 、转型时期农村社会的客观要求 中国是农业大国，更是一个农民大国，农民人口占全国人口总数的二分之一 以上。中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定指出：“农业是经济发 展、社会安定、国家自立的基础，农民和农村问题始终是中国革命和建设的基本 问题。没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没 有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整 个国民经济的现代化。邓小平同志曾经提出政治体制改革有三个目标，“第 三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性让他们参与管理、实 现管理的民主化。只有这样，农民群众才能真正行使自己当家作主的权力 。乜1 从法制层面来看，以宪法为核心的一系列法律法规为村民参与提供了法律保 障。特别是随着农村家庭联产承包责任制的广泛推行，2 0 世纪8 0 年代初期，村 民在实践中创造了一种新农村组织形式村民委员会，并得到党和国家的认可， 纳入了国家的法律框架中。1 9 8 7 年第六届全国人大第2 3 次会议通过了中华人 民共和国村民委员会组织法，这进一步在制度层面上为我国广大村民的参与活动 提供了保障。 电子科技大学硕士学位论文 从村民自身来看，伴随着我国农村经济、政治出现的一系列深刻变化，农村 的政治文化也悄然发生了变化。经济利益的驱动、政治环境的变化、政治态度的 转变，必然促使村民关注和参与社会政治事务，谋求政治上的民主权利，以保障 经济上的自主权利。 2 、村民自治背景下村民参与状况的现实需要 新时期我国在乡村治理中村民参与方面取得了一定成效，随着社会的进步， 村民参与仍面临着很大的挑战。 ( 1 ) 乡村阶层多样化的利益表达需求同参与渠道之间的矛盾。随着改革开放 的一步步深入，农民发生了分化，一部分走了出去，或成为城市人或成为在城市 里的农民工，一部分成为了农村精英，也有一部分变成了农村的邪恶势力，余下 的就是一般的老实巴交的村民。不同的层次农民就会产生不同的利益需求和不同 的利益表达，他们的参与要求会与参与渠道、参与现实产生矛盾。 ( 2 ) 村民的参与热情高涨与实际参与能力、参与效能感不高之间的矛盾。我 国村民由于受几千年小农经济的历史和厚重的传统文化的影响，在短时间内还很 难转变为完全理性的现代村民。这就会出现村民在参与过程中，高参与热情和参 与能力相对较低、参与效能感不高之间的矛盾。 ( 3 ) 手段型参与普遍存在，村民参与制度在理论上与实践相脱节，非制度化 参与有扩大的趋势。制度化参与为村民提供了参与的渠道，但这些渠道在真正解 决村民所面临的问题时是不通畅的。村民为了立即解决问题，大多诉诸非制度化 的渠道，这些渠道尽管有时能够解决问题，但对村民自己以及国家来说代价是高 昂的或充满风险的。 ( 4 ) 制度缺失是我国村民参与问题的症结所在，加强村民参与的制度建设是 解决问题的关键和必然选择。 最后，村民自治的理念及其分权化的制度设计为村民进入并影响地方公共过 程开辟了广阔的空间。乡村治理中村民参与强调的是公民直接参与模式，即更加 突出公民进入或投身于地方公共行政过程，在互动中对政府行为、政策与服务产 生积极而广泛的影响。因此，以乡村治理为视角来考察村民参与问题具有理论的 前沿性和实践的必要性。为我国村民参与制度建设与创新提供了一个新的思路和 深层理论支撑，这也构成了本文写作的出发点。 那么，转型期村民参与存在的问题有哪些? 应该如何解决? 改进村民参与及 其制度创新的途径有哪些? 我们又该如何推动我国乡村治理中村民参与制度建设 2 第一章导论 与创新进程? 这些都是需要深入分析才能回答的问题，也正是本文试图解决的问 题。 1 1 2 研究意义 村民参与程度影响着中国民主的发展，是衡量基层民主发展状况的尺度。农 村民主是社会主义政治文明的一个重要组成部分，我国要发展社会主义民主行政， 建设社会主义政治文明，就必须重视乡村村民参与的制度建设。村民参与不应该 是盲目的、无节制的，而是有序的、制度化的，客观、全面、科学地认识乡村治 理中的村民参与，解决其发展中存在的问题，是当前我们必须高度重视的理论和 实践课题。当代中国的发展靠的是农村的发展，当代中国的进步根源于农民与农 村的进步，村民参与，尤其是其制度建设是搞好乡村治理的关键，是民主行政发 展的起点。本文试图把历史与现实相结合，从制度建设与创新角度对村民参与加 以分析，对于实现我国村民参与制度建设与创新，提高参与质量，开辟参与渠道， 加快我国社会主义政治文明建设的步伐，具有十分重要的理论和现实意义。除了 村民制度化参与自身所蕴含的民主理念和实践价值外，还希望这种基层民主能够 推动国家层面的民主，从而找到一条自下而上的中国民主化道路，以促进我国民 主行政的建设。 1 2 国内外研究现状 同公民参与一样，对村民参与的研究，西方要早于我国。西方的一些研究、 调查的资料和方法对于研究我国现阶段乡村治理中村民参与有着重要的借鉴意 义。再者，对我国村民参与的研究，中西方学者都有成果，其中各自的方法、各 自的关注重点又有不同，在此有必要对这些研究做一些梳理。 1 2 1 西方村民参与研究的重点问题 关于影响村民参与的诸因素。对影响村民参与的因素归纳起来有以下三个层 次： 第一，宏观层次。这一层次的研究注重从社会因素来解释村民的参与状况。 认为一个国家的经济发展程度、民主发展状况、文化传统等宏观因素是决定村民 电子科技大学硕士学位论文 参与的主导因素。研究者用系统论、结构功能分析等多种方法，广泛利用社会学、 经济学等多种学科的理论来阐述社会的经济、政治和文化系统与村民参与之间复 杂的相互关系。在这些研究中，许多学者认为经济发展促进村民参与，也有一些 学者发现经济发展和参与之间关系复杂，并不总是呈现正相关关系。 第二，中观层次。有的学者认为，一个社会的经济、政治和文化传统固然是 村民参与的背景，但并不直接影响公民的参与。真正对公民的参与起重要影响作 用的是公民所在社区或者乡村所特有的发展状况和文化背景。因此，研究村民参 与应该着眼于分析特定社区或者乡村的社会特征以及由此而形成的群体意识。这 样相比宏观层次就更贴近与现实情况一些。 第三，微观层次。有些研究者认为政治参与从根本上说是行为主体的社会行 动，因此应该从主体的个体特征方面进行分析。有人认为人的行为和政治态度是 影响其参与的重要因素。也有人认为个人的社会经济地位决定了其受教育水平， 进而影响其政治功效感，并因此而影响其参与状况。值得一提的是，上述几个层 次仅仅是学理上的划分，在实际研究中，许多学者往往把其结合起来，以求为村 民参与的因素做出全面的分析。嘲 应当指出的是，国外关于村民参与的研究在理论框架、研究方法等方面有许 多值得我们认真思考和借鉴的地方。但是，由于国情的不同以及意识形态的差异， 我们应该具体问题具体分析；再者，许多研究往往带有西方中心论的色彩，对此 我们应该有清醒的认识。 1 2 2 近年来中西方学者对于中国村民参与的研究 近年来随着中国村民自治制度的实施，国外对于中国村民参与的研究颇为兴 盛。舒伯特把西方有关中国村民自治、村民选举的研究文献进行了归纳，梳理出 以下认识范式和研究视野。 1 ) 现代主义视野。这种研究途径深受现代化经典理论的启发，认为村民参与 同经济发展有直接的关联。欧博文( k e v i n0 b r i e n ，1 9 9 4 ) 把村组法的成功实施直 接同村或县乡的物质利益联系起来考虑。他的研究发现，在经济状况较好的地区， 村民参与度比经济发展滞后的地区高。n 1 因此，民主化( 在这里指选举过程的程序 性质) 直接依赖于经济发展。许多学者不同意欧博文的观点。罗伦丝( s u s a nv l a w r e n c e ) 根据她在河北省的田野调查，得出了这样的结论：不是经济发展而是制 度创新的功效促进了政治发展。1 其他作者也对这种“繁荣命题 提出了质疑， 4 第一章导论 他们在经验分析的基础上提出的“反命题是“经济发展水平同选举实施程度不 是正相关关系 。艾泼斯坦( a m yb e p s t e i n ) 假设，对于中国农村而言，不是直 线相关而是曲线相关；当经济发展处于起步阶段的时候，很有可能出现半竞争性 的村民选举；当财富积累到一定阶段的时候，选举的竞争程度呈下降趋势；所以， 在中等发展水平的农村，最有可能出现自由公平的选举。而在贫困农村，由于村 民温饱有余，村民在上缴国家任务时，跟富裕农村相比，村民的“相对剥夺感 更为强烈，从而导致了更多的非制度化参与，这样的分析路径，完全推翻了“繁 荣命题”，否定了这种乐观命题的哲理基础：经济发展不会导致民主化，甚至恰好 相反。原因是，经济上去了，实行竞争性选举的积极性就可能掉下来。嘲 2 ) 制度途径的研究。n 1 这些研究的焦点，是选举的实施同中国农村行政合法 性更新以及政治稳定的关系问题。这种视野立足于经验观察的基础之上，参与提 升了人们介入行政的意愿，因此整个制度其实只有部分的民主性，也会得到加强。 角色研究是制度研究的重要途径，所谓“角色研究 也就是观察村民选举过程中 各种角色的表现，这些角色所采用的策略，就是力图平衡村庄权力关系的节拍、 程度而尽力完善选举程序。墨寸( m e l a n i em a n i o n ) 在1 9 9 6 年的一篇论文中说道， 村民选举的质量同一致性存在正相关关系。呻1 所谓“一致性”就是村干部与选民 之间的一致性基础。村民选举的质量越高，村主任与村民之间的信任程度也就越 高；而且村民对选举的兴趣越大，村干部与村民之间的政治距离也就越小。村民 与村主任之间的新认同，其基础是“选择”的结果，因此村干部村民之间结 成一种“选举联结”( e l e c t o r a lc o n n e c t i o n ) 。这表明，农村政治稳定和有效管 理有赖于廉洁的选举，当然选举的结果还要获得官方的认可。作为美国卡特中心 与民政部的合作项目之一，1 9 9 8 年对全国村民选举成功与否的经验研究也得出了 差不多的结论。村民选举有助于建立一种释放危险的社会积怨的渠道。因此，选 举不仅会催生更多的合格政治人才，还有助于中国农村的政治稳定。史天健选择 了另一个分析焦点。他集中分析了村组法自1 9 8 7 年以来的实施历程，强调了 国家民政系统的领导作用。他认为，民政部发挥了推动作用。在起步阶段，它们 仅仅关心选举的执行和选举结果的认可，当觉得比较稳妥之后，他们就开始制定 新法规，规范各地俯拾即是的选举舞弊行为。为了争当先进，部分地方政府采取 了积极支持民政部的姿态。而对村民来说，一旦他们意识到实实在在的选举对他 们又好处的时候，就会对直接的政治参与表现出极大的热情。 本文提出的“乡村治理中的村民参与倡议的是一种公民直接参与乡村的治 理模式，强调公民进入或投身于地方公共事务管理、公共决策过程以及公共产品 电子科技大学硕士学位论文 的提供，与政府形成良性互助的合作网络。其制度建设- 与g , j 新就是依据这样的一 个平台。 1 3 与乡村治理中村民参与相关的释义 1 3 1 村民：一种资格的认同 我国宪法第3 3 条规定：凡是有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国 的公民。现阶段，我国介入村庄公共权力运作过程的主体是多种多样的，村民、 各种团体、组织、政党、政府等，都有可能加入村庄的政治生活，但村民参与的 主体只能是本村成年村民。“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、 家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权、 但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”村设立村民会议，“村民会议由本村 十八周岁以上的村民组成。村民会议可以由十八周岁以上的村民参加，也可以由 每户派代表参加。必要的时候，可以邀请本村的企业、事业单位和群众团体派代 表参加会议。村民会议的决定，由十八周岁以上的村民的过半数通过，或者由户 的代表的过半数通过”。随着乡村部分村民身份的日益复杂化，在涉及利益问题时 出现的纠纷也日益增多，但要成为参与乡村事务的主体，或者分享本地权利与利 益时，就必须先获得村民这种资格的认同，先成为村民。 1 3 2 村民参与 要了解村民参与，首先要了解一下公民参与，村民参与在很大程度上是公民 参与在乡村的表现形式。“公民参与 ：就是为了落实民主政治、追求公共利益及 实现公民资格( w h y ) ，由个别公民或公民团体( w h o ) 从事包括所有公共事务与决定 的行为( w h a t ) ，这些公共事务是以公民本身切身的地方性事务为基础，再逐步扩 大到全国性的公共政策( w h e r e ) ，因此可以由每一个公民时时刻刻关心与适时投入 ( w h e n ) ：而公民参与的行动必须是建立在合法性的基础上，并且根据参与者考虑 本身拥有的知识与能力、花费的成本、预期的影响力等，理性的选择最有效的途 径与策略( h o w ) 。1 公民参与与村民参与可以概括为以下基本途径：一是以邓正来、 何增科、俞可平等学者为代表的国家与“公民社会”关系理论研究途径。n 们n 门主 6 第一章导论 要以相关的“公民社会”理论为基础，探讨国家与公民社会之间的互动关系、公 民社会的成长和公民参与的基本模式，以及公共领域界定和“公”、“私”之间存 在的“第三域”等问题，试图为“重塑国家和社会间的良性关系铺垫理论基础。 这属于宏观层面的基础性研究。二是以谢庆奎教授为代表的“地方政府”制度改 革研究。集中对中国二十多年来改革开放政策和政治体制、行政体制改革过程中 地方政府政治关系、行政体制、权力结构和组织机构的变革发展过程进行了梳理、 分析，探讨了中国政府分权化改革后，地方行政管理职能的转变和公民参与制度 的重要性与可行性，形成了以中国地方政府形态与体制变迁为中心的公民参与分 析框架。三是以郁建兴、范瑜、贺雪峰等为代表的一大批学者和官员的实证研究。 n 刁龃从村民直选、村民自治以及行业治理入手，通过大量的直接观察、访谈和典 型个案分析，展现了一幅幅公民自治与参与管理的直观画卷，同时也为国家立法 和民主政治理论研究提供了丰富的实证素材。这属于微观层面的直接观察和经验 性分析。三个各不相同的方法与视角的研究虽各不相同，但也有着通性，在综合 方面着手也许会更有成效。下面我们就村民参与中不可回避的四个方面进行一下 论述。 1 、民主选举：民主选举，就是按照宪法、村委会组织法、实施村委会组织法 办法和村委会选举办法等法律法规，由村民直接选举或罢免村委会干部。村委会 由主任、副主任和委员三至七人组成，每届任期3 年，届满应及时进行换届选举。 选举实行公平、公正、公开的原则，把“思想好、作风正、有文化、有本领、真 心愿意为群众办事的人 选进村委会班子。也就是说，选出一个群众信赖、能够 带领群众致富奔小康的村委会领导班子。在村民自治的实施过程中还有一些新的 选举方式是村民自己探索出来的，是农村基层民主发展过程中的制度创新：第一， “海选”；第二，直选；第三，竞选；第四，差额选举。 2 、民主决策：民主决策，就是凡涉及村民利益的重要事项，如原先乡统筹的 收缴方法，村提留的收缴和使用，享受误工补贴的人数及补贴标准，从村集体经 济所得收入的使用，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集方案，村集体经 济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案，村民的承包方案，宅基 地的使用方案等，都应提请村民会议或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出 决定。 1 ) 决策主体：既然是民主决策，那么决策的主体自然是村民。在民主决策中 村民主要通过村民会议和村民代表会议两种组织形式来行使对村务的决策权。村 民会议是村民对重大村务实行决策的基本组织形式，是监督和制约村民委员会和 7 电子科技大学硕士学位论文 村干部行为的重要组织保证。村民会议的形式有两种，一种叫村民大会，由本村 十八岁以上的全体村民参加。另一种叫户代表会议，由每户派代表参加。村民代 表会议是村民通过其代表决定村中重要问题的组织形式。n 钔2 ) 决策内容：民主决 策的内容都是村民密切关注的大事，原先主要内容包括：乡统筹的收缴方法、村提 留的收缴及使用、本村享受误工补贴的人数及补贴标准、村集体经济所得收益的 使用、村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案、村集体经济项目的立 项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案、宅基地的使 用方案、村民委员会认为应当由它讨论决定的涉及村民利益的其他事项。3 ) 决策 程序：遇到村务管理上的重大事项以及村民关注的热点、难点问题的处理，都应 当召集党员大会讨论，再分别提交村民会议或村民代表会议讨论，征求党内外群 众意见，按大多数人的意见实行民主决策。 3 、民主管理：民主管理，就是依据国家的法律法规和党的方针政策，结合本 地的实际情况，全体村民讨论制订村民自治章程或村规民约，把村民的权利和义 务，村级各类组织之间的关系、职责、工作程序以及经济管理、社会治安、村风 民俗、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强村民的自我管理、自我教 育、自我服务。村民自治章程是村民和村干部自我管理、自我教育、自我服务的 综合性章程，也是村内最权威、最全面的规章，村民形象地称之为“小宪法。 村规民约一般是就某个突出问题，如治安、护林、防火等作出规定，作为村民的 基本行为规范。 4 、民主监督：民主监督，就是通过村务公开、民主评议村干部和村委会定期 报告工作等形式，由村民监督村中重大事务，监督村委会工作和村干部行为。民 主监督的重点是村务公开，凡是村里的重大事项和村民普遍关心的问题，都应向 村民公开。n 5 1 1 3 3 乡村治理中的村民参与 “治理”( g o v e r n a n c e ) - 词的内涵，在最近2 0 多年中发生了巨大变化。随着 当代治理理论的兴起和发展，“治理 概念与传统的“统治”( g o v e r n i n g ) 和“政府 控制 ( g o v e r n m e n t ) 所传达的思想和观念相区别，甚至对立起来，用以表达对依靠 自身创造能力，通过有效管理途径，实现人类可持续发展和提高公民福祉的期盼。 从学理意义上讲，治理理论是一套用于解释国家与社会结构变化特征的规范性理 论分析框架。由于当代社会的纷繁复杂和研究者的视野局限，当代治理理论成为 第一章导论 一套十分庞杂且充满争议的思想体系。治理理论的复杂性不可避免地影响到我们 对“乡村治理”概念的理解。英国和美国一些乡村治理研究专家对此曾作过深入 研究，并从自己的视角下过定义。我国学者对此也作过相当多的梳理。中国人民 大学孙柏瑛在当代乡村治理中将乡村治理的含义界定为：在一定的贴近公民 生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间 公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共 服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的在于：达成以公民发展为中心， 面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促使地方富有发展活力的新型社会 与公共事务管理体系。 乡村治理中的村民参与在我国是指乡村治理与村民自治过程中参与村庄公共 生活，影响村庄公共权力运作的行为。影响村庄公共权力组织及其干部的产生， 以及与本村村民利益直接相关的村庄公共事务的决策和管理活动。严格说来，政 府及其干部，以及政府决策和管理都不能列入。 1 4 我国乡村治理中村民参与存在的问题 对研究我国现阶段乡村治理中村民参与制度建设与创新，在这一过程中有着 多个需要关注的问题，其中有如参与主体和制度创新主体的区别、多方合作共同 推动才是解决问题的关键等等。只有弄明白这些问题，在建设我国现阶段乡村治 理中村民参与与其制度创新的过程中才能少走弯路，才能抓住重点和根本。 1 4 1 参与主体与制度建设主体之别 我国现阶段乡村治理中村民参与的主体是村民，只要其户口在村里并且年满 十八周岁。在现阶段中国农村的村民自治中介入村庄公共权力运作过程的主体是 多种多样的，村民、各种团体、组织、政党、政府等，都有可t l j 1 入村庄的政治 生活，但村民参与的主体只能是本村成年村民。“年满十八周岁的村民，不分民族、 种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都 有选举权和被选举权，但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。 村设立村民会 议，“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议可以由十八周岁以上的 村民参加，也可以由每户派代表参加。必要的时候，可以邀请本村的企业、事业 单位和群众团体派代表参加会议。村民会议的决定，由十八周岁以上的村民的过 9 电子科技大学硕士学位论文 半数通过，或者由户的代表的过半数通过”。 但村民参与建设与制度创新的主体是多方村民、国家、乡一村干部、非政 府组织等。在整个的村民参与的建设与制度创新的过程中，村民、国家、乡村干 部、非政府组织等各个主体都承担着重要的角色，其中又有着不同的分工：国家 提供制度支持和组织载体，为乡村治理中村民参与提供大方向和制度上的保证， 从而保证其沿着正确的轨道有序、健康的发展，使之成为有序参与。就村民自身 来讲，其面临的任务和承担的责任更大，乡村治理中村民参与就其根本来讲是农 民的参与，其权力最初源于农民，最终还是要落于农民，这就对农民自身提出了 较高的要求，要求他们摆脱传统观念的束缚，努力提升自身素质和参与意识。当 然，结合我国的现实情况，这也需要一个长期、渐进的过程。乡村干部是被称之 为乡村精英的那部分人，他们相对于普通的村民来讲，在经济上、思想上是率先 走向现代的那部分人，他们根源于农村，又在一定程度上想脱离农t , - - t , 既需要为 农民服务，又有自己的私心与私利。其中乡镇干部和村干部又有不同，无论在业 务上还是利益关系上，乡镇干部和上层联系较大，而村干部和下层联系较大。这 就要求：乡镇干部回归体制内，村干部心系体制外。虽然乡镇干部需要走进农村 来，更多地回归农村，更多地关注农民，为农民争求更多的资源与利益，但要使 乡镇干部真正的成为体制链中的一环，不要使其游离于体n ； i - 而过多地干预农村 事务，使其工作张弛有度，不要过多的干预农村的自治性。而村干部要尝试着走 到体制外去，使其成为体制外的一员，从而摆脱体制的过多束缚，真正为农民、 为农村多谋福利。最后还有一个角色不容忽视，那就是非政府组织，它的特殊地 位与角色使其发挥着特殊的作用，因为它能聚合村民使之成为一个整体，同时也 为之提供一个参与平台。 1 4 2 多方互动推动是解决制度缺失问题的关键 创新是一个民族进步的灵魂，人类社会发展史是一部制度创新史。早在8 0 年代初邓小平就指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无 法充分做好事，甚至会走向反面。”现代社会中的制度文明是实现经济发展、政治 进步、人民幸福、国家长治久安的关键因素。在制度建设中，制度创新起着关键 性作用，制度创新能使制度的功能得到最大限度的释放，而且还会带来“骨牌效 应 ，有利于推动社会发展。农村基层民主政治建设是发展社会主义民主政治的基 石和重要组成部分，是农村改革、发展、稳定的重要保证，是建设社会主义新农 1 0 第一章导论 村的必要环节。扩大基层民主是全面建设小康社会的重要任务。 十五大报告指出：“发展社会主义民主，制度问题带有根本性、全局性、稳定 性和长期性。”中国共产党十五届三中全会强调，要加强农村基层民主法制建设， 为农民制度化政治参与提供了强大的理论武器。全会决定提出，“为了更好的调动 农民的积极性和主动性，促进农村各项改革和建设事业的全面发展，必须进一步 扩大农村基层民主。 十六大报中提出的“要着重加强制度建设，实现社会主义民 主政治的制度化、规范化和程序化。 十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的新一 届中央领导集体，继往开来，高瞻远瞩，高度重视“三农问题 ，高度重视群众利 益。2 0 0 5 年3 月5 日温家宝总理政府工作报告中也明确指出：“积极推进基层民 主建设，进一步健全村务公开和村民自治制度，继续完善城市社区居民自治和基 层管理体制。 党的十七大也明确指出要建设“基层群众自治制度刀。我国这些较 为制度化的参与渠道和较为多样性的相关制度安排，为农民制度化参与提供了重 要理论保证。 现阶段我国乡村治理中村民参与在观念上和实践上都存在着滞后性的问题， 这有其历史、文化、社会、经济等诸多方面的原因，但归根结底是制度原因，是 制度环境和制度基础缺失造成的。“农民的参与素质不高和政策影响力弱，实际上 也是国家制度造成的。 农民参政制度是否完善，不仅影响着农村社会的政治稳定 和现代化的历史进程，而且决定和制约着“三农”问题的最终解决。因此，我们 应从制度建设和制度创新入手，通过提高村民的参与素质，塑造良好的参与环境， 保证参与制度建设有与创新的顺利进行。乡村治理中村民参与制度的建设与创新 需要上面所论述的村民、国家、乡村干部、非政府组织四个方面的不懈努力。 电子科技大学硕士学位论文 第二章我国乡村治理中村民参与建设的相关理论和借鉴 2 1 有关公民参与的论述 公民参与作为地方治理理论的核心和实现善治目标的新型制度，它的倡导者 们充分论证了其存在和实施的必要性和合理性。他们批判了与当代治理思想相对 立的传统观念，吸收了一系列社会学、经济学、行政学理论作为其思想依据，在 当今政治学理论丛林中，构建了一套富有解释力的公民参与理论框架体系。以下 我们找几个有代表性的理论加以叙述。 2 1 1 社群共同体理论 社群共同体思想是一个对地方治理中的公民参与给予强力支持的重要理论素 材。该理论思想的逻辑前提是：人是个体的，但更是在社群或公民社会共同体中 生活的一员。社群共同体精神是公民的美德，是公民进入社会生活的一种资格体 现。而且，在这样一个颂扬公民道德、公民能力发达的社群里，公民合作与参与 的美德成为社会生活不可或缺的方面。 首先，只有当人们进入和参与社群共同体生活后，才能在社群中获得公民资 格或成员资格。正是有了公民或成员资格，每一个公民才能获得平等的权利，并 取得个人被认同的社会基础。其次，具有公民资格的人们参与公共管理和政治生 活的决策，是公民实现自我价值和个人基本权利的有效途径，就像我们前面说的 村民是一种参与资格的认同。再次，积极的公民资格颂扬了公民主动参与公共事 务管理，分担管理责任的现代精神。在今天，公民正在从被动接受管理和服务的 消极参与者的角色，转变为积极的、主动的参与者，逐渐成为具有前所未有的参 与公共事务管理的动力和能力的人群。最后，关注公民美德的重要性，充分发挥 公民美德的价值。借助于社群共同体，使得公民能够进入公共政策过程，广泛地 参与公共事务的管理。这种试图将个人权利与公共利益有机结合的努力，客观上 势必要求人们更多地选择直接的民主参与途径，使公民关注社群共同事务，通过 彼此的对话和协商，对社群公共事务的决定与执行产生影响，而不是更多地依赖 1 2 第二章我国乡村治理中的村民参与建设的相关理论和借鉴 于代议制的、渐进的民主参与形式或通过利益集团左右公共政策。【1 6 】 2 1 2 合作网络治理理论 治理理论是伴随全球化与信息社会的来临而兴起的，这种被广泛应用于社会 科学的理论的产生有着深厚的历史渊源和社会实践基础。早在国家产生之前，原 始人就以氏族部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫的事务，于是孕育 了人类管理公共事务的原始形态。尽管在原始社会就存在某种公共事务活动，但 由于受到生产力发展水平和社会历史条件的制约，作为专业化或职业化的治理活 动并没有出现。随着人类进入阶级社会，政府对社会公共事务的管理成为社会生 活的主要组织方式。政府除了要履行阶级统治职能外，还要履行公共管理职能， 以维持社会生产和生活秩序。在传统的农业社会里，由于社会生产力水平低下， 公共事务少而且目标单一，政府的社会管理职能带有明显的政治色彩，从根本上 服务于统治阶级的共同意志和长远利益， 阶级矛盾的重要作用。正如恩格斯所言： 彰显于外的社会管理职能则起到了缓和 政治统治到处都是以执行某种社会职能 为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。随着 农业文明向工业文明的转型，尤其是近代市民社会的兴起，社会公共事务的范围 日益扩展，大量的共同事务被纳入公共管理的议程，政府对社会公共事务的管理 逐渐淡化了阶级统治的色彩，并逐渐形成了相对于政治统治的独立领域。尤其是 进入2 0 世纪以来，为了适应公共管理发展的需要，政府的社会管理职能迅速扩张， 建立在工具理性主义基础之上的官僚制逐渐成为组织管理的工具。现代官僚制将 社会生活的方方面面都纳入到官僚组织的管理范围，政府的管理职能和机构规模 随之膨胀，官僚制的管理效率问题逐渐受到越来越多的人的质疑。 2 0 世纪7 0 年代末，西方国家质疑官僚制有效性的运动风起云涌，关注国家 的竞争力、政府的合法性和公共部门对社会公众的回应能力。更少的政府、更多 的治理成为西方政府改革的共同特征。进入9 0 年代后，全球化和分权化的社会趋 势极大地改变了公共管理的生态环境，政府、工商界和市民社会之间的合作正成 为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。在这样的背景下，片面依靠市场 竞争机制来解决公共管理的做法并没有取得预期的效果，合作网络在回应社会需 求中应运而生，并成为治理公共事务的重要组织形式。正如沃尔特所言：作为治 理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状况，即相互依存的环境。作为一种 新兴的治理模式，合作网络治理为处理公共事务引入了新的机制，也为提升集体 电子科技人学硕士学位论文 行动的能力提供了新的途径。合作网络治理理论的兴起是对传统的政府与市场二 分法的超越，它摆脱了关于两只手的持久争论。 治理理论的兴起形成了政府管理的研究途径、公民社会的研究途径和合作网 络的研究途径，而合作网络途径则是对政府管理途径和公民社会途径的综合。事 实上，治理就是对合作网络的管理，又可以称为网络管理和网络治理，指的是为 了实现与增进公共利益，众多的公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分 享公共权力，共同管理公共事务的过程。政府治理的途径将治理等同于政府管理， 认