（行政管理专业论文）我国科技中介组织的管理模式研究.pdf

i 摘 要 科技中介组织作为国家创新体系的重要组成部分，是连接技术与经济的桥梁，促 进科技创新的重要力量。科技中介组织发展与行业管理有着密切的联系，科技中介组 织管理模式研究对促进科技中介组织发展有着重要意义。针对目前我国科技中介组织 的发展状况和特点，结合行业管理模式的定义，将我国科技中介组织的管理模式分为 政府行政管理模式、政府行政管理与行业自律并行模式与行业自律模式三种管理模式。 通过对我国科技中介组织管理模式发展历程的分析，发现科技中介组织发展的前 期，政府主管部门曾是主要兴办者和直接管理者，随着科技中介组织的发展，行业的 管理模式逐步发展为政府行政管理与行业自律并行模式。虽然这种管理模式将政府和 行业协会在对科技中介组织的管理中有机的结合起来，但是仍然存在科技中介组织管 理中政府干预过多、缺乏发展的规划和引导、政策法规体系不够健全、缺乏促进行业 发展配套环境建设等方面的问题。 借鉴国外科技中介组织的管理，发现行业自律模式是发达国家促进科技中介组织 发展的重要管理模式，但不同国家也存在着具体实施的差异，美国、德国、日本分别 表现为自由主义型、宏观调控型、协调型。在吸取其成功经验的基础上，结合影响科 技中介管理模式定位的因素及定位原则的分析，对模式的改进进行了探讨。运用“选 择棒”的分析方法，对我国科技中介组织管理模式进行了重新定位，认为应采取以行 业协会为主体、政府综合经济管理部门进行宏观调控的行业自律管理模式，并提出要 通过规范政府行为、改善其成长环境、扩大科技中介服务市场的供给与需求能力、进 行创新性导向、促进人才培养、加强自身的管理与建设、完善行业协会的服务体系等 方面的对策，逐步实现模式的转换。 关键词：科技中介组织; 管理模式; 科技中介组织管理 ii abstract science science management mode 1 引 言 本论文的选题来源于湖北省科技攻关计划课题：基于区域创新的科技中介服务体 系研究（项目编号：2 0 0 5 a a 4 0 2 b 0 3 ） 。 近年来，世界各国政府都将科技中介组织作为推动本国技术创新和高新技术产业 发展的重要因素。瑞士洛桑国际管理开发研究院近年来对世界各国国际竞争力评价指 标体系构成分析中，都把“企业间技术合作”和“企业与大学间技术转移”作为衡量 一个国家技术创新成效的关键指标，而科技中介组织的发挥效果，直接影响这两项指 标，对一个国家科技创新有显著的影响。 从我国科技中介组织的发展来看，科技中介组织也越来越成为我国国家创新体系 的重要组成部分，在 2 0 0 6 年全国科学技术大会上胡锦涛总书记提出“要建设社会化、 网络化的科技中介服务体系，大力培育和发展各类科技中介服务机构，引导科技中介 服务机构向专业化、规模化和规范化方向发展。 ” 据不完全统计，我国目前有生产力 促进中心 8 5 0多家，高新技术创业孵化中心 4 6 0多家，各种技术贸易机构、科技咨询 服务机构 6 万多个，从业人员 1 1 0 余万人，应该说改革开放 2 0 年，我国科技中介组织 取得了巨大的发展。 如何促进科技中介组织的进一步发展，带动我国高新技术产业的腾飞及国民经济 的稳步发展，已经成为目前研究的热点。行业的发展与行业的管理有着密切的联系， 从我国科技中介组织的管理来看，在科技中介组织发展的前期，政府主管部门是社会 中介组织的主要兴办者，在整个推动科技中介组织发展的过程中，政府不仅在资金、 政策上提供有力的支持，还深入到科技中介组织具体职能实现的管理与监督中，整个 科技中介组织的管理模式体现出一种政府主控的行政特点。随着中介服务业发展的市 场空间越来越广阔，社会对科技中介组织认识的逐步提升，整个科技中介行业逐渐出 现了政府监督与行业自律相结合的方式，政府正慢慢退出对科技中介组织的微观管理， 而积极发挥宏观导向的作用，但从行业管理的全局来看，政府的介入仍然过多。在新 2 的发展形势下，如何选择科技中介组织和行业的管理？政府在科技中介组织发展中应 该承担什么样的责任？下面，本文将从科技中介组织的管理模式这个方面入手，从政 府的角度深入研究科技中介组织管理所存在的问题，及其行业管理模式转换的对策建 议。 3 1 科技中介组织理论概述 1.1 科技中介组织的含义及其作用 20 世纪中叶以后，随着科学技术的突飞猛进，科学技术的进步对于经济的和社会 发展的推动作用越来越大。科技产业的兴起使科学技术与经济的联系超过了历史上的 任何时期，尤其是科学技术作为生产要素进入市场，成为推动社会进步和发展的关键 环节，引起了各国政府的高度重视。因此，在市场的交易中，出现了以技术为商品， 推动技术流通、技术转移、转化和开发为目的的中介组织，这就是科技中介组织1。同 时，为使科技更好地与经济相结合，科技中介行业的主流向市场中介业延伸，并发展 成为专业服务业中的主体；同时科技中介业的兴起，又为市场中介业注入新的活力， 使市场中介业成为现代经济结构中的一部分，成为第三产业中最具活力和智力特征的 服务产业。 1.1.1 科技中介组织 科技中介组织是在新的历史背景下，由市场中介和社会中介组织的交叉和延伸。 它在政府与科技、科技与经济、科技与社会之间，在不同利益主体之间发挥居间、纽 带、桥梁、传递者的作用，使社会资源在发展科技产业方面，得到优化配置，更好地 服务于科技产业，直接为科技企业的创业、发展提供智力和知识服务2。因此，科技中 介组织主要指以促进科学技术的成果转化为宗旨，为相关用户提供服务的机构，其主 要特点是主要从事科技成果在实践中的转化应用活动。它是以科学技术作为商品，推 动技术转移、转化和开发为目的，在与之相关的不同的利益群体之间发挥桥梁、纽带 作用，面向社会开展技术扩散、信息交流、成果转化、科技鉴证、技术评估、创新资 源配置、创新决策和管理咨询等专业化服务的机构和组织3。 科技中介组织是在政府、高校、企业之间发挥科技中介、桥梁纽带作用，对整个 知识的流动和技术转移发挥着关键的促进作用，能够有效化解创新风险，加快科技成 4 果转化，提高创新功效。基于其能够为产学研合作提供应用研究、技术、管理、信息、 人才、金融、法律等全方位的服务，因此，科技中介组织是将科技成果转化为生产力 的科技创新活动中必不可少的桥梁。 1.1.2 科技中介组织的分类 根据科技中介组织职能和在市场经济中所发挥的作用，可以作如下分类4： 第一类是科技产业的行业组织。主要是科技产业中的商会、行会、行业协会等， 通常是由同类的科技企业自发组织或是政府将有关职能剥离出来而组成的行业自律性 组织。 第二类是为促进科技产业发展和科技成果转化的中介。主要是工程技术研究中心、 生产力促进中心、创业服务中心、企业孵化器，以及为促进科技转化提供专业服务的 机构，如科技咨询机构、工程咨询机构、项目可行性论证评估机构等。 第三类是为实现科技产业生产要素优化配置，进行要素整合的中介服务组织。与 一般企业相比，科技企业所需要的生产要素有其特殊性，例如它需要技术含量较高的 科技成果，需要引进高智力的专业人才，需要专门的仪器和装备，以及风险资金等。 这类服务机构主要是：技术市场、人才市场（包括猎头公司、人才交流中心等） 、仪器 装备服务市场、风险资本市场、房地产市场等。这些属于交易载体的中介机构，通过 提供进行公平交易的场所，良好的政策环境和完善的服务，以较低的成本为科技产业 的发展提供所需要的生产要素。 第四类是市场行为的监督组织。主要有律师事务所、会计师事务所、公证和仲裁 机构、知识产权评估机构等。这类机构的主要职能是规范市场行为，监督市场主体； 提供专业化服务，提倡公平竞争，反对和防止欺诈；评价和审查企业的经营行为和财 务报表；调解市场纠纷等。 第五类是为科研机构和企业提供特殊的专业服务的中介组织。这类组织涉及范围 较广，服务内容较宽，但是专业性很强。主要功能有市场调查、策划、企业诊断、管 理咨询、广告、专利服务、技术及知识产权进出口代理等。它根据用户的不同需要， 提供相关服务，往往给企业带来意想不到的巨大效益。 5 1.1.3 科技中介组织的作用 科技中介组织是促进科技成果商业化和技术创新的重要工具，是国家创新体系的 重要一环，对提高本国企业在全球经济中的竞争力有着日益重要的影响。科技中介组 织活跃于技术需求者与持有者之间，通过沟通大学、研究机构和企业间的技术流动， 促进创新体系内各参与主体间互动，并通过进行技术搜寻、评估和传播，实现创新体 系内在的有效联系5。 世界主要国家越来越把发展科技中介组织作为加速科技成果产业 化、促进技术创新的重要举措，借助于科技中介组织作为各种创新主体粘接剂和创新 活动催化剂的功能，充分活跃和促进企业的技术创新，从而促进国家的经济发展，提 高整个国家的经济竞争力。 科技中介组织对整个社会的发展起着不可忽视的重要作用，具体来看主要有： (1) 优化创新环境，提高技术创新能力。在现代科技活动中要有所创新，必须具备 风险资本、开展科研活动的基础设施、具有创新思想和创新能力的人才以及有利于活 跃思想的文化氛围这四个基本要素6。而科技中介组织从创新主体的需要出发，在较大 范围内，通过市场手段吸引各类生产要素，并进行比较优选，克服技术创新主体由于 自身社会联系的局限性以及目标利益上的狭隘性，为用户提供和配置优良的创新环境， 提高创新主体的技术创新能力。 (2)建立中间转化渠道，加速科技成果转移。随着各国政府对科技中介组织支持力 度的进一步加大，逐步在科技与经济之间建起了具有服务功能的中间转化体系，创立 如工程技术研究中心、生产力促进中心、创新中心、孵化器等，对科技成果作进一步 的验证和提供完善的工程化、中试和设计等方面的服务；为解决技术创新过程中遇到 的关键问题提供技术咨询和信息咨询；为降低创业风险，为小企业孵化提供场所和软 硬件服务等，从而大大加快科技成果向产业的转移7。 (3)发挥市场调节功能，实现生产要素的优化配置。科技中介组织的重要内容是建 立专业的或综合性的要素市场，如技术市场、人才市场、风险资本市场、技术条件市 场、房地产开发市场等。通过利益机制和有效服务，促进生产要素的有序合理流动， 协助用户进行生产要素的优化配置，实现集约化经营8。 6 (4) 规范市场主体行为，实施对市场的监督和调节。科技中介组织中的评估机构、 资格认定机构和行业协会、商会组织等，除了代表自己职业协会和机构的利益外，还 承担了由国家认可的资格审查和对市场监督与调节的任务，规范市场主体行为，维持 市场正常的运营秩序，为市场主体提供各种规范化服务，同时，还提供衔接国内市场 与国际市场的交往，沟通政府与企业及用户的联系等服务9。 1.2 科技中介组织管理的目标和内涵 加强对科技中介组织的管理既是保障中介服务对象合法权益的需要，也是实现中 介组织自身利益的需要。只有规范科技中介组织的中介行为，使中介组织遵循合法、 诚实、守信的原则，才能取信于社会，才能使自身得到健康的发展，立足于社会；同 时，由于我国科技中介组织尚处于成长阶段，对其的正确引导才能进一步促进其自身 的发展。因此，只要引导得法，管理适度，科技中介组织对我国社会迈向现代化起着 至关重要的作用。 1.2.1 管理与科技中介组织管理 管理，就是在特定的环境下，对组织内部所有资源进行有效的计划、组织、领导 和控制，以实现组织目标的活动过程10。管理是随着组织的产生而产生的，随着社会 经济的不断发展和组织规模的不断扩大，管理的作用也日益明显。科技中介组织的管 理作为管理活动的一个领域，主要研究的是对各类科技中介组织进行管理的规律和过 程，通过管理实现进一步对科技中介组织进行有效调节和控制，从而推动科技产业的 发展。 1.2.2 科技中介组织管理的原则 科技中介组织是在市场经济体制的条件下，随着各种城市中介组织产生和发展起 来的，科技中介组织管理所应遵循的主要原则有： (1)法制化原则。首先，对中介组织进行登记制管理是通行于世界各国的宏观管理 7 手段，建立科技中介组织登记管理制度不仅是我国对其法律关系的确定，也是推进科 技中介组织管理规范化的需要11。 同时，还应进一步加强法律建设，全面规范社会主义市场经济体制下中介组织的 性质、管理体制、运行机制等，将科技中介组织的发展纳入法制化轨道。 (2)互动原则。在市场经济条件下，科技中介组织不是孤立存在的，它离不开政府、 企业、市场和社会等因素的影响，因而科技中介组织的发展必须与政府、企业、市场 和社会的发展建立互为前提、互为基础的关系。从某种程度上来说，科技中介组织的 发展可以加强“官、产、学、研、金”等社会各部门的互动和有效配合，不仅利于政 府的职能转变，促进现代企业制度的实现，还能有效促进公平、公正、公开的市场竞 争环境的形成。 (3)动态调控原则。当前由于科技中介组织正处于其发展阶段，尤其在其发展初期， 许多管理职能都是由政府代理的。随着中介组织的不断健全，市场环境的不断完善， 遵循收益最优，损失最小的动态原则，政府与科技中介组织的管理关系可由政府直接 管理转向共同控制，进而发展到政府采用间接管理的方式12。 (4)科学化原则。科学化原则首先是科学管理，即科学建立科技中介组织的内部管 理制度，同时引入竞争和激励机制，在规范组织运行原则的基础上，大力挖掘组织的 发展潜力。其次是人员选择培养科学化，科技中介组织的发展需要大量专业性较强的 复合型人才，要本着精干、高效的原则，调整结构，合理确定组织的人员编制标准； 同时，要注重人才的再培养工作。 (5)市场化原则。即使科技中介组织面向市场，成为自主独立的市场主体。主要是 要打破部门所有制，调整政府与市场主体的关系，减少科技中介组织对政府的依赖程 度，积极引入竞争机制，把科技中介组织推向市场。作为政府来说，应积极转变职能， 强化间接管理和协调职能，变过去对其业务的直接管理为引导、监督及服务。 1.2.3 科技中介组织管理的目标 我国科技中介组织管理的目标主要包括以下几个方面： (1)继续加大加宽科技中介组织的服务的范围， 使其成为国家创新体系的中坚力量。 8 在不断丰富科技中介组织建设内容，增加中介服务的发展项目的基础上，促进科 技中介组织服务网络化和产业化，不断满足“官、产、学、研、金”等社会各部门发 展链的需要，不断刺激城市经济快速、稳定、持续的增长，提升城市的整体竞争力。 (2)加强沟通和协调，理顺科技中介组织与市场的关系。 在完善国家法规政策的基础上，建立健全的科技中介组织的管理体制和运行机制， 不仅有利于实现城市中介组织管理的规范化、制度化，同时有利于保证国家自身相关 方针、政策的贯彻执行，完善和建立了科技中介组织与社会主义市场经济体制相适应 的各项功能。 (3)加快建立起一整套科技中介组织管理相关的法律法规体系，规范城市中介组织 的行为和业务。 由于科技中介组织范围广泛和具有专业性强的特点，因此，应该加强针对性政策 法规环境的建设，全面准确地监督科技中介组织的建立和运行，这样才有利于形成公 平、公正、公开的市场竞争环境，加快我国科技中介行业同国际市场接轨的步伐。 (4)适应现代化的要求，加强城市中介组织的自主自治建设。 随着市场经济环境的成熟，科技中介组织应适应现代城市的发展需求，逐步树立 起功能完备、特色鲜明、协调发展服务形象，因此，自我管理已成为科技中介组织的 继续蓬勃发展的要求。这样，不仅有利于政府职能的转变，也利于社会健康、稳定、 有序发展环境的形成。 1.3 科技中介组织的管理模式及其分类 1.3.1 行业管理模式与科技中介组织管理模式 (1)行业管理模式 管理模式是指以管理主体、管理手段和管理内容为要素所形成的动态系统。不同 管理模式之间在系统组成要素、系统结构、运作流程、机制功能上存在着差异13。 从国外的历史和经验看，行业管理发展至今已经形成了三种基本模式：行政型行 业管理模式、公司型行业管理模式、中介型行业管理模式。行政型行业管理模式，适 9 用于产品经济用途相同、使用材料相同、工艺过程性质相同等特点的行业进行行业归 口管理，既执行行政管理的职能，又担负着行业协调和组织的职能，如我国的行业管 理局。公司型行业管理模式是指以经济实体身份将同类性生产企业组织起来，既执行 统一生产经营的职能，又执行行业管理的职能，如我国的全国性、地区性专业公司。 中介型行业管理是指同行业企业组成的共同协作机构，是同行业企业为发展生产、增 进共同利益，在志愿基础上建立的民间性经济联合团体，如我国的行业协会14。根据 我国的实际情况，对于政府高度垄断和自然垄断的行业、基础设施企业公共事业以及 高风险产业部门等应以行政型或公司型行业管理为主，而对于竞争性行业则以中介型 行业管理为主。 (2)科技中介组织的管理模式 科技中介组织，作为一种较新型的行业，是随着高新科技产业的发展而逐步建立 起来的。按照国家对社会中介行业“法律规范、政府监督、行业自律”的发展要求， 需要建立和完善科技中介组织管理模式。而在科技中介组织整个成长的过程中，政府 的推动作用是不容忽视的，政府不仅在资金、政策上提供有力的支持，加大硬、软件 设施建设，改善科技中介行业的成长环境，甚至还深入到科技中介组织具体职能实现 的管理与监督中。因此，政府因素对于整个科技中介组织管理的分析是至关重要的。 规范的行业管理模式是提高经济运行质量和效率的保证，政府职能的定位是有效的行 业管理之前提。本文也将着重从政府这个角度入手，对科技中介组织的管理模式进行 详细分析。根据行业管理模式的分类来看，结合科技中介组织自身的特点，本文认为 科技中介组织的管理存在以下三种模式：政府行政管理模式、政府行政管理与行业自 律并行模式、行业自律模式。 1.3.2 政府行政管理模式 在这种模式中，政府行政主管部门承担了科技中介组织管理的绝大部分职能，管 理手段以行政手段为主。政府行政管理模式的特点在于，政府对科技中介组织管理微 观层面的事务实施控制。在此方式下，政府不仅会颁布详尽的科技中介组织管理法律 法规，还会对科技中介组织的具体运作，如登记备案、年检、收费标准制定、示范合 10 同推荐、执业资格认证、经营活动的监督与处罚等职权的行使等方面进行规范15。这 一模式中行政干预的程度和力度最强，虽然存在着科技中介组织行业协会，但其行业 自我管理职能相当薄弱。科技中介组织行业协会实质上是政府管制职能的延伸，其管 理职权是政府所赋予的，可以视作是政府的组成部分。 政府行政管理模式的优点在于其权威性强，具有足够的强制力，在科技中介组织 的成长期，较易于为社会接受并有力地促进了科技中介组织的成长，同时将管理成本 也控制在较小的范围内。但是，由于政府行政管理模式的官僚程度最浓厚，这种管理 模式的缺点也是显而易见的。首先，政府的强制性管制容易导致科技中介组织灵活性 与适应性的丧失，阻碍了科技中介组织的进一步健康发展，管理效率较低；其次，政 府因“寻租”利益所进行的不当管理，不仅不能使科技中介组织的成长环境得到保障， 甚至使公众利益受到直接或间接的侵犯16。 1.3.3 政府行政管理与行业自律并行模式 在这种模式中，政府行政主管部门和科技中介组织行业协会，都是强有力的管理 主体，都具有实质性的管理职能，但两者的管理职能有所分工17。这种模式的特点界 于政府行政管理模式与行业自律模式两者的特点之间，适用于科技中介组织和行业协 会均发展到一定规模的时期。可以看到，政府对科技中介组织干预的程度和力度明显 弱于第一种模式，同时科技中介组织行业协会自身也有一定的权限，但是由于科技中 介组织行业协会尚未完善到能进行自我管理的阶段，科技中介组织的自我管制能力也 远不如第三种模式。 1.3.4 行业自律模式 在这种模式中，科技中介组织的直接管理主体是科技中介组织行业协会。行业协 会在法律框架内，不仅实施自律性管理职能，还受政府职能部门的委托，全面执行对 科技中介组织的管理职能18。 行业自律管理模式的优点在于：行业自律管理可以覆盖住科技中介组织服务的全 部领域，更易于调动行业成员的主观能动性，可以在更广泛的层面上调动和利用社会 11 资源，不仅有利于节约政府的行政管理资源，而且更有利于提高科技中介行业的管理 水平19，同时又能较好避免政府干预的缺点。但是，行业自律管理模式也存在许多缺 点，首先，行业自我管制是自己给自己制定规则，自己管理、监督自己，在自身利益 最大化的驱使下，容易放弃保护公众利益而为小团体服务。其次，这种模式的管制权 威不如第一种模式， 惩戒措施有限， 约束力不足， 容易带来科技中介服务市场的混乱20。 12 2 我国科技中介组织管理模式的演变及其现状分析 2.1 我国科技中介组织及其管理模式的发展 随着我国改革开放的逐步深入，计划经济体制向市场经济体制的转型，尤其是高 新技术产业的逐步兴起，科技中介组织在政府和社会的大力扶持下茁壮成长起来，发 展至今，已有二十多年的历程了。综合其发展特点和组织的管理模式，科技中介组织 的发展历程主要可以分为初始发展、持续发展和规范发展这三个阶段。 2.1.1 初始发展阶段（1978- 1983 年） 1978 年，科技中介组织首先诞生在处于改革前沿的北京和沿海地区，改革开发之 后，由于“技术商品化”观念的确立，一些科技人员自发创建了一些科技中介服务机 构，很多时候仅仅是在地方政府支持下，以科技咨询、科技服务作为改革发展科技中 介组织服务的突破口的21。这个阶段的主要特点是：自发性、探索性和风险性22。大 多数的科技中介组织多为科技人员自发建立，仅有政府的零散支持或政策扶持，创办 的科技中介组织以科技咨询和科技服务为主。同时，由于国内无现成模式可借鉴，也 无法从国外获取先进的经验，只能从我国体制转轨、社会转型的实际去探索，探索我 国科技与经济相结合的新途径、新模式，一些优秀科技人员为此而付出巨大的代价。 在科技中介组织发展的初级阶段，仅仅是对新兴行业的试探和创业过程，还没有 形成管理模式的概念。 2.1.2 持续发展阶段（1984- 1997 年） 这一阶段以 1984 年中共中央关于经济体制改革的决定发布为标志，按照决定 中“科学技术要面向经济建设，经济建设要依靠科学技术” ， “要在全国选择若干智力 资源密集的地区，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区” ， “允许 集体和个人建立科学研究和技术服务机构，地方政府要对他们进行管理，给予指导和 13 帮助”的方针和要求，中央和地方政府出台了一系列政策法规，从改革思路、政策扶 持、营造有利宏观发展环境等方面促进科技中介组织建立和发展，因而，各类科技中 介组织不断建立，数量、规模和类型都有了一定的发展，在促进技术创新方面发挥了 相当大的作用。尤其是围绕科技园区建设，在政府的推动下，科技中介业体系架构正 在形成，尤其是在要素市场和科技成果转化体系建设方面，取得了重大进展。这一阶 段是科技中介组织发展的关键时期，其主要特点是商品信息中介和科技服务营造和推 动了高新技术产品市场的发展23。在科技中介服务行业的持续发展中，以政府主导推 动为主，在主体上创新主体、金融机构、社会团体等多头介入，在性质上事业法人、 企业法人等多元并存。但是，同时也存在着运作方式较为单一，发展中无序、混乱状 况比较严重的现象24。 在科技中介组织的持续发展阶段，一直是以政府主导为主，从组织的管理模式上 看，是以政府行政管理模式为主。在科技中介组织的发展过程中，政府不仅为其发展 提供了良好的政策法律环境，推出了一系列的优惠政策和条件，甚至将管理的触角伸 向了科技中介组织，将其作为自身的附属物，通过微观管理、直接管理等方式，推动 机构和行业的发展。虽然，在科技中介组织成长的起步阶段，这样的管理模式促进了 中介服务的发展，但随着科技中介组织的进一步成长，许多问题也暴露了出来。科技 中介组织本应是社会服务机构，却办成了 “半政府机关” ，不利于政府的简政放权。 一方面，政府把经济活动中某些该由中介组织来完成的事情揽在自己身上，不想也不 愿放权；另一方面，部分科技中介组织属于官办，政府色彩极其浓厚，造成科技中介 组织的作用难以发挥，妨碍科技中介服务发展空间的成长和公平竞争秩序的形成。 2.1.3 规范发展阶段（1997 年至今） 以党的十五大召开为标志，通过一系列政策措施的制定实施，中介服务业发展的 市场空间越来越广阔，社会对科技中介组织的认识逐步提升。这个阶段中科技中介组 织注重在发展中逐渐规范自身。随着市场化进程不断加快，科技中介组织在发展中趋 于体系化、规范化、产业化，功能逐步趋于高级化，日益注重与技术创新的融合。各 类中介组织机构迅速发展，以技术经纪人、咨询师和专利代理人为标志的高层次的中 14 介队伍诞生，风险资金开始起步，进入了高新技术产业市场，各类专业服务机构进入 了高新技术企业的服务领域，大大提高了企业的运行效率。同时，科技中介组织在体 制上有较大创新，一部分大型综合服务机构，采取共建共享模式，使地区的智力整体 优势得到较好的发挥，带来了大批创新型的、实力雄厚的、经受住市场考验的，能起 到典型示范、推动作用的大型骨干科技中介组织25。一批行业性组织相继成立，也促 使科技中介业由无序逐步走向有序。科技中介业的总体架构已初步形成，尤其是科技 中介组织的若干重点领域，例如科技咨询、技术市场和人才市场等已初具规模，对我 国经济的发展奠定了很好的基础。 在这个阶段，随着科技中介行业协会的建立和发展，科技中介组织的管理是以政 府行政管理与行业自律并行模式为主。政府监督管理与行业自律相结合，发展倾向于 自下而上，政府重在营造有利环境和创造需求，注重与中介组织关系的合理界定，大 力促进其市场化26。政府逐渐从微观管理转向宏观导向，许多职能交由科技中介行业 协会实现，促进了科技中介组织灵活性和服务范围的拓展。 2.2 现行科技中介组织主要管理模式的形成因素分析 从目前我国科技中介组织的现状来看，政府行政管理与行业自律的并行模式作为 科技中介组织的主要管理模式，并积极促进着科技中介行业的发展。由科技中介组织 持续发展时期政府行政管理为主的管理模式转变为现在的并行模式，其中不乏我国经 济、社会大环境的变革和科技中介服务业自身的发展和进步。 2.2.1 科技中介组织现行主要管理模式的形成背景分析 (1)经济全球化 近 20 年来，世界服务贸易增长很快，服务贸易增长速度大大超过了货物贸易。在 1970 年只有 634 亿美元，1998 年世界服务贸易总额约为 15000 亿美元；发达国家在 世界服务贸易中处于主导和领先地位，占世界服务贸易出口比重的 70%以上，国际服 务贸易已由传统服务型向专业技术服务型转变，电信、专利、信息、金融、保险、咨 15 询、技术贸易、专业培训等已成为服务贸易的主体27。我国是发展中国家，经济正处 于转轨时期，市场中介业起步较晚，发展缓慢，特别是包括科技中介组织在内的专业 技术服务业与发达国家差距更大。尤其是中国加入 wto 后，国内的市场将进一步对 外开放，这对我国的中介服务业将是一个严峻的挑战。为了迎接这个挑战，国家有关 部门，正加快改革调整步伐，如财政部最近对国家会计、审计等十五个金融服务机构 进行整合，开始与国际对接，参与国际竞争。 (2)我国科技中介组织的规模日益壮大 从我国目前科技中介组织的发展规模来看，在我国大中城市共有各类科技中介组 织有 8 万多个，从业人员约 130 余万人。各类科技咨询机构有 1 万多家，从业人员近 40 万。生产力促进中心已发展到 1200 余家，从业人员 1 万 4 千多人，服务企业 9 万 多家，通过各种服务使企业增加销售额 644 亿元、增加利税 89 亿元，共为社会增加就 业 175 万人。各种技术市场、技术产权交易所、人才市场等已成为转移、扩散科技成 果和有效配置科技资源的重要渠道；科技情报信息机构经过 40 余年的建设，已经发展 到 400 多家，约 2 万职工队伍和一批优秀的专业人才，他们在传统的科技信息收集与 整理业务的基础上，依托信息资源丰富和信息加工技术先进的优势，面向市场需求积 极开展情报分析研究、科技咨询评估等业务，在信息资源的市场化开发方面不断探索， 取得了显著成效。此外，还有相当数量的科技风险投资中心，科技评估机构、专利代 理机构、各类行业协会、专业技术协会等，也都取得了快速发展，发挥着日益重要的 作用28。 （3）科技中介组织管理的快速发展 从科技中介组织的管理上看，我国政府开始进行“小政府、大社会”管理模式的 改革，因此在对科技中介组织的管理上逐渐从直接微观管理向宏观管理转变，政府职 能的重新定位为有效的行业管理提供了好的前提。政府部门有意识地发挥科技中介组 织的作用，不仅提高了管理效率和决策的科学化、民主化，也为其开辟了更加广阔的 发展空间。同时，行业协会在促进科技中介组织发展方面的作用开始增强。近年来， 一些地方在推动科技中介行业协会发展方面做了大量工作，取得了初步成效。如北京、 上海、天津、江苏、四川、湖南等地的咨询业协会成立以来，制定了较为完善的科技 16 咨询行业管理制度29。 随着科技中介行业发展的社会经济环境的转变，自身的飞速发展及其管理上的规 范和完善，科技中介组织逐渐转型为现在的政府行政管理与行业自律并行的管理模式。 2.2.2 科技中介组织现行主要管理模式的形成的历史因素 在科技中介组织发展初期，政府的推动对科技中介组织的发展起到了重要的作用， 但随着市场经济的转型，尤其是我国加入 wto 后行业对外合作和竞争的进一步加大， 科技中介组织的政府行政管理模式对科技中介行业的促进作用已经不再显著。 在行政主管模式下，由于法律不够健全，政府管理部门除了自行实施许可以外， 还承揽了行业诸多自律管理的事务，如执业守则、职业保证金、信誉记录、示范合同 文本、执业行为瑕疵等事务管理，政府仍然直接地限于很多具体的行业管理活动之中。 但是由于政府往往在管理的过程中取得的信息滞后，与科技中介服务市场的交易活动 距离较远，同时也不能聚集许多掌控科技中介专业知识的高素质人才，政府行政管理 模式的效果往往被时间、空间和专业的信息不对称而破坏30。而市场经济的大环境下， 政府行政管理的方式给科技中介组织灵活性的发展带来的制约作用，也严重影响了管 理效果的到位。 因此，为促进科技中介组织的进一步快速发展，同时在构建“小政府，大社会” 的要求下，政府的职能转变缩小了科技中介组织中政府行政管理的范围，并开始提倡 和推动科技中介组织的自律性管理，逐步发展到现在的政府行政管理与行业协会自律 的并行模式。 2.2.3 形成现行科技中介组织主要管理模式的现实原因 随着市场经济的发展，高新技术产业的腾飞带来了科技中介行业的飞速成长，同 时，科技中介行业协会也在逐步成长并不断发挥自己的功能。不仅积极协助政府进行 科技中介组织的管理，积极开展政策宣传、调查研究、对外交往、信息交流、行业分 析等工作，成为政府管理科技中介行业的助手。还为促进科技中介组织的健康发展， 为企业提供各种必要服务，在开展信息交流，举办人才培训，开展行业自律，维护机 17 构利益等活动中，都发挥了自身的积极主导作用。 但是，由于科技中介行业协会成立较晚，发展尚未健全，许多理念和机制都不完 善，有些协会甚至是政府牵头组建的。因此，还存在政会不分、内部管理不规范等方 面的问题，还不能独自对科技中介组织的发展进行管理和规划，需要与政府的行政管 理相辅相成，才能对科技中介组织进行规范和推动31。 2.3 科技中介组织现行主要管理模式的运行方式和特点 2.3.1 科技中介组织现行主要管理模式的运行方式 现行科技中介组织的主要管理体制为政府行政管理与行业协会自律的并行模式， 在具体的运行过程中，管理的主体具体分为两个层次： 第一个层次是政府及政府的各个职能部门。科技中介组织的服务体系要良好地运 作，离不开完善的组织管理与监督。在政府层面上强化科技中介组织管理职能是完善 科技中介组织管理体系必不可少的环节。政府行政管理的实施，一般是在政府层面上 设立一个专门的部门，例如科技中介服务发展协调委员会之类的组织，并挂靠于政府 科技主管部门。这类部门是政府对科技中介服务业进行统一宏观管理的跨部门组织， 其主要职责是通过加强科技中介服务业发展的法律、法规，以及行业发展的相关政策 等，建立并维护良好的市场竞争机制和市场运行机制，规范从业机构和人员的行为， 引导行业的健康有序地发展。 第二个层次是科技中介组织的自律组织机构，行业协会。行业协会的自律管理是 在政府宏观管理基础上，利用社会力量对科技中介服务进行的社会化、专业化管理， 使科技中介组织的发展走上市场化、规范化、法制化的轨道。行业协会自律管理的实 现，按照目前的做法，首先是在政府的指导下，建立科技中介服务业协会及其专业分 会；其次，在合法前提下，制定实施符合市场经济要求的行业行为规范、服务标准、 资质认证、信誉评估等行业管理制度，建立行业自律机制。以广州为例，具体分析广 州市政府与科技中介组织及科技中介行业协会的具体运作来看，广州咨询信息业协会 是由广州市从事经济、政治、科技、社会信息咨询业务的企、事业单位和有关部门共 18 同组成，经市民政局批准成立的具有社团法人资格的行业性社会团体。广州咨询信息 协会担负的主要职责是：发挥市政府联系信息咨询企业的桥梁和纽带作用，反映企业 意见，参与行业管理，制定行业道德规范，并受市政府委托负责开展企业等级认定的 具体工作。协会还通过组织报告会、交流会、信息发布会、讲座、除外考察和各种联 谊活动，加强会员与各方面的联系和协作，为会员提供信息服务、行业管理咨询服务 和人才培训的机遇，并普及行业知识、宣传行业和企业形象32。 2.3.2 科技中介组织现行主要管理模式的特点 （1）科技中介组织已成为政府部门转变职能、完善自身管理和服务的重要依托。 政府在以构建“小政府，大社会”的目标下，不仅在扶持科技中介组织发展方面 积极探索，而且在依靠科技中介组织转变政府职能方面大胆实践，在发展战略和重大 政策制定等方面积极向科技中介组织、行业协会征求咨询意见，将一些科技计划项目 初选评审工作委托科技中介组织承担，通过科技中介组织贯彻落实促进科技创新的相 关政策等，有效地解决了政府部门 “重政策制定、轻政策落实”问题。政府部门有意 识地发挥科技中介组织及其行业协会的作用，不仅提高了管理效率和决策的科学化、 民主化，也为科技中介组织开辟了更加广阔的发展空间33。 （2）行业协会的诞生和发展，标志着科技中介组织从无序走向有序。 行业协会在促进科技中介组织发展中的作用开始增强，针对科技中介服务的发展 情况，在中介服务的服务质量、服务效果、收费标准等方面严格制定标准，促进行业 的规范化发展；协会还大力开展国际交流活动，促进科技中介服务行业与国际接轨。 同时，积极开展人员培训、信息交流、对制度，包括行业规范、科外合作等方面的业 务。近年来，一些地方在推动科技中介行业协会发展方面做了大量工作，取得了初步 成效。如在北京、上海、天津、江苏、四川、湖南等地，建立了科技咨询业协会，制 定了较为完善的行业管理技咨询机构和咨询师资格等级认定办法、从业人员服务准则、 资质年检等规定，严格进行评审、认定和后续管理；科技咨询机构亮证经营，咨询师 持证上岗34。另外，为加强学术理论建设，协会开展高水平的专业人员培训活动。在 协会的作用下，科技中介业发挥了自己的特长，在为政府提供决策依据方面发挥了作 19 用，做出了积极贡献，在政府与科技咨询机构之间发挥着桥梁和纽带作用，对行业发 展的推动作用已日益显现出来。 （3）政府行政管理模式与行业协会自律模式将两个管理主体的力量有机地结合起 来。 市场经济的发展，给科技中介组织的持续成长带来了契机，尤其是政府职能的转 变和科技中介行业协会的诞生，为科技中介服务行业提供了更加完善的成长环境。政 府在行政管理上，减少了对科技中介行业的过度干预，尤其控制了地方政府对其的干 预，防止造成市场机制的扭曲和腐败行为的泛滥。同时，科技中介行业协会加强自律， 以保证和提高行业信誉，规范行业行为。政府与市场的力量有机地配合，将自我管制 和政府管制力量有机地结合起来，更好地推进了科技中介组织的管理，使科技中介服 务行业向更广阔的领域发展。 20 3 我国科技中介组织现行主要管理模式的弊端 从现在科技中介组织的发展来看，政府通过一系列政策措施的制定实施，社会对 科技中介组织的认识逐步提升，整个行业的管理模式逐步发展为政府行政管理与行业 自律相结合的方式，政府正慢慢退出微观管理的舞台，而积极发挥宏观导向的作用。 这种模式是结合我国科技中介组织的发展特点而应运而生的，但从目前的状况来看， 政府在科技中介组织的管理中还存在过多介入的问题，行业协会的作用没有充分发挥， 整个管理模式对科技中介组织的发展仍存在阻碍作用，不能进一步促进科技中介服务 的完善。 3.1 科技中介组织管理中政府干预过多 科技中介组织，作为一种独立于政府与企业之外，并通过运用专门的知识和智力 劳动来提供特定服务的社会组织，应当是根据自愿的原则兴办，其“民间化”和“非 政府化”的特点表现为对政府而言，它不是附属物，而是独立的社团组织。但是，目 前我国许多科技中介组织都带有明显的“官办”或“半官办”色彩35，仍然执行着政 府的一部分行政职能，因此还未成为严格意义上的市场经济体制中的服务机构。这些 职能部门在政府的“庇护”下还很不适应向市场经济体制的过渡，服务功能、服务意 识、服务水平能都非常欠缺，改革和发展的紧迫感也不强。同时，官办中介组织在中 介服务市场上与民营中介机构相遇，显然是在不平等、不公平条件下的竞争，压抑了 民营中介机构相遇，显然是在不平等、不公平条件下的竞争，压抑了民营中介机构的 成长36。 虽然，目前各级科技管理部门已开始向“政务、事务、服务”相分离的方向改革， 但是由于种种原因，我国政府改革没有到位，简政放权不到位，政企关系仍然没有理 顺，职能转变还远不彻底，该放下去的“事务”和该由社会承担的“服务”还没有与 “政务”完全脱离，导致科技中介组织发展空间不大，难以发挥作用37。同时，一些 部门对科技中介组织的支持方式出现“错位” ，既很难提出恰当有效的扶持措施，却又 21 热衷于“兼作中介、控制中介、代替中介” ，仍大大阻碍了科技中介组织的发展38。 从导致科技中介组织管理中政府干预过多的根源来看，一方面是我国传统的政府 管理模式带来的影响，长期计划经济造成我国“大政府，小社会”的形态，作为经济 发展的主要推动者，政府一直以强势的行政手段介入各行各业的管理与发展中。尤其 是从科技中介组织发展的历程来看，在科技中介组织的持续发展阶段，政府一直是作 为科技中介组织管理的主体，采用的是政府行政管理的模式。目前，进入市场经济的 转型期，政府虽然意识到建设“小政府，大社会”的重要性，但从具体的管理事务来 看，还是没有将宏观导向作为自己工作的重点，首先，政府没有从很好地从宏观上对 科技中介组织的发展进行导向，没有真正将科技中介组织作为发展的主体，与科技中 介协会合作起来共同推动和规范行业的发展；同时，政府从管理逐渐向服务转化的意 识还不够，政府没有很好地利用市场机制为科技中介服务创造供给与需求源，对于促 进科技中介组织发展的综合配套政策和配套服务的关注较少。 另一方面，是由于政府部门的“自利”行为导致行政权力的滥用造成的。目前针 对科技中介组织建设的法律环境还不健全，科技中介行业协会的发展也在起步阶段， 又有部分科技中介组织由政府主管部门自我设立、自我管理的，这就为公共权力进入 市场打开了渠道，从而诱发政府部门的“寻租”热情，给行政权力的滥用造成机会。 政府主管部门为追求本行业、本地区乃至本部门自身利益，凭借公共权力插手科技中 介组织的管理及其市场运做，导致中介市场出现严重的封锁和垄断。政府为追求自身 利益最大化，要么只注意眼前利益而不从整体规划对科技中介行业的发展进行调控， 要么过度介入科技管理，利用手中的职权，随意分配手中政府手中的资源，严重影响 科技中介行业良好市场规范的形成，导致市场竞争和国家资源分配的不平等，最终严 重阻碍了科技中介组织的进一步完善和发展。 3.2 缺乏对科技中介组织发展的规划和引导 政府对科技中介组织的管理仍较局限于微观具体事务的管理上，缺乏对组织的宏 观导向。从目前我国科技中介组织的发展来看，中介组织发展不平衡，本身发育不健 22 全，技术协同创新及创新扩散的中介机构缺位较多，保障技术创新所需要的一些服务 尚无相应的机构承担，比如技术交易保险尚属空白，无形资产评估没有权威机构，这 对目前高技术企业股份制改造带来困难，缺乏必要的技术创新融资服务体系39。同时， 还存在部分科技中介组织的功能、形式单一，服务方式与结构雷同，大都局限于信息 收集与提供、技术咨询与指导、科技成果的展示或交易洽谈等方面，整体化服务功能 较弱；没有与资金、人才、政策、法律、管理等一系列中介咨询服务很好地结合起来， 综合服务能力较弱等问题40。 造成这方面问题存在的原因，主要是由于政府在科技中介服务行业发展中的角色 定位不清。我们看到，推动发达国家的科技与经济繁荣的因素有很多，但科技中介服 务业的作用功不可没。科技中介服务业是市场经济中不可替代的元素，是科技、经济 发展的重要推动力。而从我国科技中介组织发展的现状来看，与国外的科技中介组织 还存在着较大的差距。一方面是由于我国科技经济综合实力不强，科研投入力度不够， 可提供的科技成果数量相对较少。另一方面，科技与经济相脱节的矛盾也是制约我国 经济发展的突出问题，导致科技成果转化的中间环节不畅41。尤其在当今世界的发展 中，高新技术产业的发展已经成为各国综合竞争力体现的标志，而创新则是其发展的 关键所在，因此，各国纷纷构建国家创新体系促进科技创新以带动经济的增长。而政 府，还没有将科技中介组织作为国家创新体系中重要的一个环节来抓，还没有弄清自 己工作的主要目标所在。 科技中介服务行业虽然在整个技术创新系统中占有比较重要的地位，但它其实是 其中一个环节，而整个技术创新体系是一个复杂的、多环节密切连接，并与所在环境 互动发展的巨型社会系统。因此，科技中介服务行业的发展，还要依靠其技术源头的 供给水平、市场需求和购买能力。因此，政府在扶持和管理科技中介组织的同时，应 该注意到科技中介组织是市场经济的产物，市场竞争才是科技中介组织发展的根本动 力。在科技中介组织的具体管理事务上不应多加干涉，应该从宏观上调动社会需求、 培育良好的市场环境等发面入手，发挥重要的推动和引导作用，使科技中介服务都深 深地植根于市场经济中进行发展42。 23 3.3 科技中介组织政策法规体系不够健全 政府对科技中介组织的管理缺乏法律规范，对科