（管理科学与工程专业论文）农村公路养护管理的绩效评价研究.pdf

摘要 农村公路是公路网的基础，是农民群众交通出行的必经之路，是农村经济 发展和建设和谐社会的重要基础设施。然而“重建轻养”的问题依然存在，农 村公路养护管理中存在一些问题，限制了农村公路养护管理的发展，这与农村 经济的发展和农民生活的质量显得不和谐。 本文以农村公路养护管理作为研究对象，从农村公路养护管理的相关理论 及基本内容入手，分析了农村公路养护管理所具有的特征，以及现阶段农村公 路养护管理中存在的问题。从农村公路养护体制；农村公路养护资金；农村公路 养护质量；养护管理行为主体四类主要特性进行分析，建立农村公路养护管理绩效 评价指标体系对其进行评价，进而在现有的养护管理上进行改革，根据理论指导 实践，实现农村公路的可持续发展。 以湖南省桃源县为例，在考察农村公路养护管理现状的基础上，利用基于 三角白化权函数的灰色评估模型对农村公路养护管理进行了绩效评价，分析了 桃源县农村公路养护管理存在的问题，并提出加强农村公路养护管理的措施和 政策建议：落实农村公路养护管理的责任主体；提高养护人员素质；建立标准明确 的养护管理制度；加大投入力度；引进竞争机制实行招投标；普及工程监理制度； 加强路政管理，治理超载问题，等等。 本文运用应用实证调研等方法，在借鉴己有研究成果的基础上，通过对农 村公路固有属性的研究，分析现行农村公路养护管理中存在的主要问题，对农 村公路养护管理进行绩效评价，提出农村公路养护管理的一些措施和建议，为 我国农村公路事业的可持续发展提供决策参考。 关键词：农村公路；养护；管理；绩效评价；灰色评估 a b s t r a c t r u r a lr o a di st h ef o u n d a t i o no ft h er o a dn e t w o r k ，i st h en e c e s s a r i l yf o rt h ep e a s a n t s t r a 伍c a n di sa l s ot h ei m p o r t a n ti n f r a s t r u c t u r ef o rt h ed e v e l o p m e n to f r u r a le c o n o m i ca n d t h ef o r m i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t y h o w e v e r , t h ep r o b l e mo f r e s p e c tc o n s t r u c t i o na n d d e s p i s em a i n t e n a n c e ”s t i l l e x i s t s t h e r ea r es o m ep r o b l e m s c o n c e r n e da b o u tt h e o p e r a t i n gm a n a g e m e n to fr u r a lr o a dm a i n t e n a n c e ，w h i c hr e s t r i c t st h ed e v e l o p m e n to f f u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n ta n di n c o r p o r a t e s w i t ht h ed e v e l o p m e n to fr u r a l e c o n o m ya n df a r m e r sl i f e i nt h i sp a p e r r u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n ti st h es t u d ys u b j e c t f i r s t ，t h e r e l a t e dt h e o r i e sa n db a s i cc o n t e n t so nr u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n t a r ei n t r o d u c e d t h e n t h ec h a r a c t e r i s t i c so fr u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n ta n dt h ep r o b l e m sw h i c h e x i s ti ni ta r ea n a l y z e d a n a l y z ef o u rt y p e so fc h a r a c t e r i s t i c s t h e r ea r em e c h a n i s mo f r u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n t ；f u n d so fr u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n t ； q u a l i t yo fr o a d m a i n t e n a n c em a n a g e m e n t ；b e h a v i o rs u b j e c to fr o a d m a i n t e n a n c e m a n a g e m e n t e s t a b l i s ht h er u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mt oa p p r a i s ei t ，a n dt h e nr e f o r mt h ee x i s t i n gc o n s e r v a t i o nm a n a g e m e n t p r a c t i c ea c c o r d i n gt ot h er e l a t e dt h e o r i e s ，a n dt oa c h i e v et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f r u r a lr o a d t h ep a p e rt a k e sac a s es t u d yo ft h er o a do ft a oy u a nc o u n t yi nh u n a np r o v i n c e ，i n t h es t u d vo fr u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n to ft h es t a t u s o nt h eb a s i so ft h e t r i a n g l e b a s e dw h i t e n i n gw e i g h t f u n c t i o no ft h eg r a ym o d e lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n a n a l y z et h ep r o b l e m so ft a oy u a nc o u n t yr u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n t ，a n dg i v e m e a s u r e sa n dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n st os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n t c a r r yo u tt h e r e s p o n s i b l ep r i n c i p a lo fr u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n t i m p r o v et h eq u a l i t yo f c o n s e r v a t i o no f f i c e r s e s t a b l i s hc l e a rs t a n d a r d sf o rt h ec o n s e r v a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m w em u s td e v o t eg r e a t e re f f o r t s ，i n t r o d u c eo fc o m p e t i t i v eb i d d i n gm e c h a n i s m s ，u n i v e r s a l p r o je c ts u p e r v i s i o ns y s t e m ，s t r e n g t h e nr o a dm a n a g e m e n t ，a n dg o v e r nt h ep r o b l e m so f o v e r l o a d i n g ，e t c i n t h i sp a p e r , w eu s et h em e t h o d so fa p p l i c a t i o ne m p i r i c a lr e s e a r c h ，t h r o u g ht h e r e s e a r c ho fi n h e r e n tp r o p e r t i e sb a s e do nt h er u r a lr o a d s ，a n a l y s i st h ec u r r e n tc o n s e r v a t i o n a n dt h em a i np r o b l e m so fr u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n t ，e v a l u a t et h ep e r f o r m a n c e n o fr u r a lr o a dm a i n t e n a n c e ，o f f e rm e a s u r e sa n dr e c o m m e n d a t i o n s p r o v i d es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n td e c i s i o n - m a k i n gf o rc h i n a sr u r a lr o a d s k e yw o r d s ：r u r a lr o a d ；o r g a n i z a t i o n ；m a n a g e m e n t ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；g r e y e v a l u a t i o n i i i 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名： 套 日期： 汐产5 月节日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： p 砑 ， 乡一 奄 ，i 挣 日期： 日期： 编 纩日 ， 月月 s 卜 年年 ?f，3 吖，吣 第一章绪论弟一早三百可匕 1 1 研究的背景及意义 1 1 1 研究背景 农村公路是公路网的基础，是农村地区最重要的运输形式，是关系到农民群 众的生产、生活，关系到农村经济社会的发展，关系到全面建设小康社会和构建 和谐社会的重要基础设施。农村公路是重要的基础设施，对促进广大农村地区经 济社会发展、加快社会主义新农村建设起着重要作用c - j 。 根据国家统一部署，通过通乡公路工程和通畅工程的实施，2 0 0 8 年，我国新 改建农村公路达3 9 3 万公里，全国农村公路总里程达3 2 1 万公里，质量抽检总体 合格率达9 3 5 。截至目前，全国已有8 8 6 的乡镇实现了通沥青水泥路，东、中 部地区建制村通沥青( 水泥) 路率达到9 0 1 和7 9 8 ，西部地区建制村通公路 率达到8 1 2 。9 2 的农村公路有专人管养。2 0 0 8 年累计筹集农村公路养护资金 18 0 多亿元，占年度养护资金总需求的6 0 。按照规划，我国“十一五 农村公路 建设的目标是：到“十一五”末，全国具备条件的乡( 镇) 基本实现通沥青( 水 泥) 路；东中部地区具备条件的建制村通沥青( 水泥) 路；西部地区基本实现建 制村通公路。到2 0 10 年，全国农村公路里程达到3l0 万公里，到2 0 2 0 年，全国 具备条件的乡( 镇) 和建制村都能通上沥青( 水泥) 路，全国农村公路里程达到 3 7 0 万公里，形成以县道为局域骨干、乡村公路为基础的干支相连、布局合理、具 有较高服务水平的农村公路网，适应全面建设小康社会的要求。到2 0 1 0 年，农村 交通条件得到明显改善，力争所有具备通车条件的乡镇与行政村通公路，县到乡 公路基本达到高级、次高级路面标准，乡到行政村公路消灭无路面状况，通公路 的行政村班车通达率达到9 5 以上。到2 0 2 0 年，力争乡到行政村公路基本达到高 级、次高级路面标准，基本实现通公路的行政村通班车【2 1 。 随着农村公路罩程的增加，其养护管理问题成为影响农村地区可持续发展和 城乡统筹发展的关键因素。我国国民经济和社会发展第十一个五年( 2 0 0 6 - 2 0 10 年) 规划纲要提出，加强农村公路建设，实现所有具备条件的乡镇和建制村通 公路，东中部地区所有具备条件的建制村通沥青( 水泥) 路，西部地区具备条件 的建制村通公路，健全农村公路管护养护体系。交通运输部制定了农村公路养 护管理暂行办法和农村公路养护技术手册，指导全行业的农村公路养护工作。 中央和交通部为促进农村公路的养护管理，曾先后出台了：农村公路管理养 护体制改革方案、农村公路建设管理办法、县际及农村公路改造工程管理办 法、中央车购税投资补助农村公路建设计划管理暂行办法、农村公路建设规 划、农村公路建设质量管理办法、农村公路建设标准指导意见等，湖南省 制定了：湖南省农村公路管理养护体制改革实施方案 “十一五”期间，国家将实施“五年千亿元规划”，即连续5 年共投资l0 0 0 亿元修建农村公路。在这10 0 0 多亿元的投资中，国家拟安排建设资金6 5 0 亿元， 交通部安排车购税资金3 5 0 亿元。农村公路的延伸随之而来的是养护管理的问 题，虽然养护管理资金大部分由国家财政支付，但是相对于建设资金，养护资金 可以说是捉襟见肘。同时，为了减轻农民负担，农村实行了税费改革，取消了乡 镇统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和集资项目，取消 了农业税政策和农业特产税政策等。这些改革的实施在给农民带来实惠的同时， 也使农村公共产品供给陷入了困境，农村公路养护管理面临着新的困难。如何积 极争取有利于农村公路发展的政策措施，并逐步解决农村公路养护管理中存在的 问题，实现农村公路养护管理的可持续发展，成为一个亟待研究的新课题。 1 1 2 研究的意义 农村公路是国民经济发展的一项重要的交通基础设施，是公路网的重要的组 成部分。为全面推进农村经济发展和社会进步，适应广大农民脱贫致富奔小康的 需要，搞好农村公路养护管理是农村经济发展和农民脱贫致富的基本条件之一。 农村公路是在资金紧缺情况下，由交通部门和市县两级政府给予少量补助， 其他主要由乡镇人民政府组织农民投工投劳建成的。由于建设资金非常有限，新 建的农村公路标准等级大都相对较低，随着交通量的增长，如不加强养护，则必 会出现“一年修、二年丢、三年后变成大水沟 的情况。这是政府和广大农民最 担忧的事情，也是最不愿看到的事情。 要树立“建设是发展、养护也是发展”的观念。加强农村公路养护管理，实 质是巩固来之不易的大规模建设成果。提高路网整体服务功能，充分发挥建设投 资效益。没有农村公路养护保障，国家加大农村公路建设的最终目标也难以实现。 农村公路建设的成绩越大，养护工作任务就越重，越需要得到加强。由于经 费不足等问题，多年来农村公路严重失养，已是不争的事实。仅靠当地政府或沿 线村社投资、投劳管护，其路况质量可想而知。 农村公路与广大人民群众的生产、生活息息相关。建立一套完善的农村公路 养护体制，改善农村公路的养护工作刻不容缓，如何解决农村公路养护体制在运 行中存在的问题是摆在我们面前的一项重要课题。 1 ) 解决农村公路养护管理中存在的问题，是打破旧的管理体制束缚的现实选 择。 2 计划经济时期形成的养护管理体制严重制约了农村公路事业的发展，农村公 路养护系统大锅饭、缺乏生机和活力，铁饭碗、高投入、低产出的现象十分严重， 造成养护部门职工的工作积极性都受到压抑，劳动生产率低下，发展后劲不足。 虽然在管理方式上进行了一些改革，如实行不同形式的经济责任制、近年来，实 行百分考核、按劳动定额分配资等，但由于没有触及体制问题，激励和约束机制 没有真正建立，养护机制运行中的一些问题仍然十分严重。道班仍然存在着出勤 不出工、出工不出力的现象，甚至有个别职工养成护淡季出满勤，养护旺季少出 勤，路上有活他请假，路上任务重就称有病，仍然存在着路上不见人，道班锁住 门，平时打出溜，检查靠雇人的情况。因此，要加快农村公路养护事业的发展， 就必须对旧的管理方式和管理体制进行大刀阔斧的改革。 2 ) 解决农村公路养护管理中存在的问题，是适应社会主义市场经济的客观需 要。 社会主义市场经济体制的确立，要求经济和社会发展都要按照市场经济的规 律来进行运作。解决农村公路养护管理中存在的问题，也应该按照社会主义市场 经济的要求，逐步走向市场化。把农村公路养护管理变成为社会经济生活中一个 生产经营项目，并按照市场经济的基本原则和经济规律来办事，把农村公路养护 管理部门逐步培养成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、独立核算的农 村公路养护法人实体和市场竞争主体。 3 ) 解决农村公路养护管理中存在的问题，是实现农村公路养护市场化的必由 之路。 农村公路养护管理要适应市场需求，建立养护公司，使之成为具有法人资格， 能够自由独立的参与竞争，从而为农村公路养护市场的形成创造前提条件。而现 在的体制在运行中存在的问题阻碍了市场化的普及。实现农村公路养护的市场化、 公司化的管理和运作，是对传统模式的突破和传统观念的挑战，对培养农村公路 养护职工的风险意识和责任意识具有重要意义和作用。 1 2 国内外研究现状 农村公路是地方性公路，是地方性公共物品，主要服务于农村广大人民群众， 是地方农业和农村经济赖以发展的重要基础设施，对当地农村经济发展有重要作 用。亚当斯密对地方性公共物品的供给进行过论证，主张地方性公共物品由地方 政府来提供是最有效率，他曾经非常明确地指出：“不能为维持本身提供任何收入 的公共工程，它所提供的方便又差不多仅限于某一地点或地区者，由所在地方政 府管理或政府下的地方收入去维持，总比由行政部门管理的国家普通收入去维持 更好 。另外，公共选择理论是集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的 3 分配的理论，它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与 产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场 决策。政府应当提供农村公路，但是政府在提供农村公路基础设施的时候存在政 府失败。政府失败对农村公路的影响主要表现在对农村公路的决策失误，政府工 作机构的低效率、政府扩张以及政府的寻租行为。如因为决策机制、利益集团作 用、个人利益作用、信息不完全以及群众的短见就会造成的政府决策失误；因为 缺少竞争压力、缺乏有效的监督机制等造成的政府的低效率：因为政府利益集团扩 张以及管理机构追求预算最大化造成的机构膨胀；因为非生产性的追求经济利益 而造成的政府寻租，这些导致农村公路发展速度慢、农村公路发展不协调、地区 规模不适当、技术等级不配套，工程质量不过关等。 国外在公路管理体制上一般设置中央一级的公路管理部门，通过法律、 资金、规划、工程监督等手段，负责国道和干线公路的建设、运营管理。农 村公路的管理主要集中在州及其以下各部门，例如美国各州运输厅的主要职 责除了落实联邦资助公路的建设和养护管理外，就是负责地方公路的建设和 养护；而德国州以下公路的建设和养护，由各县工程处自己负责或者由州公 路局代管。 1 2 1 农村基础设施的研究 1 ) 国外关于农村基础设施的研究成果 e s c a p t 5 1 ( 2 0 0 1 ) 研究发现，城乡不平等是由三类原因造成的：自然因素、社 会文化因素、政策因素。其中，自然因素一部分是不可改变的，如气候和自然禀 赋，另一部分是可以改善的，如通过公路建设可以改善农村的隔绝状态，灌溉技 术可以改变干旱的生产条件。为创造经济机会，基础设施的提供是至关重要的。 铁路、公路、港口、机场的投资可以降低区域内工农业商品的成本，从而提高其 在世界市场上的竞争力。同时还强调，及时的信息资源可以帮助农民和乡镇企业 来为商品的投入、生产、销售做出决策，现代通信技术为他们提供了这种便利。 p e rp i n s t r u p a n d e r s e n ，s a t o r us h i m o k a w a t 6 1 ( 2 0 0 6 ) 的研究表明，农业的发展 对低收入国家的经济增长，农村发展以及贫困缓解非常重要。农业生产力的提高 依赖于良好的农村基础设施，完善的国内市场，适当的公共机构和获取适当技术 的途径。不同国家基础设施有很大差别，大多数低收入发展中国家农村基础设施 严重不足。这种不足使得国内市场在时间和空间上的整合受到限制，弱化了国际 竞争力。农村基础设施投资下降的原因有：早期的投资中，失败的例子多于成功 的；私人部门的参与程度低；财政政策调整；地方分权导致的资源和需求的错位。 研究还指出，不加速农村基础设施投资的国家将会丧失一些由贸易自由化、资本 国际化及全球化带来的利益。 4 j o c e l y na s o n g c o t ，】( 2 0 0 2 ) 对越南的农村基础设施进行调查研究，分析了基 础设施的经济和非经济影响，得出道路基础设施的改善的确提高了农民的福利， 道路的改善也促进了其他基础设施的发展，比如农村信贷的扩展和医疗服务的提 高。基础设施的投资存在优先次序，同时进行投资时，从政府到农民不同阶层都 要考虑次序问题，优化投资结构。 a l ii a n de p e r n i a i sj ( 2 0 0 3 ) 分析了基础设施投资对减贫的作用机制。文章将 基础设旋的投资领域分为道路、灌溉、电力，对这些部门的投资会引起直接和间 接的影响。这种机制可以用一个例子来解释。比如，道路的投资会提高农业生产 力，增加非农就业机会，直接引起穷人工资的提高并增加他们的经济福利，这是 直接收入影响效果。另外，更高的生产力和更多的就业机会，会加快农村经济的 增长，经济的增长影响供给和商品的价格，由经济增长而引起的收入增加是间接 效应。通过直接和间接效应可以达到减贫的作用。 k r i s t i nk o m i v e s 、d a l ew h i t t i n g t o n 、x u nw u t 9 】( 2 0 0 1 ) 用世界银行的“生活水 平调查”( l i v i n gs t a n d a r d sm e a s u r e m e n ts t u d y ) 调查了十五个国家，超过5 5 5 0 0 个家庭，来研究基础设施覆盖和家庭收入之间的关系。结果显示电力覆盖水平高 于其他基础设施( 室内通水、排水、私人电话) 。大多数国家的城市居民可以得到 电力服务。随着家庭月收入从1 0 0 美元升到2 5 0 美元，各种基础设施覆盖都会上 升，但上升速度不同。这一发现证明了极度贫困者几乎得不到基础设施服务。但 也有例外，如果贫民生活在城市里，就可以得到电力服务。生活在东欧和中亚的 贫民得到的基础设施服务要比世界其它地方的多，他们通常可以有电力、水、排 水设施和电话等基础设施。结果还显示如果贫困者能够得到基础设施的服务，他 们会决定联合起来。 2 0 0 6 年世界发展报告中指出，基础设施的使用公路、电力、水、卫生设 施、电信在各群体之间通常是高度不平等的。对于发展中国家的许多人，如果 缺乏使用基础设施服务的条件，就意味着生活与市场和服务隔绝，生产活动和日 常生存所需的供电或供水不稳定或根本没有。这往往导致经济机会的大幅度减少 【l o l o 2 ) 国内关于农村基础设施的研究成果 国内对农村基础设施的研究也相当多，主要在投资效果方面和政策方面的研 究。 彭代彦 i l l ( 2 0 0 2 ) 的研究结果表明，乡镇道路和农村医疗卫生设施在降低农 业生产支出和增加农民收入方面具有显著作用。但与通常的看法不同，农业科研 和技术服务却增加了农业生产支出，降低了农民收入，原因可能在于农业技术服 务的收费太高。因此有必要降低农业技术服务的收费标准，以降低农业生产支出， 提高农业的竞争力和增加农民收入。另一方面，他指出支撑着这三项农村基础设 施的是农业和农民，财政支出对其没有显著贡献。 刘晓昀等 1 2 1 ( 2 0 0 3 ) 从农户收入和支出角度研究了贫困地区农村基础设施投 资对农户收入和支出的影响。模型估计结果显示，贫困地区农户明显从基础设施 投资中获益。研究还同时发现，基础设施投资对农户的影响往往因农户的人力资 本状况不同而有显著差异。充分发挥基础设施投资的作用，对改善贫困地区的人 力资本状况有着重要意义。 高颖等 1 3 1 ( 2 0 0 6 ) 对基础设施的减贫作用进行了实证研究。其主要结论为： 在短期内，基础设施投资的增加促进了宏观经济增长，而且通过提供更多的非农 就业机会改善了广大农村居民的福利，城乡之间总体的收入分配状况有所改进。 从长期看，基础设施条件的改善对穷人最直接的有益影响就是降低了劳动力的转 移成本，并进一步促进了劳动生产率的提高。单纯的转移成本降低对经济增长的 促进作用很小，主要通过分配效应调节居民的收入分配状况。转移成本下降越多， 农村家庭的受益就越大。农业劳动生产率的提高有力地推动了经济增长，但经济 增长的收益在居民之间的分配取决于劳动力的转移规模。 朱国忱1 1 4 3 ( 2 0 0 6 ) 从农村基础设施的乘数效应出发，得出了农村基础设施投 资在增加农民收入和刺激农民消费方面具有很大的作用。农村基础设施投资即便 不能称为牵动农村经济活动的火车头，也是促进其经济发展的“车轮”。农村经济不 发展，扩大内需、实现城乡协调发展的重要战略则无从谈起，农村基础设施投资 对农村经济发展具有重大的意义。 鞠晴江等1 ( 2 0 0 5 ) 运用生产函数模型进行实证分析得出，农村道路、电力、 通讯和教育基础设施建设水平对我国农业生产、非农生产以及农民人均收入均具 有统计上的显著影响，基础设施发展在农业生产和非农生产增长中都存在规模经 济效益。在农村经济发展中，教育基础设施的作用最显著，而道路、电力和通讯 设施的作用则各有侧重。 李锐 1 6 1 ( 2 0 0 3 ) 构建了测算农村公共基础设施投资效益的计量模型，并对我 国农村公共基础设施投资的效益进行了量度和实证分析，提出政府和集体经济组 织应该采取可行的措施，进一步加大对生产性和非生产性农村公共基础设施投资 的力度，特别是要高度重视发展非生产性农村公共基础设施的政策建议。 林毅夫【 】( 2 0 0 0 ) 在政协九届三次会议上指出，加强农村基础设施建设，仅 仅靠县、乡、村投资，往往力不从心，缺乏必要的资金保障，只能伸手向农民要 钱，加重农民负担。因此，建议采取中央和地方共同出资的办法，将政府积极财 政政策的投资向农村基础设施建设倾斜。在生产能力普遍过剩，市场疲软，通货 紧缩的情况下，采用积极的财政政策是必要的。政府以有限的财政支出要达到启 动市场的目的，必须把钱用在能产生最需要的地方。以农村电网、电视网、自来 水建设为主要内容的农村基础建设投资正是在我国当前形势下最能产生这种效果 6 的地方。 廖家勤【1 8 】( 2 0 0 6 ) 提出在财政紧约束的现实条件下，建立城乡一体化的公共 财政投入体制，依法明确界定各级政府在农村基础设施建设中的责任，合理确定 农村基础设施建设的近、中、长期目标，建立充分体现农民需求的偏好显示机制 和自上而下的基础设施供给机制等，是有效促进基础设施建设的政策选择。 王广起，张德升d g ( 2 0 0 6 ) 指出我国农村基础设施存在的突出问题是供给短 缺且极不平衡。扭转这一状况的根本途径在于按照科学发展观的要求，统筹城乡 经济的协调发展。具体措施是：完善农村基础设施建设的工作机制，建立长效投 入机制，建立农民劳动积累机制，探索全社会力量的参与机制，以稳步、有序地 促进农村基础设施健康发展。 1 2 2 农村公路养护管理研究 1 ) 国外对农村公路养护管理的研究 国外发达国家的农村公路发展比较早，因而对农村公路的养护管理有着 较为全面的研究，并取得值得借鉴的成绩。例如英国交通部开展农村公路交 通安全的分析与评价；英国苏格兰地区关于农村公路与环境协调发展研究； 印度关于通过网络监控农村公路建设情况的研究；以及美国华盛顿州关于如 何保证和提高农村公路沿线风景质量的研究等 2 0 1 ( 2 1 2 2 1 。 在瑞典，瑞典国家公路局负责建设和养护，在养护方面，现阶段主要进 行了养护管理体制改革和养护市场化的研究。其研究把养护工作分常规养 护、阶段性养护、紧急养护三种。在19 9 2 年，国家公路局实行了改革，采 取把养护从管理中分离出来，即实行管养分离，并引进了竞争机制，这样公 路局分为两部分，一部分为业主部分，一部分为承包人部分。业主部门负责 建养的宏观管理，承包人部分改制成商业化公司。改革前瑞典共有2 6 0 个养 护基地，改革后，缩减到了2 0 0 个。改革后，公路局从日常繁琐的养护中抽 身出来，职责更加明确，人员得到精简，养护费用较改革前减少了 1 0 1 5 【”1 。 目前，在我国14 0 万公里的通车总里程中，农村公路约占7 2 。随着农 村公路的发展，里程逐年增加，如何养护好已建成的农村公路，使其连续、 稳定地为农民服务，就成了摆在各级交通主管部门面前的一个全新课题。 2 ) 国内关于农村公路养护管理的研究 国内目前关于农村公路的研究相对集中于建设方面，养护方面的探讨主 要集中于农村公路管理养护模式研究、农村公路养护资金筹集研究、养护技 术设备的合理配置和使用及养护材料的高效利用等方面。 我国学者乔墩、何兆益1 2 4 在农村公路建设养护与管理一书中对农村 7 公路养护与管理做了相关研究，对路桥的具体养护、养护质量的评价、养护 资金的管理、养护管理的发展方向等都做了具体的分析和研究。 杨振华1 25 在农村公路养护与管理一书中也对符合我国国情的农村公 路养护机制的养护模式和养护资金两个方面进行了有益探讨，并与相关政策 和专业知识紧密结合，针对农村公路的养护方面做出详细的讲解。包括农村 公路养护等级标准，养护质量评价标准及要求，路政管理，公路法规等方面 的内容，与近期农村公路的发展阶段相适应。 我国学者李纯，何兆益，李丽民，认为目前农村公路养护管理中出现的三种 养护管理模式：统一管理模式、分级管理模式、接养代管模式，并通过分析认为 宜采用分级管理模式与接养代管模式相结合的养护管理模式。即县道由区县( 市) 交通管理部门负责管养，硬化( 或油化) 的乡道由区县( 市) 交通管理部门接养， 通客车的村道由乡镇政府代管，而未接养和代管的乡道、村道采取乡道乡养、村 道村养，并委托沿线村民承包养护，且需设有专门的公路养护管理机构和专职的 交通管理人员( 交通协管员) 。方红军 2 7 1 认为农村公路养护体制改革最紧迫、 关键的任务是建立长效养护机制；张敬波【z s 】认为农村公路养护的核心是提高 路况质量，保证公路的通达能力，管理养护需要长期投入，解决养护资金短 缺的矛盾成为各级政府和交通部门迫在眉睫的大事；常才虎，袁金彪1 2 9 1 认为 应当实行“管养分开、事企分开 ，同时，要建立由车辆养路费与地方各级 政府财政转移支付共同组成的多渠道农村公路养护资金来源，逐步建立完善 符合农村公路特点的养护新机制；郭法霞【，o 】针对我国农村公路量大面广、养 护需求与养护供给之间矛盾非常大的问题，提出农村公路养护管理应以新理 念、新机制、新办法，坚持“民主决策、民主管理、民主监督”和“一事一议” 相结合，实行管养分离，推进农村公路养护市场化。 1 2 3 绩效评价的研究 1 ) 国外对绩效评价的研究 西方国家越来越重视对绩效评价的研究。以美国为例，国会在19 9 3 年 通过“g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c t ”( g p r a ) 3 1 1 ，成为美国当前 科技计划及政府部门绩效评价的重要政策。根据g p r a 的规定，多数的美国 联邦政府所属机构都必须定期提出三种报告：长期策略规划( s t r a t e g i cp l a n s ) ， 年度绩效规划( a n n u a lp e r f o r m a n c ep l a n s ) 以及年度绩效成果报告( a n n u a l p e r f o r m a n c er e p o r t s ) t m 。对于执行研究发展的机构而言，g p r a 的执行情形 大致可分成机构定位及绩效衡量两方面。欧盟以公共资金支持研发计划的历 史非常的久远，可追溯到2 0 世纪7 0 年代末期，而绩效评价的施行则一直到 8 0 年代初期才开始。根据g u y 等的分析，欧盟科技研发计划的绩效评价，大 约都是伴随着欧盟各期架构的研究计划而演进。另外，日本在l9 9 8 年3 月 于经济产业省下也成立了政策评价研究会，并在2 0 0 1 年11 月公布了“国家研 发评价实施方针”。 这些发展象征了世界主要国家和地区在绩效评价方面制度化的趋势，总 的来看，世界主要国家绩效评价模式可以分为美英模式、欧洲模式与o e d c 模式等三类。 从各国绩效评价实践来看，现在绩效评价活动还是面临许多困难，包 括：( 1 ) 由于研究和产出之间的时间较长，难以衡量研究产出和影响；( 2 ) 难以 衡量新技术价值；( 3 ) 难以追踪技术扩散；( 4 ) 难以根据复杂因素分配利益等 3 3 1 。 2 ) 国内对绩效评价的研究 国外对于公路路网评价以及公路作用方面的研究在二十世纪六七十年 代就逐渐形成了一系列成熟的理论和方法，六十年代末，国外关于公路上述 研究的理论与方法被引入中国，我国也开始了公路路网评价和公路作用方面 的相关研究。在八十年代以前，国内对路网评价的主要研究方面集中于路网 的经济作用研究】。从19 9 0 年开始，交通部确定了沪嘉、广佛、西三、沈 大4 条高速公路为国内首批公路建设后评价项目，在上述4 条高速公路各自 先后完成了后评价报告编制工作之后，为我国的公路项目后评价的发展奠定 了基础，积累了适合我国国情的公路项目评价经验，在此基础上19 9 6 年交 通部正式颁发了公路建设项目后评价工作管理办法和公路建设项目后 评价报告编制办法【；s l 。随着我国的公路项目评价取得了迅速的发展，全国 各地具有较大影响的高速公路大多进行了后评价工作。 但是对于农村公路这种低等级公路的评价工作的相关研究在国内还比 较少，目前还没有形成一个较为成熟的理论体系和方法。随着我国社会经济 的深入发展和新农村建设目标的提出，农村公路的发展问题逐步的引起了学 者们的重视，如杨露 3 6 1 在其论文中就农村公路的路网评价和社会经济影响评 价的方法进行了研究；李文f ，7 】就农村公路对减缓农村地区的贫困状况的影响 程度进行了研究；李金辉r ，s ，从农村公路与县域社会经济的和谐发展的角度入 手，对农村公路的规划、建设、养护管理等进行了研究；马书红等 3 9 1 从农村 公路的经济学特征和政府投资的特点出发，提出了愿景分析s w o t 分析k p i 体系和价值目的目标指标( v a l u e s g o a l s o b j e c t i v e s c r i t e r i aa n ds t a n d a r d s ) 两种农村公路评价的理论体系和方法，并在浙江省“乡村康庄工程 项目评 价中对后一种评价方法进行了应用。上述学者从不同的角度对农村公路路网 的作用和路网评价的理论和方法展开了研究，取得了一定的成果，但是从国 内整体研究状况来看，对于农村公路的相关研究还处于一个起步的阶段，对 于农村公路评价和作用的研究还没有形成一个较为成熟的理论体系和方法。 9 1 3 研究的主要目标内容和方法 1 3 1 研究的主要目标 1 ) 分析现有农村公路养护管理中的不足。 2 ) 得出对农村公路养护管理的主要指标，建立模型对养护管理进行绩 效评价。 3 ) 利用模型以湖南省桃源县为案例对桃源县养护管理进行绩效评价， 并提出完善养护管理的建议。 1 3 2 研究的主要内容 本文共分六部分，其内容结构安排如下： 第一章导论。第二章介绍了我国农村公路养护管理的相关理论以及主要 内容和特点，并结合行业特征，提出现阶段农村公路养护管理存在的问题。 第三章对农村公路养护管理的影响因素进行分析，得出农村公路养护管理绩 效运行综合评价指标体系。第四章对养护管理评价方法进行选择，最后选择 使用基于三角白化权函数的灰色评估模型对养护管理进行绩效分析，评价农村 公路养护管理的优劣。第五章利用模型以湖南省桃源县为案例对桃源县养护 管理进行绩效评价，描述了桃源县在农村公路养护管理方面取得的成绩；同 时列举了桃源县农村公路养护管理存在的问题，并具体分析了成因；结合农 村公路养护管理的相关政策，对桃源县农村公路养护管理提出了解决方案和 实施方案的保障措施。第六章总结与展望对农村公路养护管理存在的问题及 解决方法进行了总结，并为农村公路养护管理改革提出了一些建议。 1 3 3 研究的主要方法和技术路线 1 ) 研究方法： ( 1 ) 案例分析法。从农村公路养护管理的现状分析入手，对湖南省桃 源县的农村养护管理进行绩效评价，描述了桃源县在农村公路养护管理方面 取得的成绩和存在的不足。结合农村公路养护管理的相关政策，对桃源县农 村公路养护管理提出了解决方案和实施方案的保障措施。 ( 2 ) 主成分分析法 利用主成分分析法对指标体系中的指标进行选择性提取。 ( 3 ) 基于三角白化权函数的灰色评估方法 利用基于三角白化权函数的灰色评估对农村公路养护管理进行绩效评 估，找出养护管理的不足和原因。 2 技术路线：见图1 1 1 0 1 4 本章小结 图1 1 技术路线 本章为论文的绪论，介绍了关于农村公路养护管理绩效评价的背景和社 会意义，着重阐述了国内外现状，概括了本文的主要目标、主要内容，以及 主要方法和技术路线。 第二章农村公路养护管理的现状分析 2 1 农村公路养护管理的概念 2 1 1 农村公路的概念 “公路 是指城间、城乡间、乡村间能行驶汽车的公共道路，公路按行政等 级可分为国道、省道、县道、乡道等1 4 0 1 。 不同的文件对农村公路的概念有不同的表述，具体如下： 2 0 0 5 年国务院通过的农村公路管理养护体制改革方案对农村公路的表述： 农村公路包括县道、乡道和村道。 交通部农村公路建设管理办法( 交通部令2 0 0 6 年第3 号) 中规定：农 村公路，包括县道、乡道和村道。国家计委、交通部县际及农村公路改造工程 管理办法( 计基础【2 0 0 3 1 4 10 号) 中规定：农村公路一般是指通乡( 镇) 、通行政村 的公路。通乡( 镇) 公路是指县城通达乡( 镇) 、以及连接乡( 镇) 与乡( 镇) 之间的公路。 通行政村公路是指由乡( 镇) 通达行政村的公路。县际公路一般是指连接相邻县与县 之间的公路，包括经济干线、口岸公路和省际间公路。 农村公路指各市州县乡公路管理机构统计口径内的县道、乡道和村道。 2 1 2 农村公路养护管理的概念 公路养护是指为保证公路的正常使用而进行的经常性保养、维修、预防和修复 灾害性损坏，以及为提高使用质量和服务水平而进行的加固、改善和增建。公路 在使用过程中，经常承受荷载作用和自然因素的侵蚀破坏，其功能不断退化，特 别是在交通量增大和中型汽车不断增加的情况下，公路的磨损程度会迅速增加。 公路养护管理是公路建成投入使用以后所进行的养护作业管理，包括日常养护、 定期养护、特别养护和改善工程四类，其目的是充分实现公路的使用功能，不断 提高服务水平。公路养护管理工作涵盖了体制机制、养护工程、规费征收、路产 保护、队伍建设、行业稳定等众多领域。既有生产力的发展，也有生产关系的调 整；既有上层建筑的变革，也有经济基础的夯实。 农村公路养护管理是指按照公路技术规范和操作规程，为保持公路及附属设 施处于良好的技术状态而进行的经常性保养维修、灾害性预防和修复，以及为提 高使用质量和服务水平而进行的大中修等作业及管理活动。广义上讲，农村公路 养护管理包括养护管理资金筹措与管理、养护工程管理和路政管理等方面。农村 公路养护工程按照其性质、规模和技术难易长度分为小修保养、中修、大修及专 1 2 项工程。小修、中修和大修主要是依据公路的损坏程度而进行的作业，专项工程 是指路基、路面、桥梁、涵洞维修加固，水毁修复、安全保障工程等，根据工程 量、规