第十四讲：德罗尔的政策科学思想

第十四讲：德罗尔的政策科学思想第十四讲：德罗尔的政策科学思想 一、一、生平与著述生平与著述 出生求学出生求学：叶海卡德罗尔是国际上著名的政策科学权威。他 1928 年出生于 奥地利音乐之乡维也纳，10 岁移居以色列，曾在耶路撒冷的希伯来大学和美国的 哈佛大学学习法律、政治学和社会学。 学术成就：学术成就：他将自己创造性的理论思维同他作为“政府与公司的医生”而获 得的实际经验结合起来，为政策科学的规范化研究作出了举世瞩目的贡献，因而 他被誉为政策科学之父。 著述著述：作为一个政策科学理论家，他不仅在留美期间与兰德公司的著名政策 分析家爱德华奎德合作创办了第一个政策科学理论刊物并倡导举办了第一 个政策科学国际培训班，而且自 1968 年在兰德公司担任高级顾问至今撰写了著名 的政策科学三部曲：公共政策制定的再审查 （1968 年） 、 政策科学构想 （1971 年）和政策科学探索 （1971 年）以及疯狂的国家：违背常规的战略 问题 （1971 年） 、 逆境中的政策制定 （1986 年）等多部著作。 政策顾问：政策顾问：作为一个社会实践家，德罗尔还担任了二十多个国际组织（如经 济合作发展组织、联合国开发署等） 、国家政府及多国公司、大学企业的政策顾问。 在顾问、咨询工作上，他主要涉及政策规划、高层决策系统、关键性抉择优化、 战略构想、行政管理改革和实质政策研究领域。 奖励奖励：1975 年他被选为世界艺术与科学学会会员；1983 年作为“一位对公共 政策的理解作出贡献的著名学者“被国际政策研究联合会授予首届哈罗德拉斯 韦而年度奖；1986 年在美国政治学联合会举行的年会上，他又荣获“福尔布莱特 40 周年纪念的著名学者”称号。 二、二、德罗尔政策科学思想的主要内容德罗尔政策科学思想的主要内容 （一）（一） 、对政策科学及其本质特征的探讨、对政策科学及其本质特征的探讨 德罗尔在他为那格尔主编的政策研究百科全书撰写的政策研究的基本 概念一文中对政策科学及其本质特征等问题做了简洁的说明。 1政策科学的是什么和为什么政策科学的是什么和为什么？（研究对象，范围、任务、特征） A学科性质：政策科学或政策研究是一门融合了管理科学、行为科学、经 济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨学科研究领域。 B研究对象：其“核心是把政策制订政策制订作为研究和改进的对象，包括政策制 订的一般过程以及具体的政策问题和领域。 C政策研究的范围、内容、任务是：理解政策如何演变，在总体上，特别 是在具体政策上改进政策制订过程。 可见，政策科学包含着广泛的主题、事 件、态度倾向、方法、方法论和利益问题。需要以大量的客观知识和主观知识作 基础。这要用真正一体化的观点把政策与政策制定看成社会问题处理能力和 控制能力提高的一种有用手段。在他看来，政策研究的学科边界是模糊的、开放 2 的，所以人们对其范围的理解也是不同的。 D政策科学的特征：观察的客观性与科学的态度。德罗尔认为，政策科学 有一个难以实现的明显特征，即在感情、价值因素介入时，必须保持观察的客观 性，尽管这难以做到，但政策研究仍然需要有一种科学的态度，需要尽力区别政 策的分析者与辩护者，区别社会评议家与政策科学家，区别政治行动主义与政策 专业贡献，区别理智活动的价值分析与人类需要的价值信仰。他还说，在具 体政策的个人价值观与服从于权力之间，谨慎地保持一种动态的平衡，以及在知 识与权力之间取得协调统一，这些对于政策研究都是十分重要的。政策科学的另 一个特征是，它把理解现实和改进政策、制订政策融为一体。 2政策科学研究的具体内容 德罗尔认为主要包括九个方面（他从行为性和论证性两个方面对这九个方面 进行了阐述） 现实和问题的理解。 宏观政策或关键选择。 超渐进主义。 复杂性 模糊性决策 学习 政策结构 困难的选择 元政策。 （二）（二） 、提出了政策科学方法论：系统群研究方法、提出了政策科学方法论：系统群研究方法 政策科学方法论是德罗尔政策科学思想的重要组成部分。他在批评拉斯韦尔 等人所推崇的行为科学及其方法、分析管理科学的局限性以及政策科学的跨学科 性质问题的基础上，提出了他的系统群研究方法。 1指出“行为科学”方法对于政策研究的局限性 政策科学研究要用到经济学方法，但行为科学方法却不包括经济学方法，且 行为科学方法有其自身的弱点，不适用于作为政策科学的主要或唯一研究方法。 在德罗尔看来， “行行为为科学科学”是一个包括社会学、社会心理学以及政治学在内的 广义学科概念，而经济学却不在其中，因为经济学对于分析人的基本行为来说过于 抽象，很不充分。但经济学这门学科与政策是相关联的，对政策研究是在用的。 此外，行为科学还有其自身的弱点，主要表现在： 它不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论； 它理所当然地接受所谓的“均衡”概念，而忽视了人的“适应性”和反馈探 索能力； 它回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规等伦理道德问题；（回避价值问 题，标榜价值中立） 它容易陷入完美主义的泥潭，即由于试图完美无缺地表现人的行为，因而势 必不愿触及无法定量化的政策问题。 因此，行为科学的方法不适宜于作为政策科学的主要研究方法或惟一研究方 法。 3 2分析了管理科学方法对于政策科学研究的局限性 在德罗尔看来，虽然管理科学对政策科学的发展有帮助，但是管理科学却具 有许多弱点。德罗尔着重指出了以下四点： A “缺乏制度”即管理科学无视制度问题； B “缺乏政治”即它不能够研究诸如维护全体一致和派系形成等的政治 需要； C “缺乏价值体系”即它不能研究政治价值、意识形态以及神的恩宠等 非理性问题； D “缺乏创造性”即管理科学以追求最大功效为原则，虽然它能够从各 方案中选出最优者，但却不能推出全新的方案。 3、提出把“系统群研究方法”作为政策科学的方法论基础 德罗尔对管理科学中的系统分析方法给予了肯定的评价，并且把“系统群研 究方法”视为政策科学的方法论基础。 “系统群方法”方法的大意：先把有可能对整体产生强烈影响的“具有代表 性的个体“罗列出来，接着勾勒出一个整体大系统系统模型，然后将其中若 干个个体加以移动，观测整个系统有什么变化。这种做法通常被称之为模拟试验。 如果模拟系统的动向与现实不太一致，那么就重新选择一些“有代表性的个体” ， 建立新的系统模型。这样重复几次，就可以对“政策替代方案”进行比较研究。 这就是“系统群”研究的操作方法。由于研究中出现了复数以上的整体系统，所 以这种方法不叫“系统研究” ，而叫“系统群研究” 。 （三）（三） 、分析了逆境中的政策制定问题、分析了逆境中的政策制定问题 见 1986 年出版的逆境中的政策制定一书。内容主要包括： 1、逆境及其分类和普遍性、逆境及其分类和普遍性 A含义含义：德罗尔认为，所谓“逆境” ，它是指由不同原因造成的，难以消除 的各种社会紧张状态。 B分类分类：逆境根据不同的标准可以被分为简单的逆境与复杂的逆 境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短期的逆境与长期的逆境或时 代性的逆境、政治系统内生的逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的 逆境等多种类型。 “简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆境，如 一种敌对势力所导致的逆境； 复杂的逆境是指由多重往往难于把握的原因造成 的逆境。 可以处理的逆境是指能够运用已知的、可行的政策措施来应付的逆境； 难以驾驭的逆境是用尽各种已知的办法也无济于事的逆境。 短期的逆境指只限 于一小段时间内出现； 时代性的逆境则根源于社会基本结构特征的内在因素，他 会持续很长时间，不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出来，它 都是会反复出现的。 C C逆境产生的原因逆境产生的原因：逆境可能是统治机制中内生的，即政治制度本身特征中 固有的；也可能是外生的，与政治制度以外的乃至超社会的现象有关，即是由所 考察的社会及其范围之外的各种因素造成的。 ” D 逆境的普遍性逆境的普遍性：在德罗尔看来，在当今世界，逆境是普遍存在的。尽管今 天的人类在物质条件与经济、科技、文化水平等许多方面都大大优越于以往任何 4 一个时代，但与此同时，无论在主观上还是客观上，人类社会都愈来愈陷入一种 严重的困境之中。逆境的普遍性是显而易见的。发展中国家、落后国家，发达国发展中国家、落后国家，发达国 家各有各的逆境家各有各的逆境。 发发展中国家展中国家积极效法西方，新旧制度和观念的冲突，本土 文化与西方文化冲突以及其他转型期的阵痛，导致了经济滑坡、生产下降、政治上 民族主义、极端无政府主义、分裂主义等问题；第三世界国家第三世界国家与与发发达国家日达国家日益 加大的贫富差距，政治和经济危机；发发达国家达国家经济负增长、失业率和犯罪率上 升、人口结构老龄化、精神文化空虚等问题；“福利国家”近年来也出现了一系列无 法解决的经济与政治问题。不同地区的国家也各自面临其困难不同地区的国家也各自面临其困难：拉美拉美政治经 济混乱；中中东东宗教狂热；南非南非种族冲突；全球性全球性粮食、能源和其他资源 短缺及生态环境破坏等各种问题。 2、分析了政策制定对于应付逆境的作用、分析了政策制定对于应付逆境的作用 德罗尔认为，从政策制定的意义上来看，逆境便是一种政策困境。 政策制定是一种应对和摆脱逆境的重要途径。政策制定是一种应对和摆脱逆境的重要途径。在德罗尔看来，尽管摆 脱逆境的途径可能有很多种，如大规模的群众运动，科学技术发展带来的包括物质 财富的激增、人类控制其自身环境能力的加强及包括智力和其他素质结构的优化 在内的各方面突破，以及诸如市场机制等对社会经济自发地进行调节的所谓“看不 见的手”等等，但是作为具有主观能动性和富有理性的人类，其应付逆境的 一条重要途径便是政府的政策制定，因为诸如“看不见的手”和大规模的群众 运动等社会运行机制往往不能够按人们所期望的方向引导社会发展，其后果也极 不确定，而科学技术在短期在内难以取得实质性的巨大飞跃，况且，任何途径都必 须借助于政策制定才能有效地发挥其作用。因此。德罗尔认为，对付逆境， 政府中枢决策系统的政策制定是其它途径所不能替代的，提高政府中枢 系统的决策能力，改进逆境中的政策制定，理应成为各国政府行政与政 策研究的当务之急。 （1） 逆境的政策制定反应逆境的政策制定反应 在德罗尔看来，不同国家不同社会制度中，政府中枢决策系统对逆境所作出 的反应都可能不同，主要有以下集中形式： A对逆境的认识出现偏差对逆境的认识出现偏差 具体表现为以下倾向：a，否认逆境的严峻性， 认为逆境是暂时的，很快就会消除；b，对逆境的性质和原因作过于简单化的理解， 把逆境解释为若干因素作用的结果，不进行深入分析；c，归因于外，即把造成逆境 的原因归结为使政策制定系统无能为力的外部因素；d，固执地维持认知图式的一 致，从已经不合时宜的视角和立场来认识逆境。 B试图影响公众对逆境的认识试图影响公众对逆境的认识 具体表现为：a，降低公众对政府的要 求与期望，使他们接受困难的长期性；b，把逆境的原因归结为公众自身的不足，如 社会道德的堕落、公众过分注意实利、缺乏工作积极性等；c，寻找替罪羊。德罗尔认 为，这些做法不仅是对逆境的一种直接反应，也是为了影响公众对逆境的认识。 5 C. 逆境惯常化甚至美化逆境惯常化甚至美化 逆境惯常化就是将逆境视为一种正常的社会状 态，而美化逆境则是指将逆境解释为社会走向繁荣兴旺的必经阶段或必要考验。 D. 名义性或表现性行动主义名义性或表现性行动主义 即政府中枢决策系统颁布一系列政策法 规，采取多种行动，给人一种政府正在努力采取措施客户逆境的印象，从而既可安 慰公众又可满足高层政策制定者自己的心理需要，但这些行动一般对于应付逆境 并起不到实质性的作用。 E. 对政策制定的责任实行再分配对政策制定的责任实行再分配 这在不同国家表现为两种趋势：一种 是政府中枢决策系统将权力下放，以减轻自身所承受的压力，共同承担风险。另一 种是把权力更集中于中枢决策系统部门，以便获得应付逆境所必须的政治力量。 F. 渐进主义加上偶发性的激进渐进主义加上偶发性的激进 即依然遵循常规条件下的渐进主义模 式来制定政策，当逆境进一步恶化，渐进主义已明显不合适时，又作出一种痉挛性 反应，采取激进措施。 G. 大规模的行政改革大规模的行政改革 亦即对整个政府系统实行政治改革，以提高政府， 特别是政府中枢决策系统的工作效率，如美国卡特执政期间的人事改革，英国 1970 年制订的重建中央政府计划。德罗尔指出：“在许多第三世界国家和一部分西方国 家中，这种大规模的行政改革在对逆境的政策制定反应中仍起着重要作用。 ” H. 削减公共开支削减公共开支 这主要是针对经济逆境的一种反应，如缩小政府职能 范围，鼓励私人和大型企业承担部分社会福利所需费用等。 I. 非教条性宏观政策革新非教条性宏观政策革新 即通过对现实状况的正确分析，在合理的价 值观念和可行的远景规划基础上，对宏观政策实行合理的创新。 J. 改进政策制定本身改进政策制定本身 这种反应并一部分是在行政改革中进行的，它是 政策科学所主张并致力研究的一种反应形式，其主要内容包括：建立政府计划部门， 为国务院或总统设立政策规划与分析机构，设立服务于国家首脑的检查、审核机构， 建立政策研究组织，为政治家配备专业政策顾问，实行预算改革等。 在德罗尔看来，尽管政府中枢决策系统对逆境作出的反应并不仅仅限于以上 所列的十种，还有其他一些反映方式，如扩大各级政府的职能范围和规模，建立 应急体制等。但从根本上来看，只有极大地改变政策制定系统乃至整个统治系统 的有关组织、过程及其购充因素的主要特征，才能真正提高政策制定的质量，有 效地应付逆境。 （2） 应付逆境的政策原则应付逆境的政策原则 德罗尔认为，面临逆境时，通常情况下应当遵循的诸如渐进主义等原则往往 不再适用，为了有效地应付逆境还需要探索一些不同常规的原则，这些原则规定 了应付逆境的政策应遵循的方针和所应采取的态度，它们也为更详尽地探讨逆境 中政策制定的特点，必要条件和应付逆境的具体对策提供了指导。 A社会改造原则（核心是国家政治、经济体制的改革） 6 含义含义：社会改造原则是指对一个社会的机构、制度、政治和经济生 活的运行过程实行广泛而彻底的调整和变革。应注意的是，这种调整与变革 不是社会自发的行为，而是政府中枢决策系统自上而下的、经过认真规划设计的自 觉行动。 主要特点主要特点：包括：a.对不断发展的现实进行广泛的干预；b 综合而长远的规 划；c 积极合理的奋斗目标；d 足以达到临界质量的政策手段；e 不断调整决策模式 以适应急剧变化的形势以及使现实得到超渐进变化的能力等等。 德罗尔认为，社会改造原则是应付逆境的纲领性原则，其根本出发点在于支 持应付逆境的创新方案出台以及支持不同于常规的超渐进主义变革出现。 但是人们在现实中常常看到的却是僵化的政府机构和低效率的运行机构像一 张无形的网通过各种社会互动过程妨碍着政策创新。在德罗尔看来，这种现象既 是逆境产生的原因又是社会走出逆境的阻力。为此，社会改造原则的核心就是国 家政治和经济体制的改革。 B达到临界质量的原则 德罗尔认为，逆境的特征都有变化阈限逆境的特征都有变化阈限，其阈值取决于逆境特征的原动力、 规模、复杂程度以及社会状态是稳定还是动乱等因素。 政策应达到临界质量：在德罗尔看来， “政策若要取得效果，必须达到一个适 当的临界质量，足以对其对象产生预期的影响。 ”这里，临界质量主要指资源投入 的数量，决议涉及的范围，方案作用的时间跨度，使用政策手段的数量，政策方 案设计的完备程度，政策干预的范围和力度要足够使政策有效等。 逆境中政策制定的特点就是往往面临一个要求政策质量相当高的政策问题， 要想要想对对它它产产生影响就必生影响就必须须使政策使政策质质量达到一个量达到一个临临界点（界点（阈值阈值），否），否则则（例如政策干（例如政策干预预 的力度不的力度不够够或投入或投入资资源的数量不足）就不能奏效。源的数量不足）就不能奏效。这就是所谓政策方案必须达到临 界质量的原则，它实际上反衬出逆境中政策制定的困难和复杂。如果没有大量的最 低规模的资源、时间、组织基础的保证和高质量政策分析人员，逆境中的政策制定 与执行就难以成功。 阈值有低限和高限之分阈值有低限和高限之分：德罗尔认为，并非任何具体的政策领域都呈现出 “最低阈值” ，有的政策领域，例如文化艺术领域还会呈现“最高阈限” ，超过了 这个阈值，对它进行力度过大的干预还会走向事务的反面。因此，临界质量原则，临界质量原则 是一种强调适宜临界点的原则是一种强调适宜临界点的原则。 德罗尔特别强调；“无论临界质量多么难以达到，它都是应付逆境所绝对必 需的一条政策原则。对于某些主要困境，如果政策不达到临界质量，那么根本就 没有摆脱这些困境的可能。 ” C有选择的激进主义原则 为何是有选择的激进主义？为何是有选择的激进主义？德罗尔认为，利用政策制定的手段应付逆境 存在着一个两难困境：渐进主义对阈值高的政策问题无能为力，对受传统束缚很深 的公共机构也影响甚小。相反，实行全面、激进的改革要付出高昂的代价，要冒较 大的风险，因为大规模改革会使得社会变化难以驾驭，产生无法预料的不良后果。 这样，有选择的激进主义就成为一条切实有效、可行的途径。 何为有选择的激进主义？何为有选择的激进主义？所谓“有选择”是指认真分析逆境的特征， 7 挑选那些足以改变逆境的主要社会变量（这些社会变量也常常是造成逆境的主要社 会变量）； 而所谓“激进”则指的是对挑选出的社会变量集中政策资源，采取 强化干预手段，促使其朝着良性转化，从而对逆境产生重大的影响。与此同时， 要注意不能受未被挑选的社会变量的惰性所阻碍。 德罗尔认为，有选择的激进主义原则与社会改造原则是相辅相成的两条政策 原则。在逆境不十分严重、有可能通过少量社会变量的改良而得到纠正的条件下， 就不必要进行全面的社会改造；反之，当逆境较为严重，必须进行整个社会改造 时，有选择的激进主义也不失为一种较为稳妥而有效的策略。 D准备承担风险同时避免万一的原则 要准备承担风险：渐进主义可能是有害的要准备承担风险：渐进主义可能是有害的。逆境意味着社会局势的紧 张状态并伴随着极大的不确定性。德罗尔认为，在这种社会条件下，政策制定不仅 存在很大的风险，而且还呈现出模糊赌博的特征，如果此时仍一味遵循渐进主义原 则，采取保守主义态度，而不采取果断干预的措施，那么逆境将会继续存在并且可 能加剧恶化。这也就意味着，面对逆境的渐进主义对决策者而言具有更大的风险性， 因为逆境不会自行消失，此时的渐进主义选择必然会导致悲剧性的后果。 准备 承担风险的原则并不是鼓励冒险，更不是主张轻举妄动、孤注一掷，不 是主张对待逆境采取轻率的态度，相反它要求决策者对待逆境必须要有对待逆境必须要有 一个清醒的态度，一个清醒的态度，打破那种认为可望推行诸如渐进主义方案这种没有风 险的对策就可以走出逆境的幻想，从而正视现实，采取积极的、自觉承采取积极的、自觉承 担风险的，更为有效的政策方案。担风险的，更为有效的政策方案。 要避免万一。 德罗尔还指出，承担风险的原则还要求十分注意可能出现的小 概率的灾难性后果。为此，他告诫人们要注意分析各种不良后果出现的可能性并 预先采取措施，防患于未然，或者通过主要社会变量的调整和资源的投入使其出 现的概率进一步降低。以“避免万一” 。 E.产出价值优先原则 政策制定面临着两套价值目标：政策制定面临着两套价值目标：德罗尔认为，政策制定的全过程受到两套不 同的价值、目标与要求的支配。a. 政治系统输出的产出价值政治系统输出的产出价值，或者说“也就是政 策对现实的影响方面的价值、目标和要求”；b. 政策制订的制定与执行的形式方面政策制订的制定与执行的形式方面 的价值的价值，或者指民众参与、公开性、达成一致的组织基础、民主性、合理性等属于 较为抽象的价值、目标、需求等。 逆境中产出价值优先：逆境中产出价值优先：由于产出价值与形式价值的交叠以及不同人的价值观 的差异，使得政策目标的追求处于两难的境地。因此，德罗尔认为，有必要在不在不 同的政策环境下同的政策环境下，对上述两套价值观的相对权重相对权重给以适当的估价。一般地说，在在 社会呈现承平、稳定的顺境时，应给形式价值较大的权重社会呈现承平、稳定的顺境时，应给形式价值较大的权重；而在逆境中，则要赋在逆境中，则要赋 予产出价值较大的权重予产出价值较大的权重。这就是逆境中应当遵循的产出价值优先的政策原则逆境中应当遵循的产出价值优先的政策原则。 产出价值优先原则的暗含之义：德罗尔对其做了如下说明：a. 价价 值优先权只是一个程度问题值优先权只是一个程度问题，产出价值优先不不等于无限制地压低形式价值 或者广泛地转移形式价值的权重。实际上，产出价值优先原则是以满足最低限度的 形式价值为基础的，如果丧失了最低价值的形式价值，那本身就是一种严重的逆 8 境。b. 在逆境中，产出价值优先原则实际上给出了政策方案选择的优化在逆境中，产出价值优先原则实际上给出了政策方案选择的优化 标准。标准。两种价值都得到满足的方案是最优方案，当不能兼顾、两全时，应首先考虑 产出价值的满足，它也可以算是满意可行的方案。而一切损害产出价值、一味追求 形式价值的方案，在逆境中都是不可取的方案，因为它无助于克服逆境。 F积极性强制干预的原则 含义含义：德罗尔认为，对社会进行积极主动并且带有强制性的干预是政府中枢 决策系统发挥能动性的行为方式，也是政策制定的本质特征之一。该原则含义可 以表述为：“要应付逆境，政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，并且要应付逆境，政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，并且 可以制定和执行带有强制性的政策。可以制定和执行带有强制性的政策。 ”在这里，一切无政府主义、绝对自由化的希 望都是与这一原则相悖的，必须予以反对。 与前述原则的关系与前述原则的关系：前述的社会改造原则和达到临界质量的原则都前述的社会改造原则和达到临界质量的原则都 需要积极性强制干预原则作为保证。需要积极性强制干预原则作为保证。因为在逆境条件下，政策方案必须带有 创新的特点，必然要改变社会的主要变量，必然要克服保守、僵化的组织机构的惰 性，也一定会触及旧有体制的改革。所有这些都会使得对许多重大决策都难以像常 规情况下那样容易达成妥协和统一，有时还会出现巨大的分歧，甚至合法性的方案 也难以贯彻执行。德罗尔指出，在这种情况下，除了重新依靠政治权威，推行强制 性的决议之外，别无选择。因此，必须将逆境中的政策制定的强制性视为必 须遵守的政策原则。 德罗尔认为，上述六项基本原则总括在一起构成了逆境中高质量政策制定应 遵循的总的指导方针，在这个总方针的指导下，我们可以继续针对不同的逆境特 征去寻求具有可操作性的具体对策。 （3） 应付逆境的对策应付逆境的对策 逆境产生的原因：政策制定的无能所造成的低质量政策之产物。逆境产生的原因：政策制定的无能所造成的低质量政策之产物。逆 境的一个显著特征是政策制定本身固有的无能与克服逆境所需要的高质量政策制 定之间存在着巨大的政策质量赤字。德罗尔认为，为了缓解直至克服逆境，就必须 减少这种赤字。不幸的是，逆境正是这种赤字不断加大的结果，换言之，逆境正是 政策制定固有的无能所造成的低质量政策的产物。 应付逆境的对策：消除政策制定的无能。应付逆境的对策：消除政策制定的无能。 因此德罗尔认为，应付逆境的对 策必须从消除政策制定的无能入手，它应当是一种包括改进政策制定系统在内的一种包括改进政策制定系统在内的 复杂结构复杂结构。具体包括三个方面： A改进应付逆境的基础条件 a. 反思政策制定的旧范式，创建新范式反思政策制定的旧范式，创建新范式： 对包括各种政策原则、价值观、 政策制定的程序和要素在内的政策范式进行不断的反思，鼓励就逆境中所面临的 具体情况创造新的政策范式，为摆脱逆境创造条件； b. 发展政策研究组织培养政策研究人才：发展政策研究组织培养政策研究人才：与政策发展具有学科知识和群体智 慧的新型政策研究组织，培养高素质的政策研究人才，为应付逆境奠定坚实的科 学和智力基础； c. 对公众进行启蒙教育对公众进行启蒙教育，包括进行广泛持久的政策科学的知识普及教育和利 用大众传播媒介对各项政策进行宣传教育，为逆境的消除奠定广泛的群众基础； d. 完善元政策的制定完善元政策的制定：包括完善大政方针的制定、政策战略与政策原则的确 9 立、政策制定机构的调整与政策制定程序的选择等。变革统治方式变革统治方式，为政策资源 的有效利用、最大限度地提高应付逆境的能力，确保应付逆境的各项具体政策得 以顺利贯彻执行提供前提条件； e. 建立政策案例库建立政策案例库，提高政策制定系统的自学习能力，为改进政策分析、提 高政策制定系统本身的政策制定水平提供必要的手段。 B改进政策制定过程 a. 提高政策制定系统分析问题、作出判断的准确性：提高政策制定系统分析问题、作出判断的准确性：包括提高政策制定者和 辅助决策者在内的政策制定系统在应付逆境过程中分析问题和作出判断的准确性， 不断创新认知模式，在逻辑推理与认识能力上不断突破，减少因分析判断的不足 而造成的失误； b. 完善议程安排：减少乃至消除议程安排上存在的严重质量赤字，确保政策 问题得到恰当的处理； c. 健全民主决策健全民主决策：打破陈规、拓宽渠道，充分发挥各方面的积极性和创造力， 健全民主决策体制，大胆稳妥地进行政策方案的创新； d. 规范政策执行：规范政策执行：改革执行机构，加强执行过程的监督和指导，保证既定政 策目标的圆满实现。 C变革决策观念和决策方式 a. 做到拓宽视野，从长计议，完善组织，健全制定； b. 正确地调整政策制定系统自身的认知模式和行为方式，使其在实践中不断 提高处理复杂化问题的能力； c. 集中力量，把政策资源优先投入到亟待解决的政策问题上，实行强制性干 预，以便迅速解决这些问题并带动相关因素向良好方向转化，从而缓解和消除逆 境； d. 建立危机决策机制，提高危机决策能力。 （四）提出宏观政策分析的二十二条指导原则（四）提出宏观政策分析的二十二条指导原则 德罗尔“宏观政策分析宏观政策分析” 的含义的含义：指能够应付高层大政方针的政策分析。 提出要发展提出要发展“宏观政策分析宏观政策分析”： 目前政策分析的技术不足，使之目前政策分析的技术不足，使之 不能有助于高层领导者解决关键性问题，所以也就没有引起高层领导人不能有助于高层领导者解决关键性问题，所以也就没有引起高层领导人 的重视。因此应大力发展的重视。因此应大力发展“宏观政策分析宏观政策分析” 。德罗尔通过对二十四个政府首 脑机构的比较研究，发现政策分析在高层领导人那里几乎没有得到应有的重视，究 其原因，固然有某些权力、政治等方面的因素影响，但在德罗尔看来，最主要地还 是因为目前政策分析在技术水平上的不足使其在高层领导人面临的关键性问题上 无能为力。为此，他认为有必要在政策分析领域进行一场大刀阔斧的革新，发展他 所说的“宏观政策分析”。 德罗尔宏观政策分析的主要思想：主要体现为以下二十二条原则。 1分析的哲学基础：以判断和行为的而不是科学的哲学作为基础分析的哲学基础：以判断和行为的而不是科学的哲学作为基础 政策分析的目的在于改善决策，且受时间约束，是一项实践的而不政策分析的目的在于改善决策，且受时间约束，是一项实践的而不 是是“科学科学”的工作（并非追求真理）的工作（并非追求真理） 。故应以实际推理和行为哲学进行。故应以实际推理和行为哲学进行 政策分析，而不应建立在科学哲学及与之相伴的实证主义方法基础上，政策分析，而不应建立在科学哲学及与之相伴的实证主义方法基础上， 10 不应死抱不应死抱“硬性方法硬性方法”与实证方法不放。与实证方法不放。科学的宗旨在于追求真理。尽管政 策分析同真理问题具有一定的相关性，但是它却肩负着不同的使命，其目的在于改 善决策，亦即作出比其他可能的决策更好的决策，再加上政策分析具有诸如由决策 的特殊节奏造成的时间约束等特征，因而透过实际推理和行为哲学这面镜子来看 待政策分析更为重要。虽然政策分析应尽可能地寻求科学的标准，利用科学的方法， 但从根本上讲，它则是一项“实践的”而不是“科学的”工作，所以，德罗尔认为把政 策分析建立在科学哲学以及与之相伴而行的实证主义方法基础之上的倾向是不恰 当的，宏观政策分析不能死抱着“硬性”方法论和实证主义方法不放；相反，它在它在 处理隐晦朦胧的难题，例如最高层次的关键性问题时，有必要更多地依处理隐晦朦胧的难题，例如最高层次的关键性问题时，有必要更多地依 赖玄妙的理解技巧和其他的赖玄妙的理解技巧和其他的“软软”方法，其目的在于对重大抉择方案做方法，其目的在于对重大抉择方案做 倾向性选择。倾向性选择。 为此，宏观政策分析常以启发型原则启发型原则、定性化的定性化的 备忘条文备忘条文以及推理的准则推理的准则等形式出现，该方法使用的是推理而不是计算。 承认这种分析方法可能存在的不足承认这种分析方法可能存在的不足：德罗尔也承认宏观政策分析的这些特性 给人们带来了严重的问题，如过多的主观性过多的主观性以及由于缺乏质量控制措施而造成的缺乏质量控制措施而造成的 危险危险等。但是，他认为，如果要在这些问题和对关键性抉择无所作为之间做一选 择的话，他仍主张从恰当的行为和判断哲学的角度出发推行宏观政策分析。 2分析的假设前提：高度重视超理性的作用分析的假设前提：高度重视超理性的作用 要认识到实际行动者的要认识到实际行动者的非理性非理性 、 反理性反理性之一面，用之一面，用超理超理 性性作为宏观政策分析之依据作为宏观政策分析之依据。由于政策分析过多地浸渗了实际行动者具有 理性这种简单化的理性假设，因而人们常常忽视了“非理性的合理部分”所具有的重 要作用。然而，即使是具有牢固理性基础的狭义政策分析，也不应避讳“非理性”是 实际行动者的重要特征这一事实。因此，德罗尔认为，必须彻底认识到各种形式的 非理性和反理性行为是现实的一个重要特征，有必要用更加复杂和优越的“超理性” 观念作为宏观政策分析的依据。 3分析的对象：分析的对象： 以宏观政策为焦点以宏观政策为焦点 “宏观政策分析”这一术语本身就表明其视野的焦点是总体性的政府指令、 战略性的大政方针等宏观政策。在德罗尔看来，目前在政策制定中实际上大多存 在着这样一种倾向，即从特定的和局部的微观决策向综合的、不甚明确的总体宏 观政策发展，并伴之以有关目标和期望的空泛宣言。然而，这些都没有多大的行 动意义。与此相对应，宏观政策分析，包括对政策模式的选择，均应以总体政策宏观政策分析，包括对政策模式的选择，均应以总体政策 为视野焦点，为视野焦点，这一点无论是对不发达国家还是对发达国家都具有重要意义，因为 在许多国家，具有不可替代作用的宏观政策则常常被日常的具体决策和临时的权 宜之计所淡化。 4分析重视和考虑政策模式（选用恰当的政策模式）分析重视和考虑政策模式（选用恰当的政策模式） 政策模式：政策模式： 是政策科学研究者在对公共政策的研究中为了帮助人们理解和解 释社会政治生活、思考公共政策的原因和社会效果、预测未来的发展而不断总结 出来的各种模式。 它们不仅体现了对公共政策思考的不同角度，而且还可以为政 策分析提供各种途径。 然而，政策模式在政策分析中并没有受到应有的重视，尤其是许多国家在政 策分析中往往不分青红皂白地盲目照搬其他国家采用的政策模式。为此，德罗尔 11 认为，宏观政策分析应根据当地的实际情况和现实要求选用恰当的政策模式宏观政策分析应根据当地的实际情况和现实要求选用恰当的政策模式，该 渐进的就渐进，该激进的就激进。随着客观条件的不断变化，即使是对过去的被 认为“显然正确”而接受或制度化了的政策模式，也应加以重新考虑和修改。 5分析要有高度：分析要有高度： 从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类 似的似的“宏观事业宏观事业”之成败这一高度来思考问题之成败这一高度来思考问题 由于社会发展过程中常常存在着种种不确定性因素而且许多变量又具有 一定程度的历史唯独性历史唯独性，因此以决定一个国家命脉的大政方针为视野焦点的宏观 政策分析不仅抱负远大而且难度高深，如果宏观政策分析不对那些宏观事业的命 运至少提出一些突出存在的问题并由表及里地探求其兴衰之原因，那么它就很难 对其关注对象如国家命运以及一些重要措施等产生效力。所以德罗尔认 为，宏观政策分析应以历史和理论假设作为最广阔的思维框架来思考国家与政权宏观政策分析应以历史和理论假设作为最广阔的思维框架来思考国家与政权 的兴衰、革命运动的远期影响、发展计划的成败以及类似的宏观事业之前途。的兴衰、革命运动的远期影响、发展计划的成败以及类似的宏观事业之前途。 6分析时必须注重未来因素的设计（具备一种未来的视野）分析时必须注重未来因素的设计（具备一种未来的视野） 为了帮助政策制定摆脱当前的压力和逼近眼前的逆境，为了提供远期的和动 态的方向指针以进行宏观政策分析，设计远期的、全面的、可能出现的各种未来 状态，乃至设想未来的“实际远景”等都是不可缺少的工作。逆时间的“脚本” 描述，即从未来推及现在，是宏观政策分析中的根本方法之一，它可以同人们惯 常使用的从现在推及未来的思维方式互为补充。 7在历史中思考（历史性思维）在历史中思考（历史性思维） 在历史中思考的意思是指从长远的角度考虑问题并且注意到一定的时间过程长远的角度考虑问题并且注意到一定的时间过程 所具有的不确定性和各种变迁所具有的不确定性和各种变迁，这是宏观政策分析的重要原则之一。该原则包含 着一个元历史学假设元历史学假设，即未来并不在很大程度上由过去所决定未来并不在很大程度上由过去所决定，政策制定享有较政策制定享有较 大的自由度，并能对现实世界的演化起积极作用，乃至具有从根本上决定未来状大的自由度，并能对现实世界的演化起积极作用，乃至具有从根本上决定未来状 态的潜在能力态的潜在能力。因此，宏观政策分析应该进行一些透彻的、触及历史过程深层的 认识，包括对所有相关的不可能性和疑问以及相关的“历史重演”等情形的推测。 8加强各种预测：对形势进行广泛的、远期的以及动态的预测，尤其加强各种预测：对形势进行广泛的、远期的以及动态的预测，尤其 要注意要注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变、转瞬即逝的机会和意外事变 决策是以未来为导向的，预测作为宏观政策分析必不可少的组成部分具有关 键作用。宏观政策分析水平的提高有赖于对形势进行更加准确的预测，其中包括 能涵盖主要政策领域的大面积的全国性预测，为准确把握社会时期而进行的远期 预测以及集中注意趋势转化、不确定性和盛衰突变的动态预测。这里尤其应加强 对衰落曲线、转瞬即逝的机会和突发事件等方面的研究，因为它们能够为宏观政 策分析提供意味深长的启示，例如是否有必要进行革新性的干预，是否需要采取 突破性战略而不是渐进性政策。 9以协调的观点为指导集中注意关键性抉择（关键性与协调平衡性）以协调的观点为指导集中注意关键性抉择（关键性与协调平衡性） 每一个国家都或多或少地会面临着有限数量的、可能会对未来产生深远影响 的关键性抉择，甚至牵系社稷命运的“历史的十字路口” 。宏观政策分析应着力于宏观政策分析应着力于 鉴别关键性抉择并给它们配备尽可能充足的资源以便改进政策鉴别关键性抉择并给它们配备尽可能充足的资源以便改进政策。通常，在某一重 大的国家事务处于其衰落曲线上时，必然会产生出一些进行关键性抉择的进行关键性抉择的机会。 遗憾的是，多数政策分析都忽视了这种情况，宏观政策分析必须竭力捕捉关键性宏观政策分析必须竭力捕捉关键性 抉择的机会并促成和利用这种机会抉择的机会并促成和利用这种机会。这里，德罗尔特别指出对关键性抉择的研究 12 必须有协调一致的观点必须有协调一致的观点与之相配合，即要把单个的抉择放到国家整体中加以考虑，把单个的抉择放到国家整体中加以考虑， 必须从整体统一的立场出发去看待每一单个的抉择必须从整体统一的立场出发去看待每一单个的抉择，注意维持维持各项互不关联的具 体抉择之间的平衡平衡，他说他之所以专门提到这一点，是因为目前政策制定的趋向 和许多政策分析都只是缺乏远见地处理单个决策项目而不顾作为一个整体的决策 效率及其发展趋势，而作为一个十分重要的观点，协调理应成为宏观政策分析的 一个重要特征。 10避免不利结局，争取良好绩效避免不利结局，争取良好绩效 在德罗尔看来，宏观政策分析应该沿着两条部分分离而又部分地相互交织融 合的线条进行，即：在降低最坏和不良情况出现几率的同时，增大期望效果出现 的可能性。德罗尔认为，全面把握这一原则对于宏观政策分析十分重要，因为： a. 意识到坏情况的可能并就如何避免坏情形达成一致意见比实现好的情形相对要 容易一些；b. 从人类决策的历史来看，避开一些危害甚大的选择会极大地有助于 取得重大进步。 11. 清除弊病清除弊病 宏观政策分析往往会掺杂进一些病理因子，例如强烈的感情色彩、希望和期 待、潜伏着危害性的占统治地位的意识形态、多讹的推理等等。德罗尔认为，在 宏观政策分析中可以通过强化自我意识、进行反向思维、利用多种语言、吸收决 策心理学家和研究心智与判断的哲学家进入政策分析班子、等多种途径来克服谬 误。 如何看等感情因素：必须避免简单化的倾向，感情因素并非总是有害如何看等感情因素：必须避免简单化的倾向，感情因素并非总是有害。从理 论上讲，宏观政策分析应该是“冷酷”的，与政治“炙热”的本性恰好相反，但 感情因素也并非总是宏观政策分析的冤家对头，比如有时各种热情对于激发创造有时各种热情对于激发创造 性就具有不容忽视的作用性就具有不容忽视的作用。确切地说，感情因素是一个重要但易出问题的合作因感情因素是一个重要但易出问题的合作因 素素，因此，对宏观政策分析之“冷酷”性的相对作用以及各种感情过程的精细理 解是进行宏观政策分析并为其清除病敝的基本要求。 谨慎对待妥协：谨慎对待妥协：德罗尔专门提到宏观政策分析需要抱谨慎态度来对待妥协问 题，妥协如果使用恰当，它的确在政治上具有重要重要性，它有助于建立和维持联合有助于建立和维持联合 与共识与共识。反之，妥协若使用不当使用不当，则很容易被滥用来作为代替艰苦思索的捷径易被滥用来作为代替艰苦思索的捷径， 并使政治变得更加投人所好，而远远超出维持最低联合和基本共识的需要远远超出维持最低联合和基本共识的需要，甚至 还可能会集各种方案的弊端于一身，进而导致所有的决策参与者均只能得到低于 其原先期望的收益。 12在与动态环境交互作用的意义上进行分析在与动态环境交互作用的意义上进行分析 要注重分析与动态环境的交互作用要注重分析与动态环境的交互作用：宏观政策分析倾向于从主体与反应灵敏 的环境之间动态的交互作用这一角度来思考问题，它同那种低估环境和对象系统 之反作用的倾向形成鲜明对照。德罗尔认为，我们不仅在处于竞争性的、或是敌 对的、或是侵犯性的环境时应当分析诸如预先调试、事后调试、主动改造环境以 及同环境保持相对独立性等各种策略的恰当配合，而且当环境具有合作者或相对 缓和性时，我们也要对一系列交互作用的关系链进行分析。他并以法国政府关于 保护民族文化免遭国家大众传播环境冲击的政策为例说明了在有些问题上，分析 同动态环境的交互作用对于宏观政策分析来说是至关重要的。 13 13深层复杂性的处理（采用正确的策略处理深层复杂性深层复杂性的处理（采用正确的策略处理深层复杂性各种复杂各种复杂 的矛盾）的矛盾） 德罗尔认为，与一般的政策分析不同，宏观政策分析远不止是对付表面上的 复杂性，而是要发掘出问题的缠结错综之处并正确地对待其最内在的特点即 他所谓的处理深层复杂性。在德罗尔看来，面对深层复杂性就意味着处理矛盾， 宏观政策分析必须承认并处理各种矛盾宏观政策分析必须承认并处理各种矛盾，这里，他明确指出深层复杂性的处理必深层复杂性的处理必 须采用正确的策略须采用正确的策略，具体地说就是要在宏观政策分析中利用多种学科知识、理论 框架、研究手段、视角取向、认识方法以及各种分析工具的组合，只有这样才能 有效地把握住深层复杂性。为此，他说，作为一种难度极大且万般复杂的活动， 宏观政策分析必须依靠各种手段方法的适当组合，在一个统一联贯的主导思想下 开展具体工作。 14政策赌博（不确定性：与不断变化的需要、机会等因素相关）政策赌博（不确定性：与不断变化的需要、机会等因素相关） 由于社会发展过程和物质运动过程中都包含着大量的不确定性，决策行为在 本质上带有赌博的色彩。当不确定性涉及不同决策的未来形态活动变化的原动力 时，决策就成了一种模糊赌博，其中搀杂着不可知量和一些尚未确定的回归函数 关系，最终结果可能是违背期望的或是未曾料及的，甚至会一发而不可收拾。换 言之，按照宏观政策分析所接受的世界观，未来乃是由某些动态的并且在很大程 度上不可知的，目前甚至更无从知晓且不断变化的需求，机会和选择等混合因素 决定的。宏观政策分析主要针对抉择问题，它同需求和机会等因素打交道，其方 式包括多种政策赌博。 在此，德罗尔还特地指出，他所提出的其他宏观政策分析原则大多依赖于其 政策赌博的观点。如在历史中的思考、研究深层复杂性以及考虑环境反应等，均 会导致更多的不确定性因素，因而他认为“政策赌博”也许是其宏观政策分析的 所有原则中最大胆且最重要的一条。 15价值分析和目标探索（设置资源分配的优先顺序）价值分析和目标探索（设置资源分配的优先顺序） 这里的“价值价值”一词不同于经济学所讨论的价值概念，它是指一个系统的偏指一个系统的偏 好好。价值分析的基本目的价值分析的基本目的：确定某种目标是否值得为之争取，采取的手段是否能 被接受以及改进系统的结果是否良好。 目标目标是决策者通过其决策试图完成或实现的东西。决策者通过其决策试图完成或实现的东西。当个人或政府部门需要通 过政策分析来作出决策或选择政策时，必须假设该决策或政策要实现的某些对象， 这就是目标。目标是政策分析五大要素中最重要的因素，作为政策分析过程中最 重要的一步，目标的确定阐释本身就体现着一定的价值偏好目标的确定阐释本身就体现着一定的价值偏好。由于决策的本质是决策的本质是 资源分配而且价值也相应地成为资源分配指导原则的核心资源分配而且价值也相应地成为资源分配指导原则的核心。所以透过优先等第显所以透过优先等第显 现出来的价值分析和目标探索在宏观政策分析中便格外重要现出来的价值分析和目标探索在宏观政策分析中便格外重要。因而德罗尔强调指 出，无论宏观政策分析怎样需要定性处理、怎样依据历史性思维、怎样鼓励创新， 它都无一例外地必须考虑目标与资源之间的关系，必须注意在使用稀有资源时设必须注意在使用稀有资源时设 置分配优先顺序的必要性置分配优先顺序的必要性。 16了解新情况，修改旧决定了解新情况，修改旧决定 要对环境进行监测并反馈以了解新情况，改善组织的应变能力：要对环境进行监测并反馈以了解新情况，改善组织的应变能力：德罗尔认为， 作为宏观政策分析的一条基本原则，我们一方面必须把了解