内蒙古大兴安岭林地保护利用规划大纲5.25晚上

前 言 规划目的 深入贯彻落实科学发展观，发展现代林业，完成党中 央、国务院提出的到 2020年森林覆盖率达到 23%以上的战 略目标，保障国土生态安全、建设生态文明的要求。达到 优化内蒙古大兴安岭林区（以下简称林区）林地结构、提 高林地利用效益、实现林地科学管理的基础和落实林地用 途管制的目的。 规划内容 确定林区林地的规模、结构、布局和保护利用时序， 强化战略性和政策性。 规划范围 林区土地总面积 1067.75万公顷，经营面积 979.3万 公顷。根据林管局的隶属关系和实际经营情况及林业发展 区划现状，确定内蒙古大兴安岭实际经营的林地为本次规 划编制的范围。林管局规划作为省级规划编制单位，单独 编制林地保护利用规划。 林管局规划编制范围包括阿尔山、绰尔、绰源、乌尔 旗汉、库都尔、图里河、伊图里河（含温河经营区） 、克一 2 河（含诺敏森林经营所） 、甘河、吉文、阿里河、大杨树、 毕拉河（含北大河林业局阿木珠苏和北大河林场） 、金河、 阿龙山、满归、得耳布尔、莫尔道嘎、根河、汗马自然保 护区、额尔古纳自然保护区、北部原始林区管护局（含永 安山、乌玛、奇乾林业局）等 22个林业局（区、管护局） 。 不含吉拉林、杜博威林业局，不含莫旗、阿荣旗、根河市 经营部分和划给加格达奇经营的部分林地。 规划期限 规划期限为：2010-2020年，2009年为规划基准年， 2020年为规划目标年。 规划依据 1.中华人民共和国森林法 、 中华人民共和国森林 法实施条例 、 中华人民共和国土地管理法和自治区颁 布的与森林资源保护相关的法律法规和政策文件； 2. 全国林地保护利用规划纲要（2010-2020 年） 、 全国主体功能区规划（2008-2020 年） 、 全国土地利用 总体规划纲要（2006-2020 年） 、 大小兴安岭林区生态保 护与经济转型规划（2011-2020 年） 内蒙古自治区土地利 用总体规划 、 呼伦贝尔市土地利用总体规划（2006-2020 年） 、 兴安盟土地利用总体规划（2006-2020 年） ； 3 3.国家和自治区颁布的森林资源保护管理技术标准； 4.内蒙古大兴安岭林管局第六次森林资源连续清查 （第五次复查）报告 、 内蒙古大兴安岭林区国家级公益 林区划报告 、 内蒙古大兴安岭林管局 2009年度森林资源 统计 ； 5.内蒙古大兴安岭林业管理局林业发展区划三级区 报告 ； 6.其他与规划有关的资料。 第 1章 林地保护利用面临的形势 1.1林区基本情况 林区土地总面积 1067.75万公顷，经营面积 979.33万 公顷。其森林生态系统在涵养水源、保育土壤、碳汇制氧、 净化环境、保护生物多样性等方面一直发挥着重要的作用， 是黑龙江、松花江的发源地，维系着呼伦贝尔大草原、松 嫩平原乃至整个东北粮食主产区的生态安全，是祖国北方 的重要生态屏障。同时，还是我国少数民族鄂温克、达斡 尔、鄂伦春的聚居区。 1.1.1地理位置 内蒙古大兴安岭林区位于内蒙古自治区东北部，地跨 呼伦贝尔市和兴安盟 9个旗市（牙克石市、扎兰屯市、根 4 河市、额尔古纳市、鄂伦春自治旗、鄂温克自治旗、阿荣 旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗、阿尔山市） 。南北长约 696 公里，东西宽约 384公里，与俄罗斯、蒙古接壤的边境线 长 440公里。地理坐标为东经 1193630125 2400，北纬 470340532000。 1.1.2地形地貌 大兴安岭山脉纵贯全林区，呈东北西南走向，东陡 西缓，为山地丘陵地形。中低山占 96.2，丘陵占 3.5。林区海拔高度在 2501745米之间。15以下坡地 约占 80。 1.1.3气候特征 内蒙古大兴安岭林区属于寒温带大陆性季风气候，冬 季寒冷干燥,夏季炎热多雨。年平均气温3.5，无霜期 76120 天，年降水量 300450 毫米。 1.1.4主要水系 内蒙古大兴安岭林区内有大小河流 7146条，其中一级 支流 100条，二级支流 884条，河流总长 9443公里。水资 源总量 161亿立方米。以大兴安岭山脉为界，形成额尔古 纳河、嫩江两大水系，两大水系均属黑龙江流域。 5 1.1.5自然资源 林区经营区林地总面积为 979.33万公顷，森林蓄积 7.00亿立方米，森林覆盖率为 83.02%。现有野生动物 390 种，其中国家一级保护动物 16种，国家二级保护动物 56 种。野生植物 202科 686属 1962种。林区矿产资源丰富， 得尔布干和大兴安岭成矿带是最重要的资源富集区，铅、 锌、铜、钼等有色金属资源蕴藏丰富，开发前景广阔。 1.1.6天然林保护工程 天保工程实施后内蒙古重点国有林区木材产量由在 1997年 380.6万立方米的基础上，调减到 2008年的 229.6 万立方米,调减 151万立方米，调减幅度为 39.7%，实现森 工企业战略性转移。工程的实施，使林区生态环境与林区 经济得到恢复与发展，有限的森林资源得到休养生息。 1.1.7自然保护区工程 林区已建自然保护区 8个，面积 123.65万公顷。占林 区总面积的 11.6%。其中国家级自然保护区 2个汗马、额 尔古纳自然保护区，面积 23.19万公顷；省部级自然保护 区 6个阿尔山、阿鲁、兴安里、奎勒河、毕拉河和乌玛 自然保护区，面积 100.46万公顷。 6 1.1.8森林公园建设 林区已建森林公园 8个，总面积 40.09万公顷。其中， 阿尔山国家森林公园 10.31万公顷，占总面积的 25.7%；莫 尔道嘎国家森林公园 14.83万公顷，占总面积的 37.0%；克 一河兴安森林公园 1.92万公顷，占总面积的 4.8%；满归伊 克萨玛国家森林公园 1.59万公顷，占总面积的 4.0%；达尔 滨湖国家森林公园 2.21万公顷，占总面积的 5.5%；乌尔其 汗国家森林公园 3.69万公顷，占总面积的 9.2%；阿里河森 林公园 0.25万公顷，占总面积的 0.6%；绰源森林公园 5.29万公顷，占总面积的 13.2%。 1.2 林地保护利用现状 1.2.1林地资源现状 林区经营区林地总面积为 952.27万公顷，占内蒙古大 兴安岭林区总土地面积的 89.18%。 1.林地组成结构 林区经营区林地面积中，有林地面积 809.92万公顷， 占 85.05%；疏林地 5.54万公顷，占 0.58%；灌木林地 9.82 万公顷，占 1.03%，其中，国家特别规定灌木林地 3.3万公 顷；未成林造林地 11.09万公顷，占 1.16%；无立木林地 8.75万公顷，占 0.92%；宜林地 8.94万公顷，占 0.96%； 林业辅助生产林地 98.12万公顷，占 10.3%。 7 2.各类林木蓄积 活立木总蓄积 7.42亿立方米，其中：有林地蓄积 7.00亿立方米，占 94.34%；疏林蓄积 0.01亿立方米，占 0.13%；散生木蓄积 0.41亿立方米，占 5.53%。 3.森林面积蓄积 乔木林（有林地）是林区森林资源的主要组成部分。 林区经营区乔木林面积 809.92万公顷，占经营区森林面积 的 99.60%；乔木林蓄积 7.00亿立方米，占经营区活立木总 蓄积的 83.77%。 国家特别规定灌木林面积 3.29万公顷，占全林区森林 面积的 0.40%。 1.2.2林地总量、林地质量 据2008年第七次全国森林资源连续清查结果，林区森林 资源状况比天保工程实施前的1998年连续清查有了很大提 高。活立木总蓄积增长了11878.7万立方米，森林蓄积增长 了10636.2万立方米，森林面积净增70.48万公顷，森林覆 盖率提高了6.6个百分点。林分单位面积蓄积量、株数增加， 针叶林比重上升。林分单位面积蓄积量平均净增加4.46立 方米。这次连清结果表明，内蒙古重点国有林区在天保工 程实施期间实现了森林面积和活立木蓄积持续双增长，恢 复到建局初水平。 天保工程实施以后，林区各级领导对森林资源保护和发 8 展高度重视，林区森林资源保护管理工作不断加强，生态 文明意识不断提高，森林资源得到有效保护和发展。到 2009年为止，21个企业局和经营局中活立木总蓄积、林分 蓄积、有林地面积、森林覆被率、活立木公顷蓄积等五项 指标中四项以上超过开发初期的林业局共12个，分别是阿 尔山、绰尔、绰源、乌尔旗汉、库都尔、图里河、克一河、 吉文、根河、得耳布尔、莫尔道嘎、北大河；三项指标超 过开发初期的林业局共2个，分别是伊图里河、大杨树，两 项指标超过开发初期的林业局6个，分别是甘河、阿里河、 金河、阿龙山、满归林业局及诺敏经营所。 1.2.3林地退化 林区自2003年至2008年疏林地增加4.45万公顷，自然 灾害、火烧、病虫害造成林木枯死，以及采伐利用使无立 木林地增加2.53万公顷，但经过更新造林等有效措施没有 造成大面积林地退化。另外大杨树、毕拉河林业局由于森 林覆盖率低，水土流失较严重，造成部分林地具退化现象。 （建议进行专题调研） 1.2.4占用林地情况 非法占用林地情况主要集中在林缘的林牧、林农结合 部，尤以东南部林区的大杨树、毕拉河最为突出。据调查， 9 大杨树、毕拉河地区在国有林区林权证范围内尚有未经批 准的土地近 200多万亩的林地被毁林开垦，造成国有林区 林缘后退、林地减少和生态环境破坏的严重后果。 （建议进 行专题调研，天保实施以来正常征占林地情况有资源处提 供） 1.2.5林地保护利用存在的问题 天保工程实施后，虽然林区森林资源总量实现了双增 长，但目前林区可采资源森林结构和功能发生了很大变化， 一是林区可采资源面积和蓄积分别由开发初期的 350.8万 公顷和 4亿立方米下降到 206万公顷和 2.2亿立方米；二 是可采资源林分质量和林地生产力下降，单位面积出材量 由 42立方米/公顷下降到 22.5立方米/公顷；三是中龄林 比例偏高，近成熟林比例偏低，可采资源不足；四是由于 过度开垦，使林缘后退。 目前在内蒙古大兴安岭国有重点林区的林地林权保护 管理中，也存在很多矛盾和问题，不同程度地影响了林地 保护管理工作。主要为：一是林区部分林业局在定权发证 时，没有将城镇建设用地及发展用地划出，造成了林权界 线与城镇建设用地界线不清。二是内蒙古大兴安岭重点国 有林区林权证范围内含有耕地 164897公顷，其中，林权证 颁发以前形成的耕地 19096公顷（在林权登记工作中没有 10 划出），林权证核发以后形成的耕地 145801公顷。在林权 证内的耕地面积中，林权单位经营的面积为 29000公顷， 社会上经营的耕地面积为 135897公顷。如大杨树林业局林 权证内耕地面积达 103743公顷，占林权证面积的 16%，林 业局经营耕地面积只有 2128公顷。当地政府为了加强耕地 管理，给大部分耕地核发了耕地使用证，几十年不变。三 是林权界线现地没有界定，致使林权界线现地不清。四是 国有森工企业依法维护林权利益的意识有待进一步提高。 1.3 林地保护利用规划的必要性与紧迫性 1.3.1是保障国土生态安全、建设生态文明的基本需要。 林区是嫩江平原和呼伦贝尔草原的绿色屏障，是整个东 北森林生态体系中的重要组成部分，生态功能价值巨大， 对维护我国东北部生态安全发挥着不可替代的作用，在国 家森林生态体系和维护国家生态安全方面具有举足轻重的 地位。 但是，作为承载产业发展和社会进步的主要载体，大兴 安岭森林资源始终处于保护和利用的矛盾共同体之中，整 个森林生态的维护和保障系统十分脆弱，林地流失、林缘 后退、水土流失加剧、林分质量下降、火灾虫害频发等问 题始终威胁着大兴安岭森林生态系统的安全，加强大兴安 岭生态保护已刻不容缓。在此形势下，要实现党的十七大 11 提出的建设生态文明、建成生态环境良好国家的新要求， 完成党中央、国务院提出的到 2020年森林覆盖率达到 23% 以上的战略目标，迫切需要统筹安排经济社会发展与生态 建设用地需求，保障生态、经济、社会的协调可持续发展。 1.3.2是加强节能减排、提高林业应对气候变化能力的 客观要求。 林区森林覆盖率高，有林地所占比例大，活立木蓄积量 大，是我国重要的碳汇区，在吸收二氧化碳、减缓气候变 暖方面具有重要作用。保护林区生态、增加碳汇，对于我 国积极应对全球气候变化，践行与发展水平相适应的国际 义务，赢得更大发展空间，树立负责任大国形象显得尤为 重要。 1.3.3是满足市场需求、增强木材及林产品供给能力的 必然要求。 随着我国经济社会的快速发展，木材及其制品的国内消 费也在迅速增长，其中人造板、纸浆及纸张消费已居世界 第二位。据测算，到2020年，我国木材消费总量将提高到 4.574.77亿立方米，木材供应缺口将长期保持在11.5 亿立方米左右。如此巨大的需求缺口，仅依靠进口和节约 资源是远远不够的。林区面积较大、地形地势相对平坦、 人口相对较少、木材材质好，最适宜建设成为国家木材资 源战略储备基地，对维护国家长远木材安全具有重大意义。 12 1.3.4是加强林地宏观调控、适应国土区域利用格局 的形式要求。 根据林区不同区域的资源环境承载能力、现有开发密 度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局和国土 利用格局，完善区域政策，调整功能布局，形成合理的空 间开发结构。林地作为巩固并扩大绿色生态空间、改善生 态环境、保障生态安全的重要载体，为适应国家新时期区 域发展战略，需要及时调整适应于国土区域开发利用格局 的林地保护利用结构、布局、管理政策和措施，实行分区 施策、分类指导、分级管理。 第 2章 指导思想与目标任务 2.1 指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯 彻落实科学发展观，紧紧围绕以生态建设为主的林业发展 战略，坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的 方针，确定林业和生态建设发展用地，优化内蒙古大兴安 岭林区林地结构、布局，统筹林区林地保护利用与经济协 调发展，强化林地保护利用规划的战略性、指导性、科学 性、约束性和可操作性，促进林地科学管理，为发展现代 林业、建设生态文明和推动科学发展奠定坚实的基础。 13 2.2 编制原则 2.2.1依法依规。严格遵循中华人民共和国森林法 等法律法规的要求，贯彻国务院关于“要把林地与耕地放 在同等重要的位置，高度重视林地保护”的要求。 2.2.2统筹协调。统筹林区生态建设、经济社会发展对 林地的需求，充分听取各部门的意见，做好与相关规划衔 接。 2.2.3承上启下。落实纲要对林区林地保护利用提 出的各项目标与重点任务，鼓励根据本地实际增加切实可 行的规划指标；指导林业局林地保护利用规划。 2.2.4因地制宜。立足林区林地实际，遵循自然规律和 经济规律，因地制宜，分区施策，分类管理，分级保护。 2.2.5科学决策。充分利用先进的技术手段，坚持科学 决策，充分发扬民主，编制过程注意利益相关方参与，多 方征求意见和沟通协调。 2.2.6注重实施。综合运用法律、经济、行政、技术等 多方面的手段，创新林地保护利用机制，提高林地利用宏 观调控能力，强化规划实施执行力。 14 2.3 规划目标 2.3.1林地保有量 到 2020 年，林地保有量增加到 953.00万公顷，比 2010年增加 0.73万公顷。 2.3.2森林保有量 到 2020 年，林区森林保有量达到 835.00万公顷，比 2010年增加 21.79万公顷，森林覆盖率比 2010年提高 2.2 个百分点达到 85.25%。 2.3.3林地保护利用结构 到 2020 年，重点公益林地达到 618万公顷，占届时林 地总面积的 64.8%；重点商品林地达到 50 万公顷，占林地 总面积的 5.2%。 2.3.4林地生产力 到 2020 年，林区乔木林地的林地生产率达到 100立方 米/公顷。 2.3.5建设项目征占用林地规模 20112020 年，林区征占用林地总额控制在3785公顷 以内。 15 2.3.6更新造林规模 20102020年，规划林区更新造林面积13.33万公顷。 2.3.7森林蓄积量 规划到 2020年森林蓄积量增加到 8.1亿立方米，比 2010 年增加 1.1亿立方米。 2.3.8规划目标实现的途径 林地保有量增加 0.73万公顷，主要考虑从废弃工矿用 地中增加。 森林保有量增加 21.79万公顷，其增加途径：未成林造 林地按现有 100%进入有林地，面积 11.09万公顷；疏林地 按现有 50%进入有林地，面积为 2.77万公顷；无立木林地 按现有 70%进入有林地，面积 6.13万公顷；宜林地按现有 20%进入有林地，面积 1.80万公顷。 森林蓄积量规划到 2020年为 8.1亿立方米，其净生长 率为 1.33%，按 12年复利法计算。 2.4 主要任务 2.4.1以严格保护为前提，确保林地规模适度增长 通过严格林地用途管制，严厉打击毁林开垦和违法占 用林地等措施，防止林地退化，减少林地逆转流失数量； 16 通过生态自我修复和加大对工矿废弃地、生态重要区域的 治理等，有效补充林地数量，确保林区林地资源动态平衡、 适度增长。 2.4.2以增加森林面积为重点，确保森林覆盖率目标实 现 采取重点生态工程带动、激励社会力量广泛参与等措 施，通过加快宜林地造林绿化，加强生态脆弱区的生态治 理，有针对性地规划和实施退化林地修复工程等，增加森 林面积，为实现森林覆盖率目标、建设现代林业和生态文 明提供基础保障。 2.4.3以科学经营为核心，大力提高森林质量和综合效 益 加大投入力度、政策扶持和科技支撑，建立林地质量 评价定级制度，科学利用林地，提高森林经营水平；实施 森林质量工程和特色经济林工程，挖掘林地增产增收潜力， 大幅度提高森林质量和林地生产力，构建健康稳定的森林 生态系统。 2.4.4以优化结构布局为手段，统筹区域林地保护利用 围绕林区可持续发展林业战略，分区、分类、分级、 分等确定林地保护利用方向、重点、政策和主要措施，保 障重点公益林、重点工程建设、木材及林产品生产基地、 国家生态屏障等对林地的需求。对不同区域林地实行有针 对性的差别化保护利用政策，规范林地利用秩序，促进林 17 地利用的区域协调，确保林区林地保护利用整体效益最大 化。 2.4.5以创新管理制度为突破，形成林地保护利用管理 新机制 完善用途管制、定额转用、分级保护、差别管理等林 地保护利用制度和差别化补偿政策等；综合运用法律、经 济、行政、技术等手段，改革和完善林地保护利用机制， 形成有利于保护林地和发展森林资源的管理机制，提高林 地保护利用宏观调控能力，强化规划实施执行力。 第 3章 林地保护 3.1 用途管制 3.1.1林地转为建设用地 林地必须用于生态建设和林业发展，不得擅自改变用 途；进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者 少占林地，必须占用或者征用林地的，应当依法办理审核 手续。20112020 年，总额控制在 3785公顷以内。 3.1.2林地转为其他农用地 禁止毁林开垦将林地转化为其他农用土地。在农业综 合开发、耕地占补平衡、土地整理过程中，不得挤占林地。 18 对国有林业局、国有林场已经开垦种植、破坏的林地要逐 步还林。 3.1.3公益林地 已区划界定的公益林地，全面落实森林生态效益补偿 基金制度和管护责任制。严禁擅自改变国家级公益林的性 质、随意调整国家级公益林地的面积和范围或降低保护等 级。禁止在国家级公益林地采石、采沙、取土，严格控制 勘查、开采矿藏和工程建设占用征用国家级公益林地。除 国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目 外，不得占用征用一级国家级公益林地。 3.1.4临时占用林地和灾毁林地 临时占用林地期满后必须按要求恢复林业生产条件， 及时植树造林，恢复乔灌植被。加强林地和森林生态系统 的防灾、抗灾、减灾能力建设，减少自然灾害损毁林地数 量，对灾毁林地应及时进行修复治理。 3.2 分级管理 3.2.1等级划分 坚持全面保护与突出重点相结合的原则，根据生态脆 弱性、生态区位重要性以及林地生产力等指标，对林地进 19 行系统评价定级，划定为级、级、级和级 4 个保 护等级。 级保护林地是林区重要生态功能区内予以特殊保护和 严格控制生产活动的区域，以保护生物多样性、特有自然 景观为主要目的。包括流程1000 公里以上江河干流及其一 级支流的源头汇水区（包括区划的国家级公益林中的江河 源头部分）、自然保护区的核心区和缓冲区、（汗马、额 尔古纳国家级自然保护区；乌玛、阿尔山、阿鲁、兴安里、 奎勒河、毕拉河省部级自然保护区）。重要水源涵养地 （包括区划的国家级公益林江河两岸的区域）、森林分布 上限与高山植被上限之间的林地（包括区划的国家级公益 林区划为大兴安岭主脊两侧的区域）。在现有199.48万公 顷的基础上，规划到2020 年，面积持平。 级保护林地是林区重要生态调节功能区内予以保护 和控制经营利用的区域，以生态修复、生态治理、构建生 态屏障为主要目的。包括除级保护林地外的国家级公益 林地、军事禁区、自然保护区实验区、国家森林公园、沙 化土地封禁保护区的林地。在现有100万公顷的基础上，规 划到2020 年，增加5万公顷。 级保护林地是维护区域生态平衡和保障主要林产品 生产基地建设的重要区域。包括除、级保护林地以外 的其他公益林地，以及国家、地方规划建设的丰产优质用 20 材林基地（主要指林区实施和区划的工程造林、速生丰产 林、抚育间伐丰产林基地，立地条件、交通条件好的商品 林经营区）。在现有390万公顷的基础上，规划到2020 年， 增加到433万公顷。 级保护林地是需予以保护并引导合理、适度利用的 区域，包括未纳入上述、级保护范围的各类林地。 规划到2020 年，面积为215万公顷。 3.2.2分级管理 根据林地的保护等级，分别制定相应的保护、利用和 管理措施。 级保护管理措施：实行全面封禁保护，禁止生产性 经营活动，禁止改变林地用途。 级保护管理措施：实施局部封禁管护，鼓励和引导 抚育性管理，改善林分质量和森林健康状况，禁止商业性 采伐。除必需的工程建设占用外，不得以其他任何方式改 变林地用途，禁止建设工程占用森林，其他地类严格控制。 级保护管理措施：严格控制征占用森林。适度保障 能源、交通、水利等基础设施和城乡建设用地，从严控制 商业性经营设施建设用地，限制勘查、开采矿藏和其他项 目用地。重点商品林地实行集约经营、定向培育。公益林 21 地在确保生态系统健康和活力不受威胁或损害下，允许适 度经营和更新采伐。 级保护管理措施：严格控制林地非法转用和逆转， 限制采石取土等用地。推行集约经营、农林复合经营，在 法律允许的范围内合理安排各类生产活动，最大限度地挖 掘林地生产力。 3.2.3分等管理 利用地形、土壤、植被因子、采用定性评定和定量评 价相结合的方法，综合评定林地生产力等级，并结合交通 区位等指标，将林地质量划分为、等 5 个等级。根据不同的林地质量等级，林业局可结合当地实 际，提出相应的利用方向和措施，实施林地分等使用、差 别管理。 3.3 森林保护 3.3.1森林保护 内蒙古大兴安岭林管局林地保护利用规划指标表 单位：万公顷；公顷；立方米/公顷；% 重点公益林 地 重点商品林 地 林管 局 林地保 有量 征占用 林地定 额 林地 生产 率 面积 比率 面积 比率 22 现有 952.27 4000 86.40 规划 953 3785 100 618. 64.8 50 5.2 围绕以上目标，加强对有林地和生态脆弱地区灌木林 地的保护，确保森林面积总量的增加。 3.3.2占补平衡 强化对征占用林地的控制和引导，实行建设项目所在 林业局区域内的森林（有林地和国家特别规定的灌木林） 占补平衡。征占用林地收缴的森林植被恢复费，必须优先 用于统一安排植树造林，恢复的森林植被不得少于因征占 用林地而减少的森林面积，并且不降低林地生产力。 3.3.3林地退化 一是解决林农林木矛盾和非法侵占林地的问题。不断 完善各项管理制度、办法，采取有效的措施，明确有关人 员的责任、义务，对影响大、性质恶劣的大面积侵占林地 行为进行重点打击，守住林地红线，遏制林缘后退。 二是解决由于林区局部区域过度、无序、不合理地开 矿采金，致使森林植被受到严重破坏问题。矿区矿界范围 内生态破坏土地总面积 3225.44公顷，林区矿区植被保护 与生态恢复工程包括湿地恢复、天然更新植被恢复、植苗 造林植被恢复三项内容。 23 3.4 补充林地 在未来的 10年内，规划补充林地面积为 0.72万公顷。 3.5 节约用地 3.5.1国家基础设施及公共建设用地 适度保障国家基础设施及公共建设使用林地。保障国 家能源基地、国家级电网、油气干线管网、干线公（铁） 路、机场、水利工程等国家基础设施建设用地。引导建设 项目节约使用林地，适当配套绿化工程，扩大防护林地面 积。 3.5.2城乡建设用地 加强城镇（林业局）配套绿化林、建设。积极推进生 态移居工程，撤并林场对扩大无人区转移后的废弃地实施 植被恢复治理，保持城镇建设使用林地与生态恢复新增林 地的动态平衡。 3.5.3工矿开发用地 限制独立选址的工业、矿产资源开发项目使用公益林 地、天然林地和重点商品林地。矿山用地实行生态优先、 缴费使用、保障恢复、占补平衡政策，禁止私挖滥采，无 序开发。建立矿山开发配套实施生态工程制度，对生态状 24 况严格监控。 3.5.4商业性（旅游）经营用地 规范旅游经营设施等用地，适度保障符合自然保护区、 森林公园、旅游度假区规划的生态旅游用地。严格控制其 他旅游开发项目使用公益林地和重点商品林地。鼓励新建 工业企业由林地资源紧缺地区向林地资源相对充足，特别 是低保护等级、低质量等级林地资源较充足的地区疏散， 减少优质林地改变用途。 3.5.5执行征占用林地项目定额管理 从合理保护利用林地资源的角度出发，项目建设使用 林地必须实行定额管理，2010-2020 年林区征占用林地等额 为 3785公顷。 第 4章 利用林地 4.1 优化结构 4.1.1公益林地与商品林地结构 林区公益林地面积 686.18万公顷，占林地面积的 72.06%。在生态公益林地中，国家级公益林地 272.79万公 顷，占公益林地面积的 39.75%。其他生态公益林 413.39公 25 顷，占公益林地面积的 60.25%。 全区商品林地面积为 266.09万公顷,占林地面积的 27.94%。 根据林区生态建设和经济社会发展的需求，合理调整 防护林、特用林等公益林地结构和用材林、经济林、薪炭 林等商品生产林地结构，优化林地资源配置，满足林地多 功能作用的发挥。优化生态产品与物质产品生产用地结构。 4.1.2天然林地与人工林地结构 天然林是内蒙古大兴安岭林区森林资源的主要组成部 分。但由于人为活动的长期影响，天然原生地带性森林植 被绝大部分已被过伐后的次生林所替代，随着天然林保护 工程的有效实施和生态建设力度的不断加大，林区天然林 资源正逐步得到保护和发展。 全林区天然林面积 771.51万公顷，占全区森林面积的 95.26%；林区人工林面积 38.41万公顷，占全林区森林面 积的 4.74%. 严格控制征占用天然林地，积极保护天然林资源，禁 止采伐原始林、生态重要地区天然林，加强对天然林的科 学保育，努力培育复层、混交、异龄林，构建健康稳定的 生态系统；生态脆弱区林地及重点公益林地采用封育等近 26 自然培育和经营措施，推进形成天然林生态系统。加快在 水热条件较好地区培育高效、丰产人工林，逐步替代对天 然林的采伐消耗。到 2020年，努力保证现有 771.51万公 顷天然林地面积不减少，人工林地面积和比重逐渐增加。 4.2 保障重点 4.2.1生态屏障用地 内蒙古大兴安岭林区是以天然林为主体的森林生态功 能区，对呼伦贝尔大草原、三江平原的农业、牧业发展起 着巨大的生态屏障和脊梁作用。随着森林抚育补贴的顺利 实施，森林面积的不断增加，到 2020年，森林保有量达到 835万公顷，林区生态环境将步入了良性循环，对林区及周 边地区将产生巨大的生态效益。 4.2.2重点公益林地 优先保障重点公益林地的发展空间，加强对公益林的 经营管理，提高公益林的质量和生态效益，在不破坏生态 功能的前提下，依法合理利用林地资源，开发林下种养业， 利用森林景观发展森林旅游业等。建设项目尽可能不占或 少占重点公益林地，并对其实施森林生态效益补偿，建立 林区生态建设事业的长效保障机制 。到 2020年，重点公 益林地达到 618.66万公顷。 27 4.2.3国家木材及林产品生产林地 林区今后一个时期仍承担着木材生产的任务，商品林 则要承担社会、经济发展对木材及林产品需求的重任。对 商品林中的人工林和部分立地条件好、地理位置优越的天 然林应在采伐政策上适度放开，实施集约化经营。通过集 约经营培育工业原料林、大径级材基地、特色经济林基地， 逐步扩大、改善人工林的质量和规模。从 2011年起，结合 编制森林采伐限额，大幅度调减木材产量，使木材产量稳 定在资源能够承载的范围内。大幅调减采伐量，逐步停止 天然林主伐。 4.3 科学经营 4.3.1林地质量评价定级制度 以 林 地 的 自 然 属 性 和 经 营 条 件 为 主 要 依 据 ， 实 行 林 地 质 量 等 级 综 合 评 价 。 基 于 林 地 质 量 等 级 ， 确 定 适 宜 的 森 林 经 营 目 标 和 经 营 利 用 程 度 ， 做 到 适 地 适 树 ， 选 好 经 营 方 式 ， 充 分 发 挥 林 地 潜 力 。 实 行 与 林 地 质 量 等 级 对 应 的 森 林 经 营 模 式 和 利 用 方 式 ， 制 定 差 别 化 的 林 地 林 木 指 导 价 格 体 系 ， 指 导 科 学 经 营 。 4.3.2森林质量工程 4.3.2.1森林培育工程 28 以提高林地生产力、增加森林蓄积量为目标，根据林管 局现有幼中龄林资源现状，确定内蒙古大兴安岭林管局 2011-2020年森林抚育总任务量为348万公顷。对符合抚育 经营条件的幼中龄林，采取先进的技术，进行森林抚育经 营，并结合现有幼中龄林的现状采取修枝、割灌除草措施。 4.3.2.2低产低效林改造工程 由于受人为因素的直接作用或诱导因素的影响，林分结 构和稳定性失调，林木生长发育衰竭，系统功能退化或丧 失，导致森林生态功能、林产品产量或生物量显著低于同 类立地条件下相同林分平均水平林分，导致成为低质低效 林。对这样的林分进行人为的改造，增加目的树种（以针 叶树为主）比重，提高林地生产力，把其培育成健康、稳 定、高效的森林生态系统。适用于残次林、劣质林、树种 不适林、病虫危害林、衰退过熟林及经营不当林。更换树 种、调整树种组成、补植补造等方式进行改造培育。确定 林区 2011-2020年任务量为 29.3万公顷。 4.3.2.3林业有害生物防治工程 林区20112020年度林业有害生物防治工程主要包括监 测预警、防治减灾、检疫除害、药剂药械、应急贮备、天 敌繁育场、基础设施建设、综合治理项目等方面。 4.3.2.4森林防火体系建设工程 29 加强林区国家一类重点火险区防火基础设施建设，使森 林防火设备完整配套，到2020年使通讯覆盖率达到95以 上，林火监测率达到98以上，瞭望覆盖率达到95以上， 林火阻隔网络密度达到5米/公顷，森林火灾受害率控制在 1以下。改变现有设施与所承担任务不相适应的局面，使 森林火灾预防和扑救能力接近或达到国内先进水平。 4.3.2.5人工林健康经营工程 对林区现有人工纯林进行科学改造，形成针阔混交、常 绿落叶相间、乔灌草结合的树种结构，以增强森林抵御自 然灾害的能力。 根据林区立地条件，选择合适的林地，营造不同种类、 不同功能、结构多样的森林，促进森林健康，保持物种基 因的多样性，的森林类型探索营造森林健康的有效途经。 结合的林种结构，以增强森林抵御自然灾害的能力 4.3.3特色经济林工程 全林区特色经济林产业发展布局划分 5个区。其中： 区包括甘河、克一河、吉文、阿里河 4个林业局；区 包括图里河、伊图里河、库都尔、乌尔旗汉 4个林业局； 区包括大杨树、毕拉河、北大河 3个林业局；区包括 绰源、绰尔、阿尔山 3个林业局；区包括金河、阿龙山、 满归、得耳布尔、莫尔道嘎、根河 6个林业局。.规划 30 2011-2020年特色经济林面积 1.375万公顷。 4.4 持续利用 4.4.1生态修复与造林绿化 继续推进天然林保护、野生动植物保护及自然保护区 工程建设。加快实施森林保护与恢复等重点生态工程，启 动森林抚育工程、低产低效林改造工程、有害生物防治工 程，加快宜林地造林绿化步伐，可持续利用林地资源。 4.4.2重点区域退化林地 在农林交错地区加大林缘守护力度，积极开展废弃矿 区植被恢复，例如：内蒙古大兴安岭林区矿区植被恢复 项目的实施。实行“保护绿色”与“增加绿色”相结合 的生态建设方针，尽快实现生态治理重点区域的生态状况 明显好转。 4.4.3商品材供应基地建设 加大后备资源培育力度，使林区成为我国重要的商品 材储备基地；大力培育具有规模、集中连片、效益良好的 速生丰产用材林、大径级用材林。 31 第 5章 区域管理 依据全国生态功能区划、大小兴安岭林区生态保护与 经济转型规划、林业发展区划、林地保护利用规划纲要并 结合林区的自然地理、社会经济、资源环境等实际情况， 将林区划分为不同的发展区域类型，按照林地保护、利用 方向制定差别化管理措施，统筹区域管理。 5.1 区域布局 5.1.1区划布局 将内蒙古大兴安岭林区划为2区，即： 1.禁止开发区 2.限制开发区 5.1.2区划范围 1.禁止开发区：含汗马自然保护区、额尔古纳自然保 护区、北部原始林区管护局（含永安山、乌玛、奇乾林业 局）3 个规划局（自然保护区） 。 2.限制开发区：含阿尔山、绰尔、绰源、乌尔旗汉、 库都尔、图里河、伊图里河（含温河经营区） 、克一河（含 诺敏森林经营所） 、甘河、吉文、阿里河、大杨树、毕拉河 32 （含北大河林业局阿木珠苏和北大河林场） 、金河、阿龙山、 满归、得耳布尔、莫尔道嘎、根河 19个林业局（所） 。 5.1.3保护利用方向 1.禁止开发区：保护国土生态安全，恩和哈达河、乌 玛河、阿巴河、激流河源头水源涵养，保护珍稀濒危的野 生动植物资源及其生态环境，最大限度的保持森林生态系 统以及自然景观的完整性和维护生物多样性的基本稳定， 保护原生林地。 2.限制开发区：莫尔道嘎河、得耳布尔河、根河、海 拉尔河、诺敏河、甘河水源涵养，壮大矿产开发和精深加 工业，壮大森林生态旅游业，培育大径级材为主要经营目 标，发挥冷资源优势，壮大貂狐等动物的养殖加工业，发 展中草药、种植业和食用菌等特色产品的培育加工业，建 成全国最大的电工木生产基地 。 东南部水土保持，以种苗培育、营造林为主，加强退 耕还林工作，大力发展种植业、养殖业、非林非木产业， 提供工业原料林产品；南部绰尔河、海拉尔河、哈拉哈河 水源涵养，阿柴旅游景区建设，以发挥森林生态景观优势， 壮大森林旅游业，突显森林文化旅游业，发展森林生态文 化产品，保护该区的生态和自然景观，发挥绿色无污染优 势，壮大食用菌、山野菜等特色食品培育加工业。 33 5.2 差别管理 5.2.1禁止开发区 严格保护禁止开发区的林地资源。严格控制人为因素 对禁止开发区自然生态的干扰，严禁任何有悖于保护目的 的各项林地利用活动，禁止开发区内各类建设项目确需占 用林地的，要组织论证评估，尽量缩小使用林地规模。禁 止各类项目占用级保护林地。 5.2.2限制开发区 保障限制开发区生态用地需求。适度支持环境友好型 的特色产业、服务业、公益性建设及资源环境承载能力较 强的中心城镇建设使用林地；禁止可能威胁生态系统稳定、 生态功能正常发挥和生物多样性保护的各类林地利用方式 和资源开发活动；严格控制林地转为建设用地，逐步减少 城市建设、工矿建设占用林地数量；通过生态脆弱区和退 化生态系统修复治理，积极扩大和保护林地，逐步增加森 林比重。 5.3 宏观调控 5.3.1目标调控 强化省级宏观调控能力。根据各区林地保护利用方向、 34 政策，综合经济社会发展水平、发展趋势，资源环境条件， 林地利用现状和潜力等因素，分别确定各林业局森林保有 量、征占用林地定额等林地保护利用的约束性指标，以及 林地保有量、林地生产率、重点公益林地比率、重点商品 林地比率等预期性指标，强化林地保护利用的调控。 5.3.2调控责任 强化林区林地保护利用责任。约束性指标和主要林地 保护利用任务分解下达到林业局，明确林业局林地保护利 用责任，由林管局作为责任主体组织实施、严格落实。预 期性指标通过经济和必要的行政手段加以引导，逐步实现。 5.3.3管理政策 落实区域林地保护利用管理政策。各林业局在林管 局规划指导和控制下，积极配合区域发展战略的实施，切 实落实所属区域的林地保护利用政策和差别化管理政策， 加强本区域内林地保护利用的统筹协调，做好各级林地保 护利用的相互衔接，促进形成统筹协调的林地保护利用秩 序。 35 第 6章 规划实施保障体系 6.1 规划体系 6.1.1分级规划 分级编制林管局级、林业局级的林地保护利用规划， 下一级规划应根据上一级规划编制，并与同级土地利用总 体规划相衔接，层层落实林地保护利用各项目标、任务、 措施和管理政策。 6.1.2规划严肃性和权威性 林管局级、林业局级林地保护利用规划由林管局组织 编制、颁布实施和监督管理。呼伦贝尔市、兴安盟、及其 各部门编制的城乡、交通、水利、能源、旅游、工业、农 业、环保和生态建设等相关规划，应与林地保护利用规划 相衔接，符合林地保护利用的方向和要求，必须符合林地 保护利用规划确定的用地规模和总体布局安排。应严格依 据林地保护利用规划，从严审查各类规划的征占用林地规 模和标准，切实落实各项林地保护利用制度和政策。规划 的衔接工作由林管局负责统筹落实。林地保护利用规划一 经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。 36 6.1.3规划修订 严禁擅自修改林地保护利用规划。确需对规划进行修 改和完善的，必须按照法定程序进行林地保护利用规划修 改，同时对规划修改的必要性、合理性和合法性等进行专 家评估和论证，在实施评价的基础上进行修改，报原批准 机关批准后颁布实施。凡涉及规划局部修改的建设项目， 未经有权机关批准，不得擅自修改林地保护利用规划、扩 大建设用地规模、改变用地布局、林地保有量。 6.1.4规划监管 6.1.4.1实行公众参与和公告制度 各级林地保护利用规划修编，要坚持林业管理部门组 织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方 针，认真组织听证和论证，切实提高规划决策水平。 林地保护利用规划批准后，应向社会公告，加强对林 地保护利用规划的宣传，提高全社会对林地保护利用规划 及实施重要性的认识，增强规划意识，接受社会舆论监督。 6.1.4.2加强监督检查和执法 建立健全监督检查制度，实行专项检查与经常性的监 督检查相结合，发挥法律监督、行政监督、舆论监督和公 众监督的作用，及时发现、制止违反林地保护利用规划行 37 为。切实采取有效措施，加强执法力度，制止违反林地保 护利用规划的行为，严肃查处各类违法用地、擅自修改林 地保护利用规划的行为。 6.2 管理制度 6.2.1管理机制 根据森林法、森林法实施条例有关法律法规， 建立健全林地保护管理体系，并严格执法，使林地管理工 作做到有章可循、有法可依、执法必严、违法必究。 深 化 改 革 ， 形 成 有 利 于 林 地 保 护 利 用 管 理 的 新 机 制 。 在体制改革中强化林管局林业行政事业管理职能，强化和 完善林管局的生态建设与保护职能，对重点国有林区森林 资源依法管理。林管局下设国有林业局，林业局下设管护 站，形成重点国有林区森林资源三级管理体系，使森林资 源的生态效益、社会效益和经济效益得到充分发挥，真正 实现森林资源所有者责权利的统一。 6.2.2林地林权管理 对已经确权并发放林权证的林地，按照中华人民共 和国森林法实施条例的有关规定进行管理，稳定林权； 对置换林权，尚未发放林权证的，及权属不明确的地块， 应认真组织林地林权的实地勘界，上报上级管理机构报批 38 和林权证核发，明确林地林木性质和权属，并将权属落实 到地块，将面积与空间位置和权属证书落实到明确的主体。 加强建设项目规划选址和征占用林地预审管理，建立建设 用地共同审核制度，规范林地林权流转行为，流转后不得 改变规划林地用途。 建立林地地籍档案，建立林地质量评价定级制度，确 定林地保护利用方向重点政策和主要措施，规范林地利用 秩序，严格林地用途管制。 6.2.3目标考核责任制 建立林地保护利用规划实施年度分级责任考核和问责 制，林管局、林业局、生态功能区主要负责人要对本生态 功能区域内林地保护利用规划和年度计划执行情况负总责。 要切实落实好领导任期内林地保护利用目标责任制，层层 签订责任状，把规划确定的森林保有量、征占用林地定额 作为各级林业管理部门森林资源保护和发展目标责任制考 核的重要内容，把全面保护林地、节约集约用地作为地方 经济社会发展评价的重要因素，建立并落实考核体系和考 核办法。 6.2.4协作管理机制 由林管局负责落实与各级政府及其部门的沟通协作， 形成机制，林业管理部门要认真履行法律法规赋予的职责， 39 各级政府及其部门要主动协助配合，完善部门协调联动机 制与信息共享机制，共同管好林地。各相关管理部门要依 据中华人民共和国森林法、中华人民共和国土地管 理法等法律法规，建立协作机制，加强沟通，密切配合， 形成林地保护利用管理工作的合力。 6.3 调节机制 6.3.1资金投入保障机制 内蒙古大兴安岭林区是我国重要的重点国有林区之一， 对维护呼伦贝尔大草原和松嫩平原的生态平衡起着极其重 要的作用，其生态地位极为重要，国家应建立稳定的资金 投入渠道，实行保护责任与财政补贴相挂钩，加大保护资 金投入力度，防止森林退化。对因矿业、农业等开发而退 化林地的修复，给予必要的资金投入；对规划造林的林地， 应按照其恢复林业生产条件难度，给予必要的财政补贴。 确保林地确权、定界、调查、监测、档案管理以及林地执 法、管护、用地审核等资金投入及规划编制经费落实。 6.3.2价格调节机制 根据生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产力等 指标，对林地进行系统评价定级，划定保护等级，建立林 区林地分等评级体系。严格执行内蒙古自治区关于占用、 40 征用林地收费标准和管理使用的规定、内蒙古大兴安 岭林管局占用林地补偿、补助费收费标准计算方法，制 定补偿政策，实行林地优质优价、不同林地利用方向差别 化经济调控制度。收缴森林植被恢复费应根据征占用林地 的区位重要程度和用途及恢复林地生产条件的难易程度等， 制定不同的标准，促进建设项目科学、节约用地。 6.3.3公益林地补偿制度 不断完善森林生态效益补偿基金制度，多渠道筹集公 益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森