12-13-2第二专题2013经济工作会议

2012-2013 第二学期 第二专题 学习 2013 年中央经济工作会议精神 一、当前我国经济发展面临的机遇与挑战 2012 年 12 月 15 日召开的中央经济工作会议指出，我国发展仍然具备难得的机遇和有 利条件，同时也面临不少风险和挑战。2013 年我国经济发展具有哪些新机遇？面临怎样的 风险与挑战？明年将如何稳中求进实现良好开局？ 发展仍具备难得的机遇 “我国面临机遇的内涵和条件发生了变化，正从扩张式机遇向升级式机遇转变。” “今后在发达国家经济长期低迷的背景下，全球投资者将更为看好我国经济前景，世界范 围中高端资源有望进行重配，届时将出现先进产业向中国转移的新趋势，这是我国产业结 构实现转型的一大机遇。” “发展机遇出现了转换，内需代替外需将成为我国经济发展的新机遇。”随着人均 进入中等水平、城镇化的推进、中西部经济快速发展，我国经济发展新机遇的窗口 正在打开。 风险和挑战不容忽视 “长期以来，强劲的外需充当着我国经济发展的重要引擎，但欧美发达国家经济持续 低迷，复苏前景黯淡，抑制了我国一部分产能的出口，激化了当前产能过剩的矛盾。” “近期信托、理财市场暴露出金融领域存在一定风险。而随着不久前美联储4 的推出， 全球流动性泛滥，明年的物价上涨压力也不容忽视。” 稳中求进开新局 经济学家们认为，在机遇与挑战共存的新形势下，明年唯有更加注重增长质量，更加 依靠改革创新，中国经济方可获得持续健康发展的新空间。 “我们追求的是健康持续，求快求大不是目标。”可以预计加快落后产能的淘汰、增 强企业创新能力、推进产业结构战略性调整，将成为明年产业政策的重要方向。 二、中央经济工作会议十大关键词 基调 每年的中央经济工作会议都会给来年的经济政策定一个基调。从历史经验来看，这一 基调往往与当年经济形势所面临的问题大有关系。同样，新基调的出炉，往往又会对未来 经济政策的出台奠定更多基础。 比如 2009 年为 2010 年确定的主题是“从保增长到促转变”，这表明经济增长更加注 重提高质量和效益，更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整，更加注重推进改革 开放和自主创新、增强经济增长活力和动力，更加注重改善民生、保持社会和谐稳定。 正是有了 2009 年末对中国经济发展方式的全新认识，才有了 2010 年一连串具体政策 的出台，比如加快产业结构调整，加大节能减排的力度，七大新兴产业规划的提出等。 2 再比如 2011 年中期欧债危机加剧，当年底举行的中央经济工作会议认为，“明年世 界经济形势总体上仍将十分严峻复杂，世界经济复苏的不稳定性上升”，并提出“增强调 控的针对性、灵活性、前瞻性，继续处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理 通胀预期的关系”。2012 年中期，居高不下的通胀终于拐头向下了。 如今，2012 年为 2013 年确定的基调之一是“扩大内需”，其背景在于 2012 年中国 经济增速回落，同时海外需求疲软，因此依靠大规模投资以及大量出口来促进经济发展的 现状必须改变。正是在此基调下，中央经济工作会议提出了经济体制的改革、加速城镇化 建设等内容，这也是“加快培育一批拉动力强的消费新增长点”的主要方向。 宏观政策 中央经济工作会议确定，2013 年要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，充 分发挥逆周期调节和推动结构调整的作用。这表明，2013 年要保持宏观经济政策的连续性 和稳定性，不会有大的政策变动，但在具体政策内容上，不排除小调整与新重点。总地看， 2013 年宏观经济政策的某些调整，可能在一定程度上减轻实体经济的税利负担。 在实施积极财政政策方面，会议强调要结合税制改革，完善结构性减税政策。这对企 业减轻税负，无疑是利好消息。与减税相适应，会议强调各级政府要厉行节约，严格控制 一般性支出，把钱用在刀刃上。这意味着 2013 年的各级财政支出，也要有利好的结构性调 整。 在实施稳健货币政策方面，会议强调要注意把握好度，增强操作的灵活性。从会议所 提的具体金融措施看，增强货币政策操作灵活性的总体倾向，是要适当扩大社会融资总规 模，保持贷款适度增加，保持人民币汇率基本稳定，切实降低实体经济发展的融资成本。 这意味着社会融资平均利率有望适当降低，经营实体经济的企业，利息负担可能略微减轻。 重质重效 在提及经济增长的措辞上，本次中央经济工作会议相较往年发生了一些微妙的变化。 首先是“快”字的消失。过去的中央经济会议中，“快”一向是经济增长固定的前缀，无 论是“又好又快”还是“平稳较快”，“快”的基调总是不变的。而本次会议中，“快” 字消失，“持续健康发展”成为经济增长的新目标。其次，“质量”和“效益”在本次会 议中也是首次被置于最醒目的位置。 “这是一个显著的变化。”不再刻意追求经济增长的高速度，而更加重视经济增长的 质量和效益，这实质上代表着我国经济增长方式的转型。“经济增长的质量在于：第一， 增加企业尤其是民营企业的利润；第二，增加人民的实际收入，真正实现藏富于民。而效 益则在于对资源、能源的高效利用，产业附加值的不断提高，当然还包括对生态环境的保 护与治理。” 过去中国经济发展所依赖的粗放型扩张模式已走到了尽头，并严重受制于高污染、高 能耗、重复建设以及资源利用效率低的瓶颈。今后的发展将不会再走同样的老路，一定会 向更加节能环保、更有利于民生的方向转型。 3 “实际上，经济发展最终目的是提高民生。如果说过去的经济增长主要追求人们的温 饱和社会经济的积累，那么新的经济增长目标就是满足人们更高层次的需求。因此，经济 转型和提高人民生活质量也是相匹配的，人民福利的提高是经济增长质量最重要的评判依 据。” 过去的十几年，中国经济发生了天翻地覆的变化，其中最大的变化在于两点：一是房 地产热，十几年间房地产市场从无到有，经历了跨越式的变迁，使得整个社会的财富观发 生了颠覆；二是重工业化，以汽车、钢铁为代表的重工业得到了前所未有的高速推进，在 产能的扩张上已经达到极致，未来中国整个重工业可能面临大量的行业整合，这也是倒逼 中国经济结构转型、产业升级的一个契机。今后几年我国经济增长的目标很可能会适度下 移，但只要保证质量，在 6%8%的区间以内都应该是比较健康的增长。 减税 本次中央经济工作会议强调，要结合税制改革完善结构性减税政策。而近期召开的 全国财政工作会议也提出，明年在落实好结构性减税政策的基础上，要依法加强收入征管、 应收尽收，但要坚决防止收取“过头税”“过头费”。同时要切实厉行节约，严控一般性 支出。 从统计数据来看，我国的财政收入增长率已经连续十多年大幅高于经济增长的水平， 这一现象无疑意味着社会财富正不断向国家财政集中。“财政收入的增速远超 GDP 的增长， 虽然在一定时期内有利于集中力量办大事，但长远来看，财政的过度增长显然有很多 不利的地方：第一，容易加剧政府的盲目投资与过度开支，从而导致产能过剩和效率低下； 第二，过高的税负会加大企业以及个人的负担，不利于企业的扩大再生产以及人民的消费； 第三，人民大众无法更好地分享经济增长的成果。” 因此，继续加大结构性减税力度不仅是民众的迫切期望，也是中国经济转型的当务之 急。“结构性减税不是一刀切，而是根据产业政策，对不同的产业进行差异化的征收，有 减有增。在对中小微企业的减税上，我们还应该加大力度。” 此前，财政部宣布下调了部分进口商品的关税，包括进口奶粉在内的 780 多种进口商 品将实施低于最惠国税率的年度进口暂定税率。这意味着我国的外贸政策发生方向性的转 变。改革开放 30 多年来，我国一直鼓励出口创汇，增厚国家的外汇储备。但时至今日，中 国已经成为世界第二大经济体，降低进口关税，说明我国将更加注重国际收支的平衡，同 时也能让老百姓更多地享受到经济全球化的福利。 中央经济工作会议还强调，要适当扩大社会融资总规模，切实降低实体经济发展的融 资成本。适当扩大社会融资总规模符合稳增长的需要，但融资难的根本原因还是在于融资 的门槛高和成本高，这就需要进一步降低融资门槛，扩大直接融资占比，打破银行信贷垄 断。在直接融资的选择当中，通过债券融资应当是一个最好的选择。 改革 4 中央经济工作会议提出，要全面深化经济体制改革，坚定不移扩大开放。此外还特别 强调，要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路 线图、时间表。 “就目前而言，经济体制改革是非常急迫的。”“经济体制改革包涵的方面非常广， 譬如收入分配改革、税制改革、国企改革、金融改革等多个方面。” 未来我国的经济体制改革应从四个方面入手：一是理顺资源能源价格，推进劳动、资 金、土地等要素市场化；二是精简机构、减少审批，减轻政府行政成本，降低市场交易成 本；三是推进财税改革，特别是结构性减税；四是打破垄断，促进公平竞争，鼓励民营经 济发展。 对百姓关心的收入分配改革，应注重收入结构的两端，要通过某种形式，调节高收入 群体的收入，用于对低收入群体的补贴。而这种调节工作应在收入取得之前和取得之后两 方面同时着手。 “为什么要在收入取得前就开始调节？因为中国有相当一部分高收入者的收入来源不 合理，体现在依靠垄断取得，现在急需打破这一垄断，在收入取得前就扼制住不合理的畸 高收入来源。”他表示，“而在收入取得后的调节则依赖于税收，通过个人所得税等形式， 进行二次分配。” 党的十八大提出 2020 年较 2010 年实现居民人均收入翻番的宏伟目标。对此不能简单 地理解为逼迫企业给员工涨工资，否则可能会大大削弱企业的竞争力，从而引发企业家移 民、企业不断转产等恶果。政府自身需要减少在经济活动中的收入，并将这部分收入还利 于民，一方面改善了收入分配，另一方面也能保证企业自身的竞争力。要想真正提高人民 的收入水平，最核心的办法还是大力发展高附加值新兴产业，提高社会的生产效率、增加 企业的利润，最终增厚人民的劳动报酬。 内需 拉动经济的三驾马车中，投资和出口的增长已经出现颓势，消费则被寄予厚望。今年 12 月召开的中央经济工作会议提出，“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”，这 意味着我国内需增长将迎来更多的发展机遇消费的增长离不开内需的拉动，内需毫无 疑问成为影响今年的关键词之一。 城镇化给内需带来的机遇不言而喻。中央经济工作会议中强调，城镇化是扩大内需的 最大潜力所在。有统计显示，若未来城镇化率提高速度保持现有水平（每年提高 1.2 个百 分点），则意味着每年有 1000 多万人口转移至城市。 就我国目前的情况来看，城乡居民的收入和消费水平还存在差距，农村转移人口市民 化的过程，其实也是消费观念更新和消费结构升级的过程，这必将持续释放出巨大的内需 潜能。 “城镇化对内需的拉动更多体现在对消费的拉动上。”这主要体现在部分居民转移到 城市居住之后，收入增长带来的消费增长，这种消费从结构上来讲，更多将偏向中低端消 费，因此对于渠道下沉到县市一级的商业来讲获益更大。 5 “城镇化的建设，必然会带动基础建设的投资规模，同时刺激基建类的投资需求，对 带动当地就业有很大帮助”，同时也有助于当地资产价格、商业贸易等方面发展，提升居 民购买力，因此对拉动内需有很大帮助。 伴随着城镇化的发展，我国消费总量和消费结构也将改变。据估计，至 2020 年，我 国消费市场总额将达 45 万亿元，是日本的两倍、居世界第二；社会零售总额有望超过美国， 居世界第一。在消费上，城镇化将明显拉动食品、服装、教育、文化娱乐、交通、通讯等 消费。 推进城镇化必然会让当前的产业结构发生变化，将进一步推高服务业占 GDP 中的占比， 伴随着人口老龄化和劳动报酬占 GDP 比重上升，民生相关的财政投入和消费升级将会推动 第三产业发展，并催生许多新兴第三产业，以满足不同类型的市场需求。 土地 土地流转问题再次成为各界关注的焦点。 12 月召开的中央农村工作会议强调，要充分保障农民土地承包经营权，不能限制或 者强制农民流转承包土地。农业部部长韩长赋也提出，完善新型农业经营体系，要稳定农 村土地承包关系，以家庭承包经营为基础，按照依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经 营权有序流转。 事实上早在 2008 年 10 月，十七届三中全会通过的关于推进农村改革发展若干重大 问题的决定，就要求按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股 份合作等形式流转土地承包经营权。这一决定赋予了农民流转承包土地、获取流转收益的 权利。 此次中央农村工作会议进一步提及，要在“收入倍增”中着力促进农民增收，农民收 入至少应与城镇居民收入同步增长，并力争超过。有分析认为，要保持农民收入持续较快 增长，重点是稳定家庭经营收入、促进工资性收入增长，让农民从价格上升、产品增值中 得到更多实惠，同时扩大农民就业、创业空间，促进农民就地就近就业，增加财产性收入 和转移性收入，提高农民在土地增值收益中的分配比例。 此外，土地流转势必会推进农业产业化的发展，进而带动农业向集约化、专业化、组 织化、社会化相结合的新型农业经营体系方向发展。在工业化、城镇化快速推进的背景下， 随着大量农村劳动力持续向外转移，一些地方开始出现农忙季节缺人手、务农劳动力老龄 化和农业兼业化副业化的现象，培育新型农业生产经营主体要求更加紧迫，而这都离不开 农业机械化的发展。 数据显示，过去 10 年，我国农业机械快速增长，农作物综合机械化水平显著提高。 2011 年全国农作物耕种收综合机械化水平达到 54.8%，比 2005 年提高了 19 个百分点。 从其他国家的情况来看，城镇化的推进与农业机械化也有联系。以美国、日本等发达 国家为例，城镇化率在 30%70%时，是农业机械高速发展期；而 2011 年我国城镇化率 51.27%，这意味着我国农业机械正处于高速发展中前期。 城市 6 在推进城镇化的背景下，城市作为影响今年的关键词当之无愧。 此次中央经济工作会议中提及的城镇化，被很多研究誉为“新型城镇化”，其新意就 在于未来的城镇化进展，将不再是钢筋水泥式的城镇化，而是更强调消费结构升级、信息 化城市、智能化城市的城镇化。 中国经济在经历多年的高速增长之后，大城市乃至超大城市的发展普遍面临资源趋紧、 环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。因此，新型城镇化的方向是建设美丽、环保的 城市。在发展过程中，不仅重视“量”的扩大，更要重视“质”的提高，由重数量的外延 式扩张到重品质的内涵式发展，建设“幸福城市”“智慧城市”“和谐城市”。 十八大报告提出，要建设 “美丽中国”。作为平衡经济发展与环境保护的重要举措， “新型城镇化”有望成为我国未来 510 年大力推进的发展战略，用以协调人口与经济、资 源与环境、工业化与城镇化，以及城市集群发展等多方面的关系。 在实施新型城镇化的战略背景下，给、排水和固废处理设施建设、土壤修复及危弃处 置成为各级政府提升城市承载能力的重要途径。这不仅将对新型城镇化形成重要支撑，也 是拉动投资的有效手段，更有助于推进生态文明并最终建成美丽中国。 美好的城市除了美丽的环境外，还意味着居民的健康及生活的便利。为居民提供更加 优质的教育、医疗、交通等公共服务，是新型城镇化的题中应有之义，因此医药、医疗、 环保等领域同样面临机遇。 城镇化还有望使县级医院迎来发展。在我国新型城镇化引领新一轮的向上周期兴起时， 覆盖我国 70%人口的县级医院有望迎来历史机遇。对于中国医疗服务业，深度城镇化匹配 政策将在供给与需求两个方向上提供增量；尤其在供给方面，社会资本提供的医疗服务供 给增量，将大幅缓解医疗服务业的供需矛盾，在政策环境趋暖以及公立医院改制如火如荼 的情况下，民营医院发展的黄金期或已来临。 结构调整 今年的中央经济工作会议提出了加快调整产业结构的任务，并且是“提高产业整体素 质”的更高要求。这意味着加快转变经济发展方式的战略目标，已经形成了明确可行的实 施路径。其中，化解产能过剩矛盾成为工作重点。 “中国经济最突出的问题，不是增速问题，而是质量和效益问题。” “要加快转变 经济发展方式，着力点在于加快调整产业结构，提高产业整体素质，提高我国企业、产业 和经济整体的国际竞争力。” 在调整经济产业结构的工作中，中央经济工作会议强调，要充分利用国际金融危机形 成的倒逼机制，把化解产能过剩矛盾作为工作重点。 国内部分行业出现了产能过剩的矛盾，特别是原料、销售在国外，加工生产在国内的 “两头在外”的产业，最明显的例子就是光伏产业。 “光伏产业代表了节能环保等战略性新兴产业发展方向，面对当前困境，如果企业把 精力放在提高技术和装备水平上，增加研发投入、推进产业重组、降低发电成本，同时积 极培育国内消费市场，在出口受到限制的情况下，也可以把一部分产能转移到消费国当地 7 生产以缓解过剩压力，同时政府部门应出台包括支持消费方面的扶持政策。那么经过一段 困难时期，这个产业可能迎来一个升级的契机。” 就在 12 月 19 日，国务院常务会议研究确定了促进光伏产业健康发展的 5 条政策措施。 “管理层对国内光伏已经从过去的以刺激需求救市的政策基调切换到协调、指引和帮助产 业加速优胜劣汰、调节产能过剩的政策方向上来。未来光伏行业将走入实质性的产能收缩 期，有望迎来行业底部的基本确立。” 除了光伏产业，钢铁、水泥等产业产能过剩的矛盾也日益严重。“2012 年我国共下 达了 19 个工业行业淘汰落后产能的目标任务，一方面是以扶持政策鼓励企业开展技术创新， 提升生产控制和经营水平，另一方面则是严格按照规范淘汰落后产能，为先进产能腾出市 场空间。” 房地产 “要继续坚持房地产市场调控政策不动摇。”中央经济工作会议对于房地产市场，只 有这样简单的一句话，但所透露出的调控决心却“力透纸背”。在年末部分城市房地产市 场出现“暖冬”现象、城镇化建设带来房地产乐观预期的背景下，这一定调或预示着更加 严厉的调控即将到来。 房地产业内人士表示，部分重点城市房价存在反弹的风险。楼市“暖冬”也反映出， 由于开发商对调控政策的适应，调控政策对抑制市场的“边际效应”有所减弱。此外，部 分业内人士也担心开发商会把城镇化建设的推进作为房价上涨的理由。 虽然中央经济工作会议对于房地产市场调控仅有一句话，但结合整个会议来看，房地 产市场调控仍处于重要地位：“首先，会议中提到了不断转变经济发展方式、不断优化经 济结构，意图就是改变经济发展的房地产化，让地方财政不再依赖与房地产业，让产 业结构更合理、更健康；其次，还提出了切实降低实体经济融资成本，表明国家及相 关部门将鼓励更多的资本投向实体经济，分流流入房地产的资金。” 商品住宅成交量持续反弹，土地市场也加快复苏，一旦有迹象表明，土地市场重回两 年前的复苏情形，有关部门可能会出台新的调控政策，再度收紧楼市，确保调控效果持续 见效。 而对于普遍认为将对调控起到关键作用的房产税和保障房，该人士认为，保障房虽将 改变现有住房结构，但是资金来源、分配与流转中的种种环节还需要进行合理完善的规划 和论证。而房产税同样作用有限，一方面房产税收入水平低，无法平衡土地财政的差距； 另一方面，房产税也未必能给纳税人增加具有控制作用的持有负担。 三、中央经济工作会议精神的落实 发展经济 改善民生 促进公正 建设创新、廉洁、法治政府 关于今年工作，李克强开宗明义；“中央经济工作会议和政府工作报告，作了全面部 署，关键在抓好落实”，他强调，要把今年的工作和今后的工作结合起来，既立足当前， 又着眼长远。 8 第一，持续发展经济。李克强说：“这是政府要担当的首要职责。”对于国内外的经 济发展形势，李克强作了全面分析，他说：“现在，我们处在一个经济环境复杂、严峻的 形势下，不确定不稳定的因素很多，有的甚至还很难一时看清楚，怎么样可持续地发展经 济，在考验我们的智慧。”“需要我们居安思危、未雨绸缪”。 李克强强调了“稳”和“进”的两方面措施，一是稳定经济增长、防范通货膨胀、控 制潜在风险，二是稳中求进。在李克强看来，进中才能稳，否则可能稳不住，“进”关键 要靠经济转型，要“打造中国经济的升级版”。他非常严肃地对与会人员说：“中国的经 济到了今天，不转型我们难以为继”。 第二，不断改善民生。关于这一点，李克强也强调了两个方面：一方面，要持续提高 低收入群体的收入，扩大中等收入群体。他说：“提高收入总的来讲要靠经济发展来解决。 特别是靠增加就业，鼓励创业。”另一方面，政府要做好民生保障。用李克强的话说，就 是：“政府要织好一张覆盖全民的基本民生安全保障网。”义务教育、基本医疗、基本养 老、基本住房、特困群体都是李克强这张“保障网”考虑覆盖的范围。 在谈到住房保障时，李克强提起了他一直非常关注的棚户区改造问题。他说：“去年 年底我请住建部调研，发现城市里各类棚户区还有 1000 万户以上，如果再加上危旧房、不 具备现代居住条件的住房，大概涉及一亿人”，“我们要尽力去改善。”语气中有紧迫更 有坚定。 在谈到医疗保障问题时，李克强说：“大病保险没有覆盖到的人口比例虽然不大，但 在新闻中出现的一些等钱救命、无家可归等情况，对我们的社会道德底线是极大 的冲击。”“应该下决心解决这些问题”，“这需要一个过程，需要改革财政体制”。 在李克强看来，只有享受到政府提供的基本民生保障，百姓才能安心地就业、创业， “即使创业挫折、失败，也有安全网兜住他们”，这样居民的消费能力才能提高，生 活才能改善。 第三，大力促进社会公平公正。李克强用 2009 年美国时代周刊以三个中国农民 工做封面的故事强调，中国能度过金融危机最严峻的时段，不光靠政府的工作，更依靠中 国人民的力量。“中国人太勤劳太勤奋了，创造力很强。”李克强感叹道，“社会公正是 经济社会活力创造的源泉。创造一个公平竞争的机会、公平发展的机会，就能调动极大的 积极性。” 第四，加快建设创新政府。李克强把“创新”和“改革”联系在了一起，他说：“本 届政府有几项改革一定要做好。”首先是财税体制改革，推进公开、透明、规范、完整的 预算体制，正税清费，简化税制。此外，还包括金融体制改革、价格改革。 李克强对“改革”的定义十分宽泛而且紧紧与民生相连：“改革不仅仅是发改委的事， 各部门都要有改革的思维，推进发展，改善民生。” 第五，着力建设廉洁政府。李克强重申了在记者会上代表国务院向公众做过的承诺： 政府性的楼堂馆所一律不得新建；政府供养的人员只减不增；公费接待、公费出国、公费 购车只减不增。李克强回忆起自己在地方工作时曾经说过：“一张办公桌，几把椅子，找 9 人谈话还不够啊？开个会需要那么大的地方吗？”，“人民群众有意见，一定要控制住”。 他强调：“请国务院各单位按这个原则做。” 第六，全面建设法治政府。李克强认为，法治政府从根本上讲就是依法行政。在决策 之前，充分听取意见，决策过程中要进行科学论证，定下来的事情要按规定执行。李克强 说：“如果规则不合理