(1)基层财政如何服务县域经济发展

基层财政如何服务县域经济发展 摘要目前县域经济的发展严重滞后，面临许多困难和制约因 素。认真研究探索支持县域经济发展的有效举措，是摆在我们面前 的一项重要而紧迫的任务。本文主要从财政工作方面探讨了支持县 域经济发展的具体途径，认为县域经济发展应当充分借力财政政策 支持来发展壮大县域经济。 关键词县域；财政；经济；改革 县域经济是区域经济的一种特定形式，是以县级独立财政为标 志，以县城为中心、乡（镇）为纽带、农村为腹地，在县以及县级 市行政区划乃至一定区域内统筹安排经济社会事业，促进人口、资 源、环境协调发展的经济系统。县域经济是在县域行政区划的地域 和空间内统筹安排经济社会资源而形成的开放且具有特色的区域经 济，是国民经济中相对独立的子系统和支撑点，是区域经济的基础， 其在实现国民经济健康、快速发展和全面建设小康社会进程中具有 举足轻重的地位。 一、县域经济发展情况及存在的问题 我国约有县级行政区划 2860 多个，全国县域国土面积 890 多万 平方公里，约占全国国土总面积的 93%。县域人口约 9.8 亿，占全 国总人口的 71%。从经济总量角度看，全国县域经济的 GDP 总和占 全国 GDP 的 50%左右，全国县域经济的社会消费总额大概占全国的 50%。可见县域经济是我国经济脉络当中很重要的组成部分。 2 目前县域经济的发展严重滞后，而人口和国土占绝大部分的县 区，尤其是经济不够发达的落后县区，越来越跟不上城市发展的步 伐。县域经济的发展目前仍存在较多问题：(1)全国县域经济发展不 平衡，各地区的县域经济差别明显。现在县域经济发展的区域分布 特征和我国区域发展的总体格局是一致的。从大的区域来看，发达 的县分布在东部地区，而落后的县主要分布在中西部地区。2004 年， 全国地方财政收入预算内收入超过 2 亿元的县共有 336 个，东、中、 西2部地区分别有 211、75 和 50 个。其中，山东、浙江、江苏三 省个数最多，分别为 47 个、46 个和 44 个，三省所占个数占全国的 2/5；而西部的陕西、西藏、宁夏三省 1 个都没有，甘肃、青海两省 仅各有 1 个。百强县的分布也表现出同样的特征，主要集中在经济 发达的长三角、珠三角和环渤海三大经济圈内。2004 年，全国百强 县有 82 个分布在三大经济圈内，其中长三角地区 46 个，珠三角地 区 15 个，环渤海地区 21 个。分省来看，浙江、山东、江苏三省的 百强县个数占全国 2/3 以上。其中，浙江 30 个，山东 20 个，江苏 18 个，而大多数西部省份没有百强县。(2) 县乡财政问题突出。目 前我国绝大多数县乡财政入不敷出的问题突出：一是县乡财政多维 持在吃饭的水平上，用来提供公共产品与服务等办事的能力非常有 限；二是县乡财政负债问题严重，基层财政风险不断累积。据统计， 现在全国平均每个县的赤字是一个亿，全国赤字县占全国县域的比 重大约在 3/4 左右，赤字总量占这些地方财政总量的近 80%。因财 政硬缺口大，县级政府调控手段虚无，县级财政基本上是“吃饭财政” 3 。前两年，国务院发展研究中心做了一个报告，结论是目前中国地 方政府的债务风险实际上已经超过金融风险，成为危机我国经济安 全与社会稳定的头号杀手。(3)县域经济产业层次较低，劳动力素质 不高。目前，我国大多数县域经济仍未摆脱传统的经营模式，农业 仍是主导的产业。大多数县域的农业生产方式仍十分落后，生产分 散，规模效益低。从事农业的劳动力素质明显较低，目前只有年龄 大的和能力比较差的农民从事农业生产，农民对务农的兴趣不大， 农业产业化和市场化程度非常低。前，全国县域经济的一产比重大 概是 25%左右，而 2007 年全国 GDP 中一产的比重是 11.7%。因此， 县域经济整体上表现出“农业大县、工业小县、财政穷县”的总体特 征。目前，县里面要进行经济结构调整实际上大多局限在种植业和 养殖业这个层次，根本谈不上战略性调整。另外，目前，县域劳动 力的素质明显偏低。据统计，目前县域单位 6 岁以上的人口，平均 接受教育的年限是 7 年多一点，在县域全国人口中，小学文化程度 的占了 43%。(4) 县域范围内产业发展问题突出。目前，我国大多 数县域经济发展面临着产业要素的极端缺乏。有人形象的描述县域 发展存在的四大抽水机：第一个就是土地，土地是农村、农业、农 民最宝贵的资源，也是发展县域经济的最大资本，近年来，随着中 心城市和大量开发区的圈占，农民失地、失业、失利的情况非常严 重，2004 年全国清理出各类开发区 6700 多个，平均下来一个县里 面有 3 个开发区。第二个就是农业产业化，目前来看农业产业化还 处于初期阶段，农产品增值的部分主要在城市完成，农民未能直接 4 受益。第三个就是中央对农民的补贴，由于层层截留没有真正发到 农民手里。第四个就是信贷金融的缺失，四大国有商业银行从农村 的退出，农民缺乏必要的金融支持，与此同时，邮政储蓄等揽储业 务的渗透加剧了农村资金的外流。由于上述原因，大多数县域发展 经济心有余，力不足。 二、县域经济发展问题分析 经济决定财政，能否加快县域经济发展直接决定着县级公共财 政的建立和保障能力，雄厚的财政实力又为县域经济发展创造有利 的经济环境。因此，研究和制定科学的财政政策，推进县域经济快 速发展，不断壮大县域经济竞争力，成为当前财政工作中一项重要 而紧迫的任务。影响县域经济发展的主要因素，有以下几个方面： （一）县域产业结构不尽合理。县域经济中仍存在一产过重、二产 脆弱、三产滞后现象，产业结构升级缓慢，产业综合竞争力不强， 缺乏支撑县域经济的支柱产业， “农业腿长，工业腿短” 的格局未得到 有效改变，经济增长仍然以粗放型为主，内部机制还不健全。一方 面，县域农业虽然品种多、产量大，但农业经营效率低、效益差、 特点不突出，农产品加工链条短、档次低，资源优势还没有转化为 市场优势。另一方面，县域工业虽然企业众多，门类齐全，但同样 存在产业链条短、技术含量低、附加值小、经济效益差和名牌产品 少的问题。 （二）县域财政收支矛盾突出。县域财力不足一直是困扰 经济发展的突出障碍。绝大多数县市要依靠中央、省、市财政转移 支付才能维持正常运转。眼下县域普遍面临着必须依靠自身努力消 5 化许多刚性财政支出的压力，特别是为改变落后面貌，又必须改善 基础设施，优化发展环境，建立开发区，提供更多公共产品，加之 增资、社保等方面的刚性支出增长远远高于财政经常性收入的增长 速度，这在一定程度上更加剧了县级财政收支失衡的矛盾。 （三）县 域生产要素制约严重。一是建设用地紧缺。目前国家加强土地管理， 特别是将未利用地也纳入计划管理，进一步缩小了县域建设用地空 间。一些县已出现建设项目等土地或因无土地留不住引资项目的现 象。二是发展资金短缺。目前县域发展资金迫切需要银行贷款的大 力支持，然而金融机构对县域贷款的总量十分有限。金融机构贷款 主要向大城市、大行业和优势企业倾斜，以中小企业占主体的县域 由于企业本身效益不佳，并且缺乏有效的信贷担保机制，难以获得 银行的支持。加之商业银行实行集约式管理，为防范金融风险，收 缩县级机构及其相关业务，县域经济发展陷入“贫困恶性循环” 。三 是招商引资困难。县域的比较优势本身不如大中城市和经济发达地 区，对外资的吸引力相对较弱。 （四）县域经济发展环境较差。当前， 县级政府发展经济、稳定社会、提高人民生活水平的任务在不断加 重，而调控能力却不断弱化，主要是金融、税务、工商、国土、电 力等职能部门的权力不断上收，使得调控手段越来越少。相对于省、 市级政府而言，县级政府管理经济更具有直接性，责和权的失衡， 往往使县级政府处于“空有雄心壮志，少有具体手段” 的尴尬境地。 由于管理权限过小，相当一部分经济、社会管理权限在省辖市和省 里，处于经济发展最前沿的县级政府没有最终决定权；上级垂直机 6 构过多，县级政府缺乏有效的协调手段，也在一定程度上束缚了手 脚，影响了县域经济发展。 三、基层财政服务县域经济发展具体措施 财政部门作为综合经济管理部门，其各项政策的制定和实施都 应为支持服务县域经济持续快速健康发展服务，为做大县域经济 “蛋糕”服务，主要有以下四个方面： （一）充分发挥财政争取资金的主渠道作用，加大基础设施建 设投入，解除制约县域经济发展瓶颈。县级财政，大都是吃饭财政， 自身投入是非常有限的，只有配合有关部门，积极向上争取更多的 项目和资金，加大投入，切实加强基础设施建设，彻底改变交通条 件差、水利设施不足、人畜饮水困难等落后的基础设施状况，才能 有效解除制约县域经济发展的瓶颈。 （二）充分发挥财政管理职能，强化收支管理，为县域经济发 展提供财力保障。一是建立起公开、公正的收入机制，为县域经济 提供更多财力。废除收入“基数法”考核办法。以往财政收入都是 年年下达计划，层层按计划完成，按计划考核，没有真正地体现出 财政收入应收尽收。挖税、垫税现象时有发展，影响了收入的真实 性。建立新增项目增加财政收入的激励机制，特别是对各乡镇新增 税源增长财政收入要适当地给予充分的激励，以完善乡镇财政体制 的不足，最大限度地调动发展经济的积极性。 二是建立透明、高效的支出监管机制，挤出更多资金投入到经 济发展中。 （1）严格预算。对预算编制和实施要在“早、细、硬” 7 上下功夫。 “早”就是编制要早。当年第三季度就要着手编制次年的 预算，保证来年按时实施。 “细”就是细化预算编制。一方面单位要 细化，要对每一个独立核算单位编一本预算，另一方面项目要细， 部门预算要编制到类、款、项级预算科目，工资、公用经费要进一 步细化到目级预算科目，专项资金要核定到具体项目。 “硬” ，就是 硬化约束，预算一经人大审议批准，财政要加强监管，不得更改， 不准突破预算。同时，建立预算编制，预算执行，预算监督“三权 鼎立”的约束机制。 （2）严格支出标准和范围。要根据经济和社会 发展的需要，制定本地统一的开支标准和范围。特别是对支出范围， 要按建立公共财政框架的要求，进行认真清理，该退出的则退出， 该加强的则加强，该调整的则调整。 （3）严格支付。不断完善国库 集中支付制度，减少资金周转环节，提高资金使用效益。 （4）加强 政府投资领域管理，以减少政府投入，减轻各级财政的压力。要转 变政府职能，按照市场经济规律，加强政府投资领域管理，控制政 府负债。 三是建立灵活、有力的财政调控机制，集中财力支持经济建设。 （1）调控预算内、外资金。通过实施综合财政预算，将预算内外资 金纳入预算，捆绑使用，并由政府集中一部分，由政府掌握使用， 增强政府调控能力。 （2）调控县、乡财力。由于乡镇一部分机构上 划，如工商、公安、税务、法庭、国土、建设等，致使乡镇难以做 到事权与财权的统一，财力较分散。因此，应积极推行乡财县管， 把乡镇作为预算单位，其收入直交县财政，支出由县财政支付。这 8 样不仅可以平衡乡与乡贫富不均的现象，而且可以整合全县财力， 支持重点项目建设。 （3）要调控好各单位后勤服务资源。目前各单 位不论大小，都配齐了文印设备及小车，建立了伙食团，大中型会 议室，有的还建了招待所。这些对于大单位可做到人尽其才，物尽 其用，但对一些小单位则难以发挥作用，资产、人员被闲置，浪费 严重。对此，应积极推行机关后勤服务社会化，把机关一些后勤服 务推向社会，由社会承办，这样能够大大节减财政资金。 （三）充分发挥财政资金导向作用，建立奖励机制，为县域经 济发展注入活力。 一是建立“政府奖励机制” 。将财政对各企业的各种投入改为 “政府奖励基金” ，由政府对财政贡献大（包括招商引资、项目效应、 迁入工业园区）的企业法人给予大张旗鼓表彰和奖励，以促进其发 展。二是建立“政府激励机制” 。各级政府都应该建立上级对下级政 府在争取项目、招商引资等方面的激励机制，以充分调动单位、个 人的主观能动性，集中精力搞建设，聚精会神抓发展。三是建立 “金融机构扶持鼓励机制” 。对县域范围内的各金融机构按当年对地 方全年贷款增量、核销企业呆坏帐额等指标确定奖励金额予以奖励， 缓解各企业融资难的困境。 （四）充分发挥服务职能，培植壮大骨干财源，为县域经济发 展提供支撑。 作为县级财政应充分发挥服务职能，培育骨干源。一是要优化 经济发展环境。全面落实中央、省、市制定的支持经济发展的各项 9 政策措施，大力实施“休养生息” 、 “放水养鱼”战略，在财税政策 和财税资金扶持上要切实做到“不论成份看项目” 、 “不论身份看效 益” 。其次，要进一步减少行政审批，大力清理不适合经济发展的财 政法规和各项收费。该