基于参与式理论的农地征收问题探讨

基于参与式理论的农地征收问题探讨 摘要 土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施，但在实际生活 出现了各种违规违法行为。本文结合武汉市土地征收中所发生的实际案例，指出农地征收各 方利益受损现状，有针对性对其中的农民利益受损原因进行分析，同时通过博弈论理论对征 地方与被征地方进行分析，最后运用参与式理论相关知识，提出对策建议。 本文前部分选取武汉市蔡甸区两例在土地征收过程的违法违规案例，作为本文的事例引 出。在第二部分现状论述中，客观重点分析了农民利益受损情况，并在政府公共利益中提出 了“两个阶层”新说法，为下部分的博弈论分析提供了客观、公正、正确的事实基础。在原因 分析中针对性对农民利益在土地征收过程中的受损情况，通过体制、制度、政府政策、农民 参与权等方面进行论述分析，从矛盾本源上找出原因。在前面的事实基础上，第三部分进行 博弈论的理论分析，得出目前农地征收过程中双方矛盾不可调的结果，博弈分析也是对参与 式理论的在参与各方的一次应用。最后实时提出参与式理论，并在农地征收过程的进行实际 应用，建立土地征收参与模型，为农地征收问题提供了切实可行的解决方案。 关键词：农地征收 现状分析 博弈论 参与式模型 1引言 1.1本文选题背景 土地征收是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需 要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土 地转变为国家所有。土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施 。 众所周知土地征收是国家、集体、个人之间发生的因公共利益需要，依照法律规定的程 序和补偿原则、补偿标准、安置办法，将集体土地所有权转为国家所有的一种行政行为1。 这就是说，土地征收带有一定的强制性、必要性和补偿性。据国土资源报有关数据显示，20 04年12月4日，全国信访中，有40%的信访是关于土地问题的，土地问题中，有60%是关于土 地征收问题的。 各地的土地征收纠纷急速增加，民怨逐步升温。在一个法治的社会中，司法原本是解决社会 矛盾、寻求社会公平与正义的最有效的手段。然而在很多事件中，农民却没有选择司法的途 径解决问题，而是要采用非理性的方式来维护自己的合法权益。这足以令人惊醒，令人深思 。 1.2本文所阐述土地征收必须强调的几个特征 本文将根据当前农地征收的实际情况进行分析，通过理论论证，寻找解决农地征收问题 的方法。在本文进行论述之前，针对目前情况，下文的农地征收必须强调具有以下几个特征 : 1.土地征收应当以国家公共利益为目的； 2.国家建设征收土地的主体必须是国家，对于个别地区个例违规行为不予论述； 3.征收土地是国家行政行为，具有强制性； 4.国家建设征收土地必须以土地补偿为必备条件； 5.征收土地的标的只能是集体所有的土地，本文主要是农村地区集体土地的征收问题； 6.本文不涉及到城市房屋拆迁中的征收，旧城改造问题； 7.本文所引用论述的法律以最新中华人民共和国土地管理法为准。 8.由于理论知识有限，本文只进行征收方（地方政府）与被征收方（农民个人）两方分析 ，以简化分析过程。 2农地征收的几例具体案例分析以武汉周边地区为例 武汉市作为一个快速发展的中部地区的最大城市，由于城市的进程加快，城市不断向外 围发展，出现的农用地大规模被占用的现象，农村集体所有土地向国有土地变化，其中出现 了很多的土地利益纠纷的案例，本文特选取武汉周边地区典型案例为例进行阐述。 2.1案例一：村干部利用管理的漏洞侵吞土地补偿款 武汉鸿亚公司大洋彼岸二期工程需占用蔡甸区大集街塔尔山村集体所有的一块滩涂地， 该村村支部书记张红兵安排村主任赵为华具体负责此事的协调工作。赵为华找到工程项目部 ，双方私下达成补偿30万元的协议。事后，张红兵、赵为华二人将其中的22万元侵吞。 案例一原因分析：土地征收款管理发放制度缺陷为村官腐败的滋生提供了土壤。目前， 土地补偿款的发放主要有两种形式：一是正常报批征地补偿款由财政部门发放到村，再由村 发放到村民；二是非报批用地，即土坡、滩涂等“边角余料” 补偿款的发放，由村官和开发商 协商后，在不经过任何上级部门审批的情况下，直接从开发商处划账到村里。在第一种情形 中，虽然征收补偿标准和发放程序一般有明确规定，但对于补偿款下拨到村之后，村是否建 立台账、具体怎么用、发放了多少、何时发放到位，有关单位很少去核查。在第二种情形中 ，土地补偿款的发放实际是处于“四不知” 的状态，即“土地管理部门不知、街乡等上级主管 单位不知、财政部门不知、村民不知”，使村官腐败有了可乘之机。造成 “四不知”的状况， 主要是管理机制的漏洞，同时也是村官的故意所为。村官用作废的发票和其他收据出具给开 发商，收款不入账，从而侵吞公款。 2.2案例二：村干部暗箱操作侵吞土地补偿款 蔡甸区大集街某村村委会主任黄某与村理财小组组长杨某通谋后，以土地补偿款补少了 为由，黄某以儿子的名义、杨某用自己别名，重复领取了土地补偿款6.5万元，后经黄某签 字同意，在村财务上重复支出，予以侵吞。 案例二原因分析：村官腐败的问题之所以日益普遍和严重，监督体系自身缺陷导致的监 督失效是最重要的制度性根源。 民主监督基本的要求是村务公开，但村干部掌握着披露村务信息的权力，他们决定着什 么公开，什么不公开。广大村民作为监督主体，很难及时、准确地掌握信息，很难发现漏洞 。很多“村官”的任期很长，权力高度集中，导致民主监督形同虚设。 3农地征收过程中各方利益受损现状 在农用土地征收过程中的征收方与被征收方之间的利益博弈，作为政府的利益的维护者 角度来说，它是公共利益的代表，他体现的是公共利益，所以必然会侵犯到作为单个群体中 的个人利益，个人利益更多的是自己的利益最大化，这两者是一个矛盾的共同体。在城市化 进程不断加快的今天，城市边缘地区的农用地必然在不久的将来会被政府所征收。政府，以 及村集体作为征收方，征收农用地是为了更好的发展经济，促进地方经济的快速发展，这也 是一个地区个人的共同愿景。但是很明显，征收方只是其中的很小一部分，个人利益必须服 从集体的利益。 3.1农地征收过程中农民个体利益受损现状 土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，是农民诸多权益中的重中之重。我国有关法 律规定，农村土地归农民集体所有。但目前在土地征收过程中普遍存在严重侵害农民土地财 产权益的现象2 。 3.1.1征地力度较大，征地补偿标准偏低 目前城市圈地扩张无论是其规模，还是速度，都是我国历史上从未发生过的。根据农业 部和国务院发展研究中心研究统计，从19872001年，全国用于非农建设的占用耕地达226 万公顷。按照规划预测，从20002030年的30年间，占用耕地还将超过363万公顷。而另一 方面，征地补偿明显偏低，难以保障失地农民在失去土地后赚取与从前经营土地相当的收入 ，从而难以保持目前的生活水平或消费水平。 3.1.2政府“低征高卖 ”，与民争利现象广泛存在 目前，政府向农民征收土地时按农业生产的边际收益支付补偿安置费，即对农民永久性 的一次性补偿，向社会拍卖时按土地的市场价格（包括工商业的边际收益，稀缺成本及预期 ）成交，增值达数倍、数十倍甚至于数百倍，形成价格上的巨大差距。而农村土地所有者并 没有分享土地出让后的增值。形成利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满，政府 公信力也因此受到影响。 3.1.3征地补偿分配混乱，村级留用管理不规范 具体表现为三方面的问题：一是乡镇参与征地补偿分配不合法。乡镇是政府基层组织， 并非农村土地所有者，却截流了5%8的征地补偿；二是村集体留存比例过大。据问卷统 计显示，在征地补偿安置费中，相当部分费用留存在村级；三是对留在村集体的征地款使用 和管理缺乏有效的监督。 3.2农地征收过程中政府公共利益受损现状 农地征收是政府体现其政府职能的重要方式，通过农地的征收促进经济的发展，加快城 市化进程的步伐，促进城市更好更快发展。但是在农地征收过程中出现了一部分人通过土地 侵占了更多人利益的现象也是值得我们去关注。不可否认，如果在商业用地领域剥夺政府对 土地的控制权，必然会产生一些农民漫天要价、开发商获取土地困难，进而影响城市建设和 发展3。 3.2.1农地征收形成的新阶层“食利阶层” 这种情况主要发生在经济发达地区，尤其是在武汉周边地区最为明显，这里的补偿费， 一般为每亩10万元以上，被征地农民将其存入银行，按2.25%年利率计算，每年有2250元的 利息，扣除20%的利息税，剩余1800元，差不多是每亩耕地年收益的2-3倍，因此，一部分农 民就坐食利息，形成“食利阶层”的农民。这是不公平的，因为土地位置的规定性与最开始在 分配土地的时候就存在一种不科学性，会产生小部分人侵占大部分的利益的情况，这是对公 共利益的侵吞。 3.2.2农地征收形成的新阶层“新地主阶层” 与上面情况不同的地方在于这种情况发生的更为广泛，武汉市地区存在大量的“城中村” 中 表现尤为明显。按照目前武汉小产权房的存在状态，主要有三类小产权房：第一类，农民将 自家宅基地上的房屋出售给他人，这类小产权房被称为“农民房 ” ；第二类，由于进行新农 村建设、因征地而重新安置村民，由集体经济组织在本集体土地上集中建设农民住宅楼，除 用来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向本集体经济组织以外的成员销售；第三 类，成片开发的小产权房，这类小产权房被称为“商业小产权房 “4。 小产权房价格一般是城市房地产的1/3到1/4 ，随着需求的增长，一些村民在利益的驱动下 ，在农村特别是市郊开发小产权房的规模越来越大，这就形成了城市中大量的无业的“新地 主阶层”。在市场经济的今天，这是一种极不公平的现象，这些新地主在对土地没有很大贡 献的情况下就获得了其他农民，以及其他城市居民更多的额外财富，这对于社会公平与城市 的整体规划设计有很大的不利影响。 4农地征收过程中农民利益受损的原因分析 正与上文论述，在农地征收过程中涉及到征收方（地方政府）与被征收方（农民），他 们之间在博弈过程中的利益都有受损，但是作为政策的制定方，征地方具有先天性的优势， 可以在一定的时期得到修复。其中地方政府公共利益受损是一个隐形问题，而且对于个人来 说缺乏直接的权属代表，在数量上容易忽视，同时是被征收方与其他社会成员之间利益分配 问题，原因复杂，所以本文仅就农民利益受损原因进行分析论述。 4.1城乡分割的“二元结构” 是农民利益受损的体制原因 新中国成立后，我国实行了较为严格的城乡分割的户籍管理体制，这一体制造成生活资 料供应制度，劳动就业制度、社会保障制度及其他公共物品供给制度等一系列具体制度安排 上的“城市偏向”，致使工农之间，城乡之间的竞争边界绝对对立化，农民利益大量流失5。 在长期以来，地方政府进行低成本的工业化道路，而这种方式的成功就是以牺牲农民利 益换取经济利益，明显地带有要求农民支援国家建设的色彩，农民的土地从来没有被作为商 品看待，因此，征地补偿的标准不是市场价格，而仅仅是维持生存的一种补偿，这种情况的 出现就会导致农民利益受损！ 4.2政策制定中利益本位的价值取向是深层因素 政府在政策的制定过程中，往往将经济效益放在首位，追求政绩GDP。我国对征地缺乏 必要限制，致使政府依托公益用地的名义征收商业经营用地有较大自由，客观上激励了官员 的任意决策行为。其次，国家以农业经营收入为参照制定征地的补偿标准，再以市场价出售 ，从中获得巨额的差价。绝对的利益对政府征收土地构成直接的激励。 4.3现行土地征收制度的缺陷是农民受损的直接原因 征地补偿过低而且立法标准本身就有问题，造成如今征地过程中补偿过低的问题，其根 源就是立法中所确定的补偿标准不合理6。 如土地管理法确定的补偿基本原则是“按照被征收土地的原用途给予补偿 ”。可以说， 这个“原用途”的规定是造成征地中的价格 “剪刀差”的根本原因。有了这样的规定，作为农业 用途且又没有实际的处分权的集体土地，如不与今后的用途挂钩，是永远值不了几个钱的。 当农民得知自己曾经祖祖辈辈种过的土地被征收后，政府通过出让获得了几百万元的收 入，开发商通过炒卖又获得了上千万的利润，而农民自已只获得了区区几万元的补偿。那些 开发商挣的钱可以够自己花几辈子，而农民所获得补偿却仅可以勉强维持自己的生存。同样 的一块土地，所获得的利益差别却如此悬殊，如果农民为此心理不平衡，或为此而上访，也 就不足为怪了。同样一块地产生的土地收益，农民作为土地的所有者为什么不能分享？ 对此，有些人说，土地的升值是因为政府经营城市，对基础设施投入以及国家经济发展 的结果，因此其升值部分理应归政府；而开发商的收入则是因为土地和其他成本投入必然带 来的利润。那么国家经济发展没有农民的贡献吗？对基础设施的投入中没有农民交纳的税款 吗？这种收益上的巨大落差，既反映出人们的一种传统观念：工业化和城市化的发展必然要 有人做出牺牲，而牺牲农民的利益成本最低。同时，征地行为的计划性和强制性以及土地被 征收后的市场化运作的差别，则是形成这种利益分配上巨大反差的直接原因7。 4.4村级基层利益决策中农民参与不够是农民受损的关键因素 从理论上讲，有效的农村基层组织村民自治制度能够为村民提供受中央政策和法律 保护的机制，它是保障农民利益的最后一道关口。但它夹在上级政府与村民之间具有了政府 代表和农民代表的双重身份，存在双重代理的性质：一方面，按照村民委员会组织法的要求 ，村民委员会应由村民直接选举产生并忠实地代表土地所有者的利益，因而村民与村民委员 会形成了委托代理关系。但另一方面，由于村委会成员的选举在很大程度上是在乡镇一级 政府指导、协调、监督下进行的，乡镇一级党委、政府能够直接决定村委干部的人事任免， 村民委员会受到政府行政行为的强力干预和控制，仍然是一种准政府的行政组织，代理上级 政府的一部分行政职能。由于村级基层组织代理人的缺位，农村基层组织最终也难以承担起 代表农民利益与征地方进行谈判、公平分配土地收益的职责8。 最后，在土地征收和征收金的分配过程中，对公众参与缺乏严格的制度约束。土地管 理法规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农 村集体经济组织和农民的意见。这里“应当” 的表述不是必然性的，而意见表达也无有效程序 规定，没有必要的约束使地方政府征地更为便利。 5农地征收过程中的各方利益博弈 通过上文征地方与被征地方各方利益的简单分析，我们可以初步看到在农地征收过程中 ，主要涉及到政府与农民之间的利益博弈，为此下文利用博弈论进行理论分析。为更好的进 行实际具体分析，我们将政府以农地征收的直接具体代表村委会替代，同时将广义的农 民以该村委会下的村民替代。 5.1用博弈方法分析村委会和村民的博弈 虽然土地征收问题涉及到多个利益主体，但受影响最大的是村委和村民，故就这两方的 博弈过程进行分析。村委会拥有行政权力，代表着国家行使土地管理权；但村民希望拥有对 土地使用权的控制权，从土地的增值中获益。这就形成了村委会与村民的博弈关系9。如图 5.1所示 5.1.1博弈分析的假设前提条件 这里需要先设置三个假设条件：一是理性人假设，即村委会和村民都有各自的目标追 求自己利益的最大化，政府想对土地拥有更多的控制权，村民想扩大自己对土地的使用权和 收益权。二是完全信息假设，也就是政府和村民对土地征收过程都拥有完全信息。三是村委 会的行动策略包括民主化的出现和非民主化德出现；村民的行动策略包括主动参与和被动接 受。不同策略组合下的结果是不一样的。 5.1.2博弈分析过程 村委会和村民双方对博弈的得益是不一样的，也就是他们对四种结果的偏好是不一样的 。假设得益越多，越喜欢，则村委会的偏好顺序为：遵守法规双方战争双方和谐村民 低头；村民的偏好顺序为：双方和谐双方战争村民低头遵守法规。由偏好顺序可以得 出双方在每种策略下的得益。如表2所示： 由以上分析可以得出村委会和村民之间展开的博弈矩阵： 利用占优策略方法分析出这个博弈矩阵的纳什均衡解为：(非民主化，主动参与)。在上述 这个博弈过程中，不管村民选择什么策略，村委会的最优策略选择都是非民主化，因为在村 民选择主动参与时，村委会选择非民主化的得益为3民主化2；在村民选择被动接受时，村 委会选择非民主化的得益为4民主化1，所以村委会的最优策略选择是非民主化在土地征收 过程中的出现。对村民来说，不管村委会选择什么策略，他的最优策略选择都是主动参与土 地征收过程，因为当村委会选择民主化时，村民选择主动参与的得益为4被动接受2；当村 委会选择非民主化时，村民选择主动参与的得益为3被动接受1，所以村民的最优策略选择 是主动参与土地征收过程。 5.1.3博弈分析结果 该博弈导致的结果为双方战争（3，3），即村委会在土地征收过程中选择非民主化 ，但村民为了自己的利益会主动参与，陷入了一个冲突的局面。 通过表3和上面实际分析可见，在民主制度框架下，农民是否主动参与，对于地方政府来 讲都会减低其自身效用水平，使地方政府能从国家长远利益出发忍痛割爱让权与民会是一项 艰难的改革。但农民采用主动参与的选择，会从外部促动地方政府自我约束，农民即使不能 实现其自身效用水平的最大化也会提高自己的效用函数。 5.2对上述理论的现实思考 土地征收问题其实是我国“三农 ”问题的一个缩影，仅仅是三农顽症的一个方面，所以土地 征收问题要放在整个农村问题的这样的一个大环境中考虑，具体分析，综合考虑，才能从根 本上解决广大农村中农地征收问题。博弈论分析中可以看到，在双方博弈过程中，村民处于 劣势地位，这也是实际过程中的一个基本事实，上文出现的政府公共利益受损只是一个小部 分事件，大的部分仍然是大部分农民利益的受损，所以在本文中我们重点关注农民10。 通过上文的实际与理论的分析，我们可以大致发现在农地征收过程中各方利益受损的一 个基本原因，就是利益各方在实际作业中缺乏基本的交流与沟通，所以建立切实可行的各方 参与机制是一个解决问的关键步骤。下文将从这方面进行重点论述。 5.3保护征地农民权益的基本办法 怎样解决农民权益问题呢？借鉴国外的经验15，主要从三个方面入手：学习、自助、增 权。这是在国外也成功得到验证的方法，而且从理论上也适合中国目前的现状。 农村的情况就是这样的，可以说农村的政策是相当好的，就是有些个别人的鬼把戏在作 怪，要解决农村问题我们不能仅仅靠一些人的自律，也不是让人摸不着头的天天改革，最为 关键的就是农民自己有维护争取自己权利利益的诉求。 5.3.1学习是基础 本文土地征收过程的学习必须涉及到以下几点： （1）对土地征收相关法律法规的学习。东西湖区的一例关于土地征收补偿的市长热线投 诉，反映在他自己的土地补偿款项中没有青苗补偿费。对于此项事项的答复是，由于在进行 征地期间，所征地上没有正在生长的作物，所以没有青苗补偿费，而投诉者简单认为只要是 耕地就有青苗补偿费。 （2）对于正确诉求方式的学习。现在流行一种说法：小闹小解决，大闹大解决，不闹不 解决。而且现在网络的发展，一种不正确的诉求方式的成功会很快在社会其他地方被复制。 （3）对于政府各种办事流程的学习。在土地征收过程，涉及到的办事流程非常复杂，需 要政府简化办事流程，个人加强自身学习。 5.3.2自助是核心 自助，就是使弱势群体走向自立、自尊、自强。自助是在一种自我权益维护意识，只有 每个人对不正当的侵害做斗争，才能有效地维护自身的合法权益。在中国传统的观念里面， “民告官”是一件十分艰难的事，所以当发生不法侵害的时候，更多的人选择沉默，正是这样 ，下次的侵害就接踵而来。 5.3.3增权是保障 学习和自助是前提条件，最后保证权益得到维护的重要手段是増权，这是其中重要的一 步。懂法，知法，再赋予完成权益保护的权力。 土地征收过程中较为重要的就是质询权，监督权。同时相应的法律法规体系建设也极为 重要。为此，我们不仅要加大法律宣传的力度，使更多的弱势群体增进对于法律的了解，而 且还要加强法律援助工作，确保弱者也能使用法律武器，维护自身的权利17。 6参与式方法在农地征收过程中的应用探讨 上文从农地征收的实际现状分析出发，通过各方利益受损的原因剖析，最后博弈轮的理 论分析，借鉴国外在在解决此问题的经验11，我们提出了适合我国农村基础政权特点的参 与式方法，本文在此方面将进行探讨。 6.1在农地征收过程中提出参与的意义 首先由于种种原因，村级民主自身发育还远不够成熟。同时，受上级干预过多，尤其是 农村实行税费改革后，村级组织的行政化倾向、政府对村级组织的控制力实际上是加强了。 在这种情况下，村干部又如何能在土地转让这样的重大利益问题上代表农民说话？村民对补 偿金的分配和使用又如何有效的进行监督？ 其次，参与式发展是基于来自基层实践工作者们对其技术和方法的探索，而较少意识形 态的起源，同时引入弱势群体，项目利益相关者以及受益群体的参与，很利于农地征收过程 中的利益分配。同时参与式管理是一种民主思想,它与决策科学化和民主化,与全面建设小康 社会中的政治文明建设、民主政治建设的取向一致。参与式管理在正确处理公平和效率之间 的关系,解决全面建设小康社会中不平衡问题,建立惠及包括妇女、少数民族、贫困人口等弱 势群体的全面小康社会,让其参与决策、社会变革进程和分享发展成果等方面都具有积极的 借鉴意义。参与式管理也成为保护农民权益的政策法规的必要的补充。 参与式理论在农地征收过程中的应用是一个长期复杂的过程，涉及到相关的配套法律法 规建设，以及相应的组织结构建设，但不可否认，将来社会的发展鼻渊要求全社会的更多参 与。 相比而言，征地方采用非民主化的征地方法的成本短期来说是很小的，但是对于整个社 会健康发展来说，损害是巨大的。参与式方法在农地征收过程推广的初期可能会出现操作复 杂与谈判成本昂贵，而这种参与式的意识对于整个民族、国家的长远意义是非常巨大的！ 6.2参与的八个阶段 要理解什么是参与式方法，我首先来解释下什么是“参与” 7。 有人简单地把参与理解为就是“去参加” ，即每个人参与到某个层面上的每个行动。如果我 们要正确理解参与，就必须超越简单的“参加” 。下面是八个层次的参与模型，从这个图表中 我们就可以清楚知道我们在那个阶段（图6.1）。 6.3参与所包含的方面 (1)全过程的参与：所有的发展努力都是使目标群体受益，受益人在发展过程中参与全部的 决策和选择过程，而且参与发展项目的全部栓过程。 (2)动力及责任：受益人参加参加农村土地管理应该是主动的，对项目的决策和实施具有主 动性、拥有感和责任感。 (3)利益共享：受益人不仅要参与投入，更重要的是要分享发展项目带来的各种直接和间接 的利益。 (4)自我组织和自立：鼓励群众为满足需求而建立的自己的组织和团体，外部干预只起催化 作用，促进并协调社区集体行动，逐渐使当地的群众不依赖外部的支持，实现自助，自立， 自我发展的目标。 (5)参与与民主权力的再分配：通过民主权利的再分配，确保人民在经济社会发展中能够充 分参与的可能性，实现公众参与的最终目标。 在做到参与式农村管理中首先要遵循一定的步骤12（图6.2）： 6.4参与式方法在农地征收中的具体应用 综合全文所述，下文结合参与式方法对农地征收过程进行全过程的具体应用分析: 6.4.1参与式方法在农地征收中的前期工作 （1）完善立法，明确征地范围13 通常，不以营利为目的的国家建设项目，需要农村集体土地的，纳入征地范围，例如， 铁路、公路、机场、长江三峡、军事设施、政府机构、教育等等。以营利为目的国家建设项 目占用农村集体土地的，纳入征购