城市化公共政策分析

城市化公共政策分析 2007-1-18 摘要政府主导城市化的主要方式是进行政策控制，本文首先从农村劳动力转移及城 市增长两方面评估了中国城市化公共政策的现状，指出当前的城市化公共政策已不再完全 适应城市化发展战略的需要，进而提出城市化公共政策过程的重构和政策的调整取向。 关键词城市化，公共政策，重构 中国城市化异于西方的一个重要特征，就是政府主导因素大于市场自然演变因素，政 府干预对城市化进程起着关键性的调控作用。在实行以市场经济导向为目标的改革过程中， 中国政府在城市化中采取的主要干预方式是通过制定和执行相关公共政策，在农村劳动力 向城市转移、土地权属与使用模式、区划调整。城市数量的增加和规模扩张等方面发挥主 导作用。 1 城市化公共政策现状评估 人口向城市的集聚和城市增长是城市化的两个重要特征，城市化公共政策相应集中在 农村劳动力向城市转移与城市数量的增加和规模的扩大这两方面。 1.1 影响农村劳动力流动的政策 制度和政策是影响农村劳动力外出与回流的重要因素。改革开放以来，按照各级政府 对农村劳动力流动所采取的政策措施，农村劳动力转移大致分为控制流动(1979-1983 年) 允许流动(1984-1988 年)控制盲目流动(1989-1991 年)规范流动(1992-2000 年)自由流动(2000 年以来)这 5 个阶段(宋洪远，等，2002)，政府可以直接对劳动力 流动进行干预，政策控制对劳动力的流动规模和速度影响显著。 1.1.1 户籍政策 户籍制建立之初的主要内容是进行户口登记，随着后来各种利益的分配与户口挂钩， 户籍的意义发生了变化，使得户口政策成为促成中国社会“空间等级结构”的重要因素 (Cheng，等，1994)。为保证利益分配的稳定性，户籍政策成为控制人口流动和城市规模的 核心手段。新中国的户籍制虽然经历不同历史阶段，在种种社会事件或运动中扮演了多重 角色，但它始终是作为国家进行社会控制的一种首选工具(陆益龙，2004)。 1.1.2 就业政策 城市政府由于受到本地居民就业与再就业的压力，对外来农民工采取的是差别化就业 政策。这主要表现在，一是不平等的就业机会，外来流动人口就业并没被大多数城市政府 纳入到经济社会发展规划之内，许多城市在劳动就业方面仍存在“职业保留”现象。二是 不平等的就业岗位，非正规就业和低技术岗位是进城务工农民的主要就业渠道。三是不平 等的就业服务水平，相对于城市居民的就业与再就业，政府缺乏相应机构和机制为农民工 提供良好的就业服务。四是不平等的工资与福利待遇，由于身份的差异，绝大多数农民工 获得的报酬低于城市劳动力。五是不平等的培训教育机会，外来务工人员子女的义务教育 和务工人员自身职业技能培训的机会较城市居民少。 1.1.3 公共住房政策 公共住房是由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机 构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房(姚玲珍，2003)。中 国的城市住房政策主要集中在改善城市居民的住房条件方面，而解决进城农民住房的公共 政策几乎为空白。 1.1.4 社会保障政策 目前，中国社会保障制度的改革主要在城镇，农村进城务工农民尚未被纳入城市社会 保障体系之中。各级政府虽对农民工的社会保障做了一定的规范，但总体来说保障层次低、 范围小、覆盖面窄，保障功能差。 1.2 影响城市增长的政策 按照城市增长的组织主体，可将其分为城市自发增长和外控增长(王宏伟，等，2003)。 从外控增长的因素来看，影响城市增长的主要政策有以下几方面： 1.2.1 行政区划政策 行政区划调整对增加城市数量，扩大城市规模的作用非常明显。由于中国没有地方自 治的传统，恰当的行政区划的调整是必要的，但过频的调整会带来建设上的浪费，城区人 口、空间规模急剧扩大，从而形成了一种虚假的城市化(周一星，2002)。“撤乡并镇” “撤县(市)设区”等区划调整模式，处理简单直接而收效迅速，但也增多了政府干预，对 当地居民的意愿考虑不足，损害了地方的积极性主动性和灵活性(谢涤湘，等，2004)。行 政区划调整是城市增长的重要手段，但并非是最终有效手段，不是市场化体制改革的方向。 1.2.2 城市用地政策 目前的城市用地政策存在的主要问题有，一是土地征用范围过宽。政府在城市建设用 地中，借助行政手段参与到土地市场竞争中，垄断土地一级市场(刘向南，2003)。二是土 地征用补偿标准低，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费偏低。三是土地 征用过程不规范。城市土地市场没有形成市场配置土地资源的机制。土地市场大多封闭运 行，土地价格的市场信息不对称，市场机制难以充分发挥作用。 1.2.3 城市规划政策 在推进城市化进程中，规划始终被城市政府强调为“龙头”，但这个“龙头”却常常 被前面的“龙珠”即政府利益引导着前进。规划对城市空间发展的调控作用不明显，一方 面，城市规划由于缺乏完善的法规体系支持，出现了规划缺位或干预乏力。另一方面，城 市规划决策基本上在一个封闭的工作系统中进行，行政权威远远大于知识权威(王晓川， 2004)。与此同时，伪市场化的规划咨询体制和方式，已经危及到城市规划的公共性(陈锋， 2004)。 1.2.4 城市建设投融资政策 从城市建设的投资主体来看，政府投入一直是城市建设的主要资金来源。城建资金的 筹措主要通过财政渠道进行，狭窄的通道难以引导庞大的社会资金进入城市建设领域，形 成了社会资金闲置与城建资金不足并存的状态(黄贤金，等，2004)。各地金融机构贷款多 是以政府财政或财政性收费为担保，城建项目还款仍将由政府承担。由于政府部门提供非 竞争性公益项目更多追求的是社会效益，政府投资建设项目的绩效难以估价，其合理成本 和真实收益难以测定。 2 城市化公共政策的过程重构 从对城市化具体公共政策内容的分析可以看出，农民进城务工多是市场的选择，对城 市发展有利的“农民进城”，政府采取的是“放任”的态度。然而对于解决城市“进城农 民”的保障问题，政府的政策准备就显得严重不足。同时，随着城市化由数量增长向质量 提高的转变，在区划调整、土地供应与投放、规划控制等方面，原有的政策框架也不再适 应城市发展的需要。 2.1 保证公共利益价值取向 保证公共利益价值取向是城市化公共政策的本质所在和制定依据。坚持以人为本的原 则，以人为主体，以人为前提，以人为动力，以人为目的。坚持社会公正的原则，在城市 化和市场化进程的双重推动下，实现社会各个阶层之间良性的互动，形成有效的、持续的 整合与合作，才能使绝大多数社会成员都受益。坚持统筹协调的原则，保证经济与社会协 调发展、城乡协调发展、区域协调发展、人与自然和谐发展。坚持效率提升的原则，摒弃 以城市规模论发展的理念，城镇发展必须把加快速度与调整结构、提高质量相统一。坚持 改革创新的原则，充分发挥市场机制在要素流动和城市增长等方面的基础性配置作用，保 证各方城市化主体的自主决策、创新和协调。 2.2 完善公共政策的制定机制 中国的政策制定过程呈现出一种“内输入”的特点(朴贞子，等，2005)，社会性利益 表达和综合主要是由党和政府内部的各级官员来体察和认定(朱光磊，1997),政策制定的动 力主要来源于政治领袖的言论(刘昌雄，2004)，政治精英掌握着社会政策的制定，政策成 为政治精英推行统治的工具(程杞国，2000)。一些政府职能部门包揽了从政策问题的提出、 政策的制定和建议以及政策的实施和监督等各方面内容，这实际上影响了政策决策功能的 有效发挥。同时，随着中国市场化进程的加快，政府控制的可支配政策资源逐步缺乏，严 重影响政策的有效供给。因此，完善城市化公共政策的制定机制，主要是建立和完善公共 政策决策体系，保证公共政策制定的科学化、民主化和合法化。 2.3 强化公共政策的执行机制 城市化进程中，城市规划调控乏力，城市规模扩张过快，行政区划调整过频等政策执 行阻滞现象具有普遍性，其形成的主要原因有，一是体制因素，条块分割和复杂的府际关 系导致“上有政策，下有对策”的现象具有普遍性。二是质量因素，由于一些政策缺乏合 理性、明晰性，协调性、稳定性和公平性，其实施效果受到很大影响。三是行为因素，政 策执行主体的价值观，执政能力行为方式等都成了政策执行的不确定因素。如江苏省在实 施城市化战略中提出“着力把中心城市做强、做大、做优、做美”，但各地在实施过程中 往往是将“做大”摆在首要位置。公共政策执行不力或不完全，都将导致公共政策的失败。 为使城市化公共政策执行的优质高效，必须提高政策的执行能力,改进执行方式，优化政策 资源，规范监督体系。 2.4 建立公共政策的评估机制 政府应该通过行政法规的形式，使各项公共政策评估活动制度化，重视评估结论，消 化、吸收评估成果。建立专门的公共政策评估组织，包括官方的政策评估组织和非官方的 即政策评估的社会中介组织。创新政策评估方式，综合运用各种方法和技术，以提高评估 结论的可信度。建立政策评估信息网络系统，最大限度地实现决策主体、评估组织和公众 之间的有效沟通，以实现决策的民主化。 3 城市化公共政策的调整取向 3.1 引导农村劳动力向城市合理有序流动 3.1.1 进一步放宽户口迁移限制，保证公民的自由迁徙权利 户籍政策改革的重点应是逐步取消或弱化依附在户籍管理之上的控制流动和执行分配 依据的功能，还原其本来的功能，保证户籍管理的中立，发挥其信息服务作用。 3.1.2 坚持就业优先，建立城乡一体的劳动力市场 农民工就业问题的本质是城乡就业岗位的不足，只有确立经济增长和促进就业并重的 发展战略，才能从根本上解决城乡就业矛盾。政府应加快培育和发展城乡一体的劳动力市 场，着力规范劳动力市场秩序，适时将农民进城务工纳入劳动法实施范围，消除就业 歧视，保障劳动者平等就业的权利。 3.1.3 加强立法推动公共住房政策的实施 必须以立法的形式填补公共住房政策的空白，增强公共住房政策实施的刚性，以保证 城市中低收入家庭和进城农民的住房保障。政府要制定城市化不同时期的公共住房发展计 划，建立面向不同收入阶层提供不同住房的供应体系，即实施中低收入阶层的经济适用房 计划和实施最低收入家庭的廉租房计划。 3.1.4 建立面向进城农民的社会保障政策 一方面根据进城农民的类型，可有针对性地制定不同方案。另一方面，按照农民工的 需要和特点，按照工伤保险基本医疗保险养老保险的顺序，逐步建立和完善相应 的保险制度(王玉玫，2003)。制定农民工的工伤保险政策，能够为劳动者提供包括工伤预 防、工伤补偿和职业康复在内的全面稳定的保障。制定农民工的医疗和大病保障政策，在 更大范围内分散农民工的风险。制定农民工的社会养老政策，对拥有比较稳定职业且已在 城镇就业较长时间的农民工，将他们纳入城镇社会养老保险体系。发达地区的城市可建立 农民工生活保障体系，最低生活保障标准根据城市政府的财力而确定。 3.2 建立市场化的城市增长机制 3.2.1 行政区划以稳为贵 行政区划调整的政策改革方向是增加幅度,减少层次、增强活力。实施“省管县”体制 是一种理想目标，考虑到法律约束和可操作性，现阶段宜采取“扩权强县”的过渡模式， 即省、市下放给县(市)更多的经济社会发展的自主权限。目前，城市政府之间的各自为政 已成为跨行政区域的城市空间组织一体化进程中的主要障碍，从区域整体利益出发，建立 城市府际之间的协调机制是行政区划管理体制发展的趋势。 3.2.2 减少城市用地的低成本扩张 在现行法律框架内，要解决城市用地中存在的问题，以解决土地产权为切入点是不现 实的。现有条件下，只能逐步打破政府垄断土地一级市场的行为，同时政府退出二级市场 经营，政府职能转变到为土地市场制定规则和实施管理监督的轨道上。在完善基本法律、 法规的前提下，政府应依法制定专项法规，细化城市土地资源的管理办法。改革现行的征 地制度，限制政府征用土地的随意性。对于非公益性建设项目用地，按土地市场价格确定 征地费用。实施多元化的土地补偿方式，设立失地农民社会保障基金，降低失地农民面临 的风险。 3.2.3 创新规划的体制和机制 首先要完善规划法规体系,推动规划工作走上法制化轨道，发挥规划应有的作用。其次， 建立规划衔接协调机制，理顺各类规划之间以及规划编制过程中各环节的关系。第三，调 整规划内容，各级规划的编制领域应集中在确需政府干预的同级政府事权范围之内，规划 应更多地侧重于公共服务，减少“口号化”的概念与战略。第四，完善规划行政程序，根 据规划的不同功能和类型，建立责任明确、分类实施的规划实施机制。 3.2.4 实现城市经营模式的战略转变 城建产业的政府企业应从非公共产品领域中全部退出，准公共产品可以选择性地以一 定方式退出。城市政府应通过编制规划和制定产业政策，引导企业投资方向，规范市场行 为，为社会投资提供必要的基本条件。城市建设投资规模应与经济社会发展水平和市场化 进程相适应，根据偿付能力合理确定负债规模和负债结构，防止过度投资。城市政府需要 加紧建立一套与市场化相适应的城建项目绩效考核与评价体系，如实反映城建投资对于城 市贡献的绝对价值。 4 结语 中国城市化的迅速发展与政府主导的政策因素是分不开的。适