林地“三权分置”的制度设计与效能发挥

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 林地“三权分置” 的制度设计与效能发 挥 摘要：分析了影响家庭承包经营 权流转存在的客观问题，探究了林地 “三权分置”的制度设计与效能发挥，以 建立流转林地使用权发证制度，补全流 转林地的权益制度保障，以期对当前正 在开展的深化集体林权制度改革具有一 定的现实意义。 中国论文网 /7/view-12990475.htm 关键词：林地；三权分置；制度； 流转；林地使用权证 中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号： 1674-9944（2017）14-0308-03 1 引言 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 人类认识世界、改造世界的过程， 就是一个发现问题、解决问题的过程。 集体林权制度改革是一个长期的过程， 目前仍然处于不断深化的关键时期。坚 持问题导向，是集体林权制度改革的方 向，国家林业局正在积极推进集体林业 综合改革试验工作，洪江市承担了其中 的一项任务，负责探索林地“三权分置” 改革试验工作。 “三权分置 ”改革的目的， 是加快林地流转的进程，促进林业的适 度规模经营，改革的核心，就是补全流 转林地的权益保障。笔者从林地经营权 流转着手，探究林地“ 三权分置 ”的制度 设计与林地使用权证的效能发挥。 2 问题的导向 （1）国家立法对林地经营权流 转的保护缺位。林地承包经营权是从农 村林地集体所有权中分置出来的，用于 保障农民生产和基本生活之需而设立的 一项用益物权，按照公开公平公正的原 则，通过家庭承包的方式取得，由林权 证做权属凭证保障；林地经营权是从林 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 地承包经营权分置出来的一种合同权利， 由协商或者竞价的方式受让取得。二者 在法律性质上有本质区别，法律将土地 承包经营权纳入物权保护的范围，由国 家颁发土地承包经营权证、林权证、草 原使用权证等权属凭证确认土地承包经 营权，法律同时规定，拥有土地承包经 营权的人依照农村土地承包法的规定， 有权将土地承包经营权采取转包、互换、 转让等方式流转。除互换、转让这两种 流转方式外，其他流转方式不能办理土 地承包经营权变更登记。除农村集体经 济组织成员之间因互换和转让外，农民 家庭承包经营权不因流转而消灭，按照 物权法定的原则，林地承包经营权属物 权，林地经营权属债权，通过流转取得 的林地经营权不能办理林权证，那么作 为受让方因林地家庭承包经营权的流转 而形成的林地使用权，只能靠流转双方 签订的合同来保护，这在法律保障上是 不完全的，一纸合同往往无法让受让方 获得权属上的安全感，加之工商资本无 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 法凭借债权进行抵押贷款，融资的途径 受限。集体林权制度改革的目标之一是 放活经营权，落实处置权就目前而言， 出现了制度障碍。 （2）制度障碍源于林业的适度 规模经营与林地承包经营权分散的矛盾， 而适度规模经营是改革的现实需要。人 类社会发展的一般规律，生产关系一定 要适应生产力发展，当前林业发展面临 的一个重大问题就是分散碎化的农村土 地家庭承包经营不能满足林业的适度规 模经营要求，随着我国人口红利的消减， 劳动用工成本加大，精耕细作的传统家 庭小生产模式不能满足人们日益增长的 对农产品需求的需要，只有规模经营才 能显示效益优势。 “三权分置 ”是实现林 地适度规模经营的有效途径，家庭承包 经营权流转是“ 三权分置”的实现方式。 （3）制度障碍源于集体林地所 有权、家庭承包营权、林地经营权三 者的利益问题没有得到很好的平衡。林 地流转价格市场化形成机制缺位，农民 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 担心出让价格低，利益受损，经营者担 心农民反悔，融资存在政策障碍。目前， 林地所有者、家庭承包经营者与林地流 转后的受让方三者之间对林地流转后的 利益诉求各自均存在顾虑，都在迟疑观 望，当前“三权分立 ”主要是政府部门在 以行政手段大力推进，将推进的效果纳 入对地方政府的目标考核，地方政府激 励的方式主要是政府补助，力求在量上 求突破，效果不尽理想，因此以经济的 手段刺激经济的发展，不能长久，只有 各方利益都能得到兼顾，资本跟著利润 走，才能持续发展，要兼顾各方利益， 制度的保障是必须的。 （4）制度障碍源于第三方资源 配置部门自身利益保护以及林地经营者 需要第三方资源支持之间的矛盾。在资 本配置日益多样化的今天，安全和盈利 预期是资本介入生产的首要考虑因素， 尤其是林业生产周期长，不可控的风险 因素很多，资本投资林业顾虑很多，风 险防控意识强，作为林地经营者而言， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 规模化经营需要大量资金投入，融资是 其扩大生产的基础前提，如果风险得不 到有效化解，林业融资受限，必然会限 制林业生产的发展。对金融部门而言， 从风险防控的角度出发，林业经营者要 获得林木抵押贷款，在抵押林木的同时， 林地的使用权也必须一并抵押，但现实 是以流转方式取得林地使用权的经营者 又拿不出林地使用权证，证明取得林地 使用权的一纸合同书，并不为金融部门 认可。 3 林地“ 三权分置”的制度设计 （1）按照市场化原则进行制度 设计，凡属市场能解决的问题要充分发 挥市场的主体作用。 （2）找准制度设计的突破口。 森林经营的重心是林地的经营，活立木 所有权和使用权的流转必然包含林地使 用权的流转， “三权分置” 是将林地经营 权从林地所有权和林地承包经营权中分 置出来，使三项权利各自独立，又相互 依存。 “三权分置 ”改革的核心，就是补 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 全林地经营权的权益制度保障，探索林 地经营权制度保障，其中林地使用权的 制度保障尤为重要。因为，按照物权法 定的原则，通过流转获得的林地使用权， 不是物权，不能办理林权证，比照城市 国有土地使用权而言，林地使用权又确 实是一项很重要的权利，建立林地使用 权的制度保障机制是林地“三权分置” 改 革的突破口。 （3）制度设计应当以依法为前 提。通过林地经营权发证的方式为林地 使用者提供制度保障，这是全国改革形 成的共识。目前全国部分地区已经在试 验性的开展这项工作，浙江省先行先试， 走在全国前列，其他地区基本上以浙江 省的改革为蓝本，组织实施。洪江市工 作，也是在借鉴浙江省经验的基础上开 展。就目前来看，浙江省的经验也存在 不完善的地方，一是将林地经营权流转 证发证当做行政确权，申请人不服发证 决定的，可依法提出行政复议或行政诉 讼，这与物权法定的原则相冲突，值得 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 商榷；二是规定林地经营流转证是林地 流转受让方按照流转合同约定实现林权 抵押、林木采伐和其他行政审批等事项 的权益证明，笔者认为此项规定也存在 不妥的地方，扩大了林地经营权流转证 的证明范围，部分权益证明覆盖了林权 证的证明范围。 （4）制度设计 应当正本清源。在林地经营权中，林地 使用权是一项基础权利，林地经营权流 转发证的本质就是为林地使用权发证， 因为林地经营权流转后，受让人的经营 成果林木的所有权和使用权可以通过办 理林权证来确认物权，不需要通过林地 经营权流转证来体现，同样作为办理采 伐证的权属证明也应当是林权证，所以 说，浙江的探索扩大了林地经营权流转 证的证明范围，存在不妥的地方。林地 承包经营权流转后，受让人取得的林地 使用权不能办理林权证，由于没有林地 使用权的证明凭证，融资受限，受让人 缺乏权属上的安全感，这是问题所在。 那么，作为制度设计，在排除了林木所 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 有权和使用权的物权凭证功能后，可以 明确林地营权流转发证就是发林地使 用权证。 （5）林地使用权证不是物权证。 与发放林权证不同，发放林权证是政府 确权行为，当事人有异议，可以提起行 政复议或者行政诉讼；发放林地使用权 证，不属政府确权范围，仅仅是政府对 林地承包经营权发生流转后受让人依合 同取得林地使用权的证明。那么，不是 确权，办理林地使用权证有什么意义， 能否达到让受让人获得权属安全的改革 目的？根据最高人民法院关于民事诉 讼证据的若干规定第七十七条第一款 之规定“国家机关、社会团体依职权制 作的公文书证的证明力一般大于其他书 证”，林地使用权证具有高于合同等其 他书证的证明效力。这种证明效力应当 可以让受让者安心。 （6）林地使用权证的发证实行 自愿原则。当事人根据自己的需要，自 愿申请，政府机关审核发证，为保证承 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 包经营权流转是流转双方真实意思的表 示，原则上双方应当一并到政府机关申 请办理，转让方有特殊情况不能亲自到 场的，可以授权委托他人代理也可对双 方的转让合同办理公证，凭公证后的合 同申请办理林地使用权证。 （7）规范林地使用权证办证程 序和要求，由县级以上人民政府颁布 林地承包经营权流转后办理林地使用 权证的规定 ，对办证机关、办证机关 职责、办证范围、办证要求、办证审查、 办证登记等程序进行规定，确保林地使 用权证的证明质量。 （8）以建立林地使用权发证制 度为核心整体推进林地“ 三权分置 ”改革。 政府出台促进承包经营权流转的政策规 定，配套鼓励林地适度规模经营的政策 措施，进一步加强林业产权交易中心建 设，完善功能，促进交易量的提升，充 分发挥交易中心的价格发现功能，为资 本进出林业经营畅通渠道。 （9）完善“ 三权分置 ”各权利主 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 体利益保护机制。严格林地用途管制， 对集体经济组织管理的集体林地进行流 转的，必须严格履行集体决策程序，由 村民大会或者村民代表大会 2/3 以上多 数通过，方可进行，承包经营权流转期 间，国家为了公共利益的需要，对流转 土地进行征用的土地补偿费、安置补助 费、安排被征地农民的社会保障费用， 依法应当由林地所有权人和林地承包经 营者享有，土地使用权人不能以合同约 定的方式取得上述权利，地上附着物和 青苗的补偿费等费用，可以依据合同约 定由林地使用权人享有。要有预防以合 法的形式掩盖非法目的的承包经营权流 转行为的防控机制，比如 2004 年“万里 大造林”等以非法集资为目的的托管林 业项目。为防范合同风险，维护流转双 方利益，推荐流转双方使用标准合同书 样本签订林地承包经营权流转合同。 4 林地使用权证效能发挥 林地“ 三权分置” 改革，是由问题 导向引发的改革，是高层出题，基层实 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读