国外区域经济政策实践及对我国的启示

国外区域经济政策实践及对我国的启示 一、国外区域经济政策实践 20 世纪 20 年代末，英国成为最早进行区域经济政策实践 的国家。此后，美国、加拿大、英国、德国、意大利、日本、澳大 利亚、印度等国也开始了区域经济政策的实践，并把其作为促 进区域协调发展的重要手段。国外的区域经济政策实践都有着 符合自身国情的特点，但同时也有很多可资借鉴的共同经验。 1.制定区域开发规划，建立健全区域开发的法律制度和管 理机构 1933 年，美国国会通过了麻梭浅滩与田纳西河流域开发 法，并依法成立了田纳西河流域管理局(简称 TVA)，负责领导、 组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带的水利综合开发和 利用。为了解决严重的地区困难并为西部落后地区的经济发展 作出规划指导，美国政府在 6080 年代又先后颁布了地区再 开发法、公共工程与经济发展法和阿巴拉契亚太区域发展 法等多个法案。政府还成立了地区再开发署来实施这些法案， 落实对困难地区的援助。法案的颁布和实施以及专门管理机构 的建立，对落后地区的发展起到了较大的促进作用。以田纳西 河流域为例，1933 年，全区的人均收人为 168 美元，不及全美平 均水平的一半。但是在 TVA 的统筹规划和组织领导下，经过近 50 年的综合开发治理，到 1980 年，全区的年人均收入已经达 到 7378 美元，为 1933 年的 44 倍，接近全美的平均水平。在日 本，为缩小地区差距而实行的各项区域经济政策，都以法律形 式颁布实施。法律的严肃性、规范性和稳定性，保证了落后地区 开发的顺利进行。 2.采取灵活多样的政府援助方式促进不发达地区发展 在明确了均衡发展的政策取向后，各国政府都以立法、计 划、行政命令等方式出台了种种援助不发达地区的具体措施， 主要包括以下方面。 第一，政府投资。通过运用公共投资政策改变区域间经济 发展的不平衡，是各国普遍采用的办法。在意大利，政府通过直 接投资或合资入股的方式，在不发达地区兴建国营或国有控股 企业，以此促进区域的协调发展。中央政府将其投资总额的 40%投 向南方不发达地区，并要求国家参与制企业必须将工业投资的 40%和新建工 业企业投资的 60%投向南方，以后又将这两个比 例分别提高到 60%和 80%。在发展中大国印度，政府对东 北边疆不发达地区的投资规模被列入年度财政预算当中，并使 之每年都有新的增长，以确保开发资金充足、到位。 第二，政府采购。通过政府采购对不发达地区进行支持，是 指政府动用财政收入购买不发达地区劳务和商品的一种财政支 出方式。在一些国家，政府为了扶持受援区的企业，规定了对受 援区的强制性采购比例。在美国，政府规定了对不发达地区产 品的优先购买政策。在意大利，政府采购总额中从南方不发达 地区采购的比例更是被明文规定为 30%。 第三，转移支付。各国使用各种具体工具，如面向民间资本 和外资的投资补贴、购买设备补贴、创造就业补贴、劳动成本补 贴，以及面向地方政府及居民的地方财政补贴、扶贫补助金、农 矿产品价格补贴等，以这些转移支付方式扶持不发达地区经济 的发展。 第四，税收优惠。对不发达地区实行税收优惠，包括减税、 免税、退税等，在实现区域经济协调发展中占有举足轻重的地 位。实现税收优惠的具体办法很多，从优的对象可划分为面向 地方政府、居民以及企业和投资者等三种。如美国联邦政府给 予不发达地区的更大的税收豁免权；澳大利亚政府对居住在本 国“ 处 境不利 ”的“特殊地区”的居民实行的所得税减 让；世界各国 普遍对不发达地区企业和投资者实行增值税、营业税、所得税 和进口环节税减免以及鼓励加速折旧、允许任意折旧等等。 第五，金融倾斜。通过提供优惠贷款、政府担保贷款、设立 发展基金( 如意大利设立的“ 南方发展基金” ，巴西设立的“亚马 逊投资基金” 等)和政策 银行等金融手段，对不发达地区经济发 展进行扶持，是各国政府普遍采用的方式。政府通过金融倾斜 的方式协助受援区的企业，吸引外资投向不发达地区。比如，欧 洲银行向不发达地区的投资项目提供比市场利率低 3%的低息 贷款。 3.大力开发人力资源 在美国西部开发中，政府通过各种优惠政策吸引大批移民 迁入，并通过教育、引进、职业培训等多种方式对不发达地区的 人力资源进行开发，着重提高劳动者的素质。20 世纪 60 年代， 只占美国人口三分之一的西南部不发达地区接受了美国联邦政 府 45%的教育经费。州政府每年财政支出的 85%用于教育投资， 特别是高等教育投资。实施诸如失业人口的再就业培训等大量 的职业培训计划。政府通过发放迁移费用补贴、住房补贴以及 提供培训劳动力的条件来吸引异地优秀人才，以此推动不发达 地区的发展。人口的合理流动以及劳动力素质的提高，不仅满 足了西部、南部经济发展的人力资源需求，而且扩大了消费市 场，极大地推动了这一区域的经济发展。 4.以科技推动生产力发展 科学技术对美国西部经济发展发挥了巨大的推动作用。西 部大平原是美国重要的农业基地，在其开发中，农业机械化和 科学种田的推广是提高农业生产力水平的最主要手段。同时， 新技术的广泛运用极大地推进了西部工业的腾飞。自 60 年代美 国掀起的高技术革命以来，依托于大学、研究部门以及良好的 自然环境和便捷的交通设施建立起来的高新科技产业基地，极 大地促进了微电子技术、生物技术、新材料技术、激光、宇航及 光电通讯技术的发展，同时也带动了金融服务、房地产、建筑、 零售等行业的发展，实现了西部和南部产业跳跃式的发展。在 高技术产业的带动下，整个加州的经济从 60 年代进入腾飞阶段。 到 1994 年，加州的国民生产总值已达 8757 亿美元，一跃成为 美国经济实力最强的州。 5.把基础设施建设作为区域开发的先导 日本为促进区域经济的均衡发展，先后制定了 4 个全国综 合开发计划。其中，在取得明显效果的第二个计划中，政府把重 点放在了通过改善交通、通讯等基础设施并辅之以大规模的开 发项目来促进区域差距的缩小上。同样，美国在协调区域发展 的过程中，高度重视基础设施建设，并重点投资于水电工程、全 国公路网、全国信息网、环境保护和基础教育领域。例如，政府 花了 12 亿美元建设阿肯色河水利工程，用了 40 多亿美元建设 田纳西汤比格水利工程等等。这些基础设施建设极大地促 进了不发达地区的发展和全国统一市场的形成，极大地推动了 区域之间的协调发展。 二、对我国的启示 国外的成功经验对我国现阶段制定和实施区域经济政策， 具有多方面重要的启示作用。 1.健全机构，制定、完善法律法规，保障区域经济协调发展 政策的有效实施 在解决区域发展不平衡问题的时候，通常都会设置一个专 门机构，以此来统一领导和协调地区的发展。比如，日本政府设 立的北海道开发厅和美国政府为开发田纳西河流域而设立的跨 地区的开发管理委员会等等。在我国，各相关部门虽各有一定 的资源，但却没有一个协调区域政策行动的机构。另外，区域的 协调发展必须有法治保障和稳定的法制环境，政府必须提供有 效的制度供应。但是，目前我国还没有形成完善的区域政策制 度基础。虽有许多中央部门涉及地方的援助，但几乎无一部门 具有“ 立法 ”意义上的区域政策 资源。所以，在 统筹区域协调发展、 推进西部大开发和东北老工业基地振兴的过程中，我国应该设 立国家级有权威的区域经济领导机构，加强组织机构建设，并 通过法律制度建设，明确界定中央政府和地方政府的权责范围， 保障国家关于区域协调发展政策的出台和顺利实施。 2.完善区域经济政策工具，采用灵活多样的政府援助方式 很多国家政府对于本国不发达地区都采取了各种各样的政 策倾斜，体现了援助方式的灵活性和多样性。但是，我国对不发 达地区的援助绝大多数采取的是自主方式而非自动方式，除扶 贫政策外尚缺少针对其他问题的政策。我们应该继续完善区域 经济政策工具，并对其灵活地加以组合。例如，可以以年度财政 预算、五年计划等方式，使政府投资的区域倾斜措施规范化、制 度化；建立统一规范的财政转移支付制度，增加对不发达地区的 政府间的转移支付补助；深化税制改革，建立起具有区域调节功 能的税收体制，完善中央与地方分税制，充分发挥税收杠杆在 统筹区域发展中的应有作用；设立国家区域共同发展基金，对问 题区域实行支持性政策等等。 3.以人为本，大力开发人力资源，促进人力资源向人力资本 转化 人力资源的开发既是区域经济发展成败的关键，也是区域 经济发展的根本动力。我们在统筹区域协调发展的过程中，一 方面要树立科学的人才观，营造良好的人才环境，注重人力资 本投资，实施灵活的人才约束和激励机制；另一方面，通过东西 部企业合作和引进外资等方式，实现劳动力的跨区域流动，吸 引人才落户西部。同时，实施职工培训计划，提高劳动者的素质 和技能。 4.建立高新技术中心，实现区域跨越式发展 国外经验告诉我们，在有条件的地区兴建科学技术中心， 可以为不发达地区的经济布局和发展构建新的增长极。西安、 成都、兰州等科研院所、大专院校和大企业集结的西部省会、中 心城市，要发挥其经济基础、投资环境较好和人力资源密集的 优势，使其成为高科技研究与生产的基地，依托科技进步，实现 跳跃式发展。鼓励引进风险投资、创业基金，加速大专院校的科 研成果转化，并与企业的技术革新结合起来，促进高新技术的 应用与推广。但是，目前我国西部地区高新区的发展，仍受到以 下一些问题的制约，诸如社会整体支撑力不足，人、财、物、信 息等的输入交流受到限制；高新技术区建设从项目选择到功能 配套、政策引导，与国内其他地区趋同现象严重；高新区发展中 企划不够，现代企业管理和产品市场开发明显不足，打造“名牌” 的意识薄弱等。因此，在西部地区建设高新区的过程中，我们要 努力打造高新区的“创新极” 和“增长极”地位，使其成为区域发 展的特区。集中有限的资金和技术能力，重点建设高技术创业 中心和孵化器，培育与地方优势资源相结合的高技术，把提高 自主创新能力和经济竞争力、掌握知识产权、实现产业化作为 主要目标。利用好西部大开发的契机和高新区优势，建立多元 化投资体系和风险投资机制。注重与传统产业结合，提升地区 综合制造水平和工艺水平，注重培训工程技术型专业人才。 5.加快西部地区基础设施建设，不断改善投资环境 加强基础设施建设对不发达地区的发展具有极其重要的作 用。交通是西部地区内部之间要素进行有效配置的前提，也是 加快和外部沟通的重要桥梁。目前，虽然西部地区的交通建设 取得了不俗的成绩，但仍存在“两低” 路网密度低、通达水平 低，“ 两差 ”道路等 级和质量差、出海条件差， “两不足” 建设资金不足、自身发展能力不足等突出问题，它们严重地制 约了西部地区之间的要素进行有效的配置以及西部与外部的沟 通。另外，西部地区的文化、教育、卫生以及治理环境方面的基 础设施建设明显滞后，极大地影响了西部地区发展的步伐。因 此，在西部大开发过程中，要进一步加大国家对西部地区基础 设施建设的投资力度，积极推进基础设施投资主体的多元化， 合理应用经济杠杆，进一步完善价格运行机制，采用支持性价 格政策筹集建设资金，并坚决贯彻落实“受益者负担，投资者受 益” 的原 则 。 6.培育地区自我发展能力，由“国家输血式” 的外源开发向 “自身造血式 ”的内源开 发转化 由国家全权充当开发主体的“输血式” 的扶持，只能 对西部 大开发和振兴东北老工业基地缓一时之急，增一时之力。而且， 由于资源的指令性配置，这种“输血式