农村基层管理理论与实务复习资料

一、人民公社体制的特征: 1.政社合一，即行政管理组织与经济组织合二为一； 2.三级所有，队为基础； 3.农民与集体组织之间存在着严重的人身依附关系； 4.实行党的一元化领导，排斥非党群众参与决策； 5.干部实行自上而下的委任制。 二、人民公社体制的弊端与严重后果: 第一，窒息农村经济活力，造成农业发展停滞，农民生活普遍处于贫困状态。人民公 社制度实行高度集体化和计划化的生产经营和分配方式，超越了历史条件，制约了农民生 产的积极性和主动性，窒息了农村经济发展活力。 第二，阻碍了农村社会正常的分化和流动，造成农村阶层变迁的停滞。人民公社制度 下，人们以阶级身份确定层级归属，由于强调阶级斗争，导致阶级身份日益封闭、固化， 加之户籍制度的限制，农民失去了城乡之间自由迁徙的权利，几乎失去了改变职业身份的 可能，因而阶层变迁极为缓慢。 第三，阻碍了农村基层民主的发展。人民公社体制本质上体现为行政权力的高度集中， 主要通过强力控制手段实现农村基层管理，基层民主在权力高度集中的制度框架中很难生 长。 三、自治条件下的“乡村关系”与“两委关系”： 1.乡村关系包括两个层面： 一是，乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导的关系，乡镇政府不得干预依法 属于村民自治范围内的事项。 二是，村委会有协助乡镇政府开展工作的义务。村委会协助乡镇政府开展工作，是指 协助与本村有关的、属于乡镇政府职责范围内的各项工作，包括环境与资源保护、土地管 理、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救济、税收、粮食收购等。 2.“两委”关系有两个层面： 一是，村党支部与村委会等其他村级组织之间是领导关系，这是由党的性质决定的。 二是，村支部对村委会的领导不是包办代替，而是支持和保障村委会依法开展自治活 动。 四、村民自治的几个突出特点： 第一，以生产资料集体所有制为经济社会背景，自治组织的个体成员与组织集体联系 紧密。 第二，以中国共产党领导和民主集中制原则为政治社会背景，在坚持集中统一领导的 基础上发展直接民主，实行人民群众自治。 五、村民会议在村民自治制度体系中的地位与作用： 村民会议作为权力机构，主要表现为拥有本村最高决策权，即涉及全体村民利益的本 村重大事务必须由全体村民共同决定。 首先，村民会议是村民自治组织体系中的最高权力机构。 其次，村民会议拥有决定村务大事的基本权力。主要有：(1)创制权，(2)选举权， (3)决 策权， (4)监督权， (5)否决权 第三，村民会议所拥有的权力通过多种形式加以具体化。：(1)村民大会(2)户代表会 议(3)部分村民会议。 六、村民会议和村民代表会议在村民自治的制度实践中所形成的两种不同组合形式 在现阶段，村民主要通过村民会议和村民代表会议行使自治权。村民自治的主体是村 民。无论村民会议，还是村民代表会议，村民都是其基本要素。 与村民会议有所不同，村民代表会议是由村民选举出一定数量的代表组成的会议。其 功能是受村民委托，代表村民行使某些村民难以行使的自治权。 组合方式有两种： 一是强村民会议，弱村民代表会议。即村民会议是村民自治组织的最高权力机构，村 民代表会议只是村民会议的补充形式。在这种结构形式下，村民会议居于绝对主导地位， 村民代表会议居于辅助和补充地位。村民自治的直接民主和平等参与的原则功能发挥得充 分一些。 二是弱村民会议，强村民代表会议。即村民会议作为最高权力机构的实际地位不突出， 村民代表会议实际行使着最主要的权力。在这种结构形式下，村民会议在名义上居主导地 位，村民代表会议则在实际上居主导地位，甚至对村民会议取而代之。因此，村民自治的 直接民主和平等参与功能较弱。以上两种结构形式的功能显然有所不同，如果说第一种形 式偏重于平等，较符合村民自治的群众自治和直接民主的理想模式，那么，第二种形式则 偏重于效率，实际功效较突出，但带有代表制和间接民主的色彩。 七、村民委员会的职责与功能： 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主 选举、民主决策、民主管理、民主监督。 村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调 解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。监督集 体资产的经营和管理。 (1)办理日常村务，领导和管理本村的经济、政治、文化和社会工作与事务；(2)召集 和主持村民会议或村民代表会议；(3)向村民会议或村民代表会议提出议案；(4)监督、执 行本村村民共同制定的村规民约等村级章程；(5)统一领导下属专门委员会和村民小组的工 作；(6)协助完成政府布置的任务，向政府反映村民的意见、要求和提出建议，教育和推动 村民群众自觉遵守国家法律、政令，履行应尽的义务；(7)村民会议或村民代表会议授予的 其他职权，乡镇政府委托需要协助办理的其他工作。 八、村民委员会的运行机制 以下五个方面，形成村民委员会的选举产生角色定位职权及工作准则工作要 求及监督撤换、改选和换届选举的运行机制。 (1)村民直接选举产生村委会成员，组 成村民委员会。村委会每届任期 3年，其成员可连选连任。(2)村民委员会向村民会议负责 并报告工作，协助乡镇政府开展工作。(3)村民委员会行使所规定的职权。在决定问题的时 候，采取少数服从多数的原则；工作中坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见。 (4)村委会成员应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，办事公道，热心为村民服务，接受 村民的监督和乡镇政府的指导。(5)村民会议有权撤换和补选村委会的成员，并通过换届选 举，选出合乎理想标准的人。政府对村委会成员的撤换、改选和换届选举，亦有建议和指 导权。 九、村委会民主选举的基本程序与步骤 根据村民委员会组织法的规定，村民自治的主体是村民， “三个自我”和“四个民主” 的实现都需要村民的直接参与。根据村民委员会组织法的规定，村干部的产生方式，必须 经全体村民直接选举产生；村民会议是村民自治的最高决策机关，有权审议村民委员会的 年度工作计划和报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定等；村民有监督村干部 的权利，可以通过村务公开、民主理财、经济责任审计、民主评议和罢免等方式行使监督 权。 村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期 3年， 其成员可连选连任。年满 18周岁的村民，都有选举权和被选举权。 从有关规则和具体实践看，村委会的民主选举主要按以下程序运作： 1.建立选举组织和机构。 2.进行选举动员和选民登记。 3.确定选举方式。 （其一是直接选举，其二是差额选举，其三是无记名投票） 4.产生候选人。 （提名方式主要有：(1)村民(选民)直接提名。(2)村民(选民)间接提名，3) 组织提名。(4)混合提名。确定正式候选人的方式主要有：(1)民主协商。(2)选民预选，(3)候 选人竞选，(4)由村党支部或乡政府直接确定候选人。 5.投票选举。确定选举日，公布正式候选人名单。投票前充分的准备，进行投票过程。 计票与确认选举结果。 十、村民自治实施过程中民主决策的主要环节与具体步骤 村民群众直接参与村级重大事务的决策，村民自治组织根据民主自治原则进行决策， 处理村级事务，是村民自治区别于国家管理的重要标志之一。中国农村实行村民自治的民 主决策，主要表现为以下两个方面：其一，村民直接参与本村重大事务的决策，即由村民 群众作为决策主体共同决定村级重大事务。其二，村民委员会在广泛吸纳村民群众意见的 基础上根据民主自治原则进行决策，处理日常村级事务。 民主决策主要体现在以下环节： (1)由村委会提出议案。 (2)将议案交由村民会议或村民代表会议。 (3)由村民会议或村民 代表会议对事关村民利益的重要议案做出决定。 (4)决策中实行决策者人人平等、少数服 从多数的原则。(5)村委会在决策中如有重大分歧问题难以决定时，将议案提交村民会议或 村民代表会议决定，或将议案再交由村民、村民代表和村委会成员讨论和修改，直至最后 做出决定。 十一、民主监督对于村民自治的重要意义，如何实现有效民主监督 意义：任何公共权力如果得不到必要的制约和监督，都有可能蜕变为少数入谋取私利 的工具。中国农村实行村民自治，但并非每个村民都直接从事日常村务的管理。村民主要 是通过选举村民委员会干部，来委托村委会干部从事日常村务的管理。农村实行村民自治， 国家对农村基层政治生活的介入减少，公共权力运用产生偏差的可能性更会增大，因此必 须加强农村基层自身对公共权力的制约和监督。民主监督是村民自治的必要环节和重要内 容之一。 实现：（大题）在民主监督中，村民群众是监督的主体。村民群众的监督权是村民自 治权的重要组成部分。监督的主要对象是直接从事日常村务管理的村民委员会组织及其成 员。村务活动公开因此成为民主监督的前提条件。村务公开，就是凡是与村民群众利益密 切相关或需要让群众知晓的事都应公开，让每个村民知晓和了解。在农村村级事务管理中， 财务管理至关重要。一则在于中国农村实行生产资料集体所有制，二则在于村集体组织是 国家和农民群众联系的中间环节。 村民群众直接监督的方式和手段主要有：(1)提意见，即村民群众通过一定方式表达对村务 管理工作和村干部的看法和要求。 (2)民主评议，即通过村民会议、村民代表会议及其他 形式评论、审议村委会及其成员的工作和行为，以督促村委会及其成员改进工作，规范行 为。 (3)纠正和制裁，即根据一定规则对村委会工作和村委会成员行为中出现的失误和不 当予以处置。 群众直接监督，是村民自治中的监督不同于国家管理中的监督的重要方面，在这种直接监 督活动中，村民自身也受到有关法律制度的教育，村民自治中的民主监督同时也包含了村 民自我教育的因素。 十二、村民自治组织体系的权力机构与工作机构在实践中展现出来的两种不同组合形式 村民自治组织体系的权力机构与工作机构在实践中展现为不同的组合形式，其权力机构与 工作机构的组合形式从逻辑上分为两类： 一是强权力机构，弱工作机构。即村民会议和村民代表会议在村民自治运作中居主导地位， 村民委员会对村民会议和村民代表会议负责，这种结构形式的功能是能较充分地体现村民 群众自治和基层直接民主的原则。 二是强工作机构，弱权力机构。即在村民自治运作中，村委会居于实际上的主导地位，村 民会议和村民代表会议的地位不突出，甚至可有可无。这种结构形式对村民群众自治和基 层直接民主的原则精神体现得不太充分，其功能主要在于工作效率较高，村委会与政府联 系较紧。 十三、当前村民自治的发展面临乡村关系的困境 1.乡镇政府越权干预村民选举，侵犯村民民主选举的合法权利。 2.乡镇政府违法委派、指定或撤换选举产生的村委会干部。 3.乡镇政府故意给村委会干部的工作设置种种障碍。 4.乡镇政府越权干涉村委会的财权，剥夺村民的合法经济权益。 5.乡镇政府用行政命令取代村委会的民主决策，肆意侵害村委会的自治权。 6.乡镇政府向各村推行“政治承包制” ，干涉农民的生产经营自主权和村委会的自我管理权。 7.乡镇政府采取间接控制和软性支配的方式限制村委会的自治空间。 8.村民委员会的行政化与放任型的乡村关系也是乡村关系失调的重要表现。 十四、村民自治的发展面临的“两委”关系的困境 在实行村民自治的农村社区单位内，同时存在着两个进行村务管理的政治组织，一是村党 支部(一般在村一级设立党支部，少数设村党总支或村党委)，一是村民自治组织，主要是 村民委员会。村党组织和村民自治组织显然是两个性质和功能不同的组织。村党组织是中 国共产党在农村的基层组织，承担着对农村社区的政治领导职责。党组织由村民中的党员 组成，其领导人在党组织系统内通过党员选举或上级党组织任命产生。村民自治组织是村 民的群众性自治组织，其功能是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。村民自治组 织由全体村民组成，其领导人由全体村民选举产生。村党组织和村民自治组织在村内同时 存在，使中国的村民自治有其自身的特点。村民自治能否正常有效地运作，很大程度上取 决于它们之间的关系是否协调。 1.权限范围不确定。党组织主要是就村中重要事务的决定提出建议，同时通过村民自治组 织的工作，将党的方针政策和村党组织的意图变为群众自觉的行动。这一规定没有将党组 织和村民自治组织的权限范围做出明确的限定。农村党的组织系统较为健全，组织性强， 长期的历史形成了权威能量资源，这使党组织在领导和管理村级事务中，并不只是提出建 议，而更主要地是决策或直接做出决定。另一方面，农村基层党组织和村民委员会的关系， 不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系。村民在行使自主权时的意志，往往与党 组织的意志不相一致，甚