关于振兴东北老工业基地民航发展的政策建议

关于振兴东北老工业基地民航发展的政策建议 钟山，胡华清 The Policy Suggestions on Revitalizating of Civil Aviation Development of the Northeast Old Industrial Base 引言 2003 年中央对中国区域经济发展战略做出重大部署，在积极推进西部大开 发战略的同时，实施振兴东北地区等老工业基地战略，明确提出用“新思路、 新体制、新机制、新方式”走出加快老工业基地振兴的新路子。由此，东北地 区有望成为继长三角、珠三角、环渤海经济圈之后中国第四个经济增长极，航 空运输业的发展与当地经济发展是密切相关的，东北地区的振兴必将带动东北 地区民航业的快速发展，届时东北地区民航业将面临难得的发展机遇。 1. 东北老工业基地民航机构设置 东北地区执行民航行业管理的机构为民航东北地区管理局。2003 年按照我 国民航总局的统一部署，东北地区管理局进行了行政管理体制改革。改革后新 成立了黑龙江、吉林、大连 3 个安全监督管理办公室，同时将原所属机场移交 地方政府管理。目前，东北地区管理局对辖区内的 4 家机场集团公司、1 家运 输航空公司、1 家航油公司、11 家通用航空公司实施行业管理和监督，其中的 4 家机场管理集团分别为辽宁省机场管理集团公司、大连周水子国际机场集团 公司、吉林省民航机场集团公司、黑龙江省机场管理集团有限公司，管辖东北 地区的公共航空运输机场。 2. 东北老工业基地民航发展现状 截至 2004 年末，东北地区共有民航运输机场 13 个，除 1 个停航外，其余 均有定期航班运营，其中黑龙江省、吉林省和辽宁省分别有 5 个、3 个和 5 个 机场，并且沈阳机场为中型枢纽机场，大连、哈尔滨和长春机场为干线机场， 其余均为支线机场。目前东北地区已初步形成以沈阳、大连机场为地区枢纽， 哈尔滨、长春机场为区域骨干，其余为支线机场的基本格局。2004 年，东北地 区拥有 57 条国际航线和 156 条国内航线，其中含 9 条区内航线和 4 条港澳地区 航线，与全国水平相比，东北地区航线网络中国际航线所占比例比高于全国水 平。同年东北地区机场客、货吞吐量分别达到 1384.4 万人、22.79 万吨，1990- 2004 年期间，年均增长分别为 15.4%、12.4%。 东北地区现有 9 家国内航空公司运营，分别是南航、国航、东航、山航、 海航、川航、深航、上航、厦航，8 家国外航空公司运营。其中南航集团股份 公司在东北地区建立了四家基地航空公司（简称南航集团东北分公司） ，分别在 四大干线机场建立了飞行基地。 东北地区通用航空业在全国居各地区首位，年均飞行量保持在 13000 小时 左右，占全国四分之一强。目前有通用航空公司 11 家，其中辽宁省 4 家，黑龙 江省 6 家，吉林省 1 家。有 22 种类型的通航飞机共 125 架，从业人员达到 1300 余人。可供通用航空执行任务的机场有 124 个，作业项目有 14 大类，40 余项，涵盖了工业、农业、林业、牧业、渔业等方面，作业范围遍及全国。 3. “十一五”期间东北地区民航发展趋势分析 3.1 外部环境 “十一五”期间东北经济将保持高速增长，逐步构筑成开放型经济体系。 人民生活质量和水平显著提高，消费结构将全面升级，外贸和旅游都有较高增 长，高附加值和时效产品显著增加，这将不断增加对航空客货市场的需求。随 着公路、铁路等基础设施和运输网络的完善，东北地区短程支线航空运输将存 在一定程度的竞争，但是东北地区枢纽机场覆盖的范围将会进一步扩大，旅客 可选择性和通达能力将大大增强，对民航业的正面影响将会更多一些，这将有 力地促进东北地区民航业的发展，同时加速构建起沈阳、大连、长春、哈尔滨 等服务全国的东北地区物流中心。 3.2 内部环境 “十一五”期间中国民航将迎来新一轮快速增长期，预计航空运输总周转 量年均增长速度 12%以上。随着改革的进一步深化，中国民航将继续加大对外 开放力度，继续放松经济性管制，进一步加强市场秩序管理，完善法律规章， 并适度扩大地区管理局的管理权限，以建立起更加完善民航行业管理体制。目 前中国民航已顺利完成属地化改革，属地化改革后东北民航地区管理局职能发 生变化，初步理顺管理局与监管办之间的工作关系，建立起既便于政府监管又 便于企业提高依法运营水平的运转机制，并积极探索行业管理的实现形式，力 争有效地开展行业管理工作。 从发展趋势来看，沈阳机场、大连机场、哈尔滨机场将可能成为中型枢纽 机场，这样东北地区将逐步形成三大地区性枢纽、连接国内干线机场和旅游机 场以及周边国家主要机场的航线网络，更好地为东北地区社会经济和对外开放 服务。同时南航集团东北分公司将配合振兴东北地区政策的实施，重点做好 5000 公里以内航线国内航线、日韩航线市场经营，关注俄罗斯远东地 区航线，暂不开通欧美等 10 小时以上的国际航线，完善沈阳、大连、哈尔滨和 长春四个基地和延吉市场建设，并形成合理的穿梭航班布局。此外东北地区内 有丰富旅游资源和能源资源，在这些地区重点发展资源型支线机场，以形成区 内支线航线网络，逐步形成干线支线、国内国际运输协调发展的民航发展格局， 将会进一步促进东北地区民航的整体发展。 4. “十一五”期间东北地区民航发展中的矛盾与瓶颈 “十一五”时期东北地区民用航空将步入一个新的快速发展时期，客、货 运输市场需求预计将分别以 14.6%和 17.3%年均速度快速增长。但是另一方面， 我们也应看到东北地区民航基础设施建设一直处于长期滞后的状态，特别是基 础设施陈旧、综合配套保障能力严重不足、建设和运营维护与更新改造任务繁 重等问题比较突出，如果这些问题得不到及时解决，将严重阻碍东北地区民航 的发展。 4.1新的管理体制还未得到相应运行机制的有效支撑 民用机场在属地化管理后缺少与之相适应的投资和管理政策。机场在隶属 关系发生变化后，机场、地方政府和民航行业主管部门三者之间的责任、权利 和义务以及相应的政策和制度都没有明确。一方面地方政府还没有专门机构或 专业人士来对机场进行专业化管理，机场只能沿用过去的管理模式，因此机场 服务于地区的优势不能得到显现。另一方面，民航行业主管部门将机场下放给 地方后，地方政府继续希望民航总局给予机场经营补贴和建设补贴造成机场投 资建设行政审批复杂繁琐。民航经济性管制放松后，政府各职能部门在行政 许可法的规范下，怎样才能通过有效的宏观管理手段来调控和引导航空运输 市场，也是今后将面临的重要问题。 4.2 供需矛盾将成为东北民航进一步快速发展的瓶颈 一是机场供给能力不能满足市场需求。东北地区的客、货运量基本上集中 在大连、沈阳、哈尔滨、长春四大机场，2004 年它们的客、货吞吐量总和分别 占全区的 93.6%和 99.1%，是东北地区最重要的机场，运量的高度集中使得这四 大机场已面临饱和状态，而支线机场中丹东机场和延吉机场也需扩建，如果这 些机场的容量问题得不到解决，不仅不能满足东北地区旅客对航空运输日益增 长的需求，而且会削弱机场的竞争能力。 二是航空公司在东北地区运力的供给不能满足市场需求。目前东北地区的 民航运输业务量水平并不能真实反映市场需求。一方面在运量大、客座率水平 高的航线上存在供不应求的状况；另一方面在航班频次低的航线上存在市场需 求寻求运输替代品的情况。这两种情况都会造成市场需求得不到满足，而究其 根本是航空市场竞争不充分造成运力投入不足。 三是巨大的航空市场需求给民航空管带来巨大压力，对空管保障的供给能 力提出了更高的要求。 要解决以上三方面的问题，资金的投入是关键，而资金是供需矛盾中最为 突出的矛盾。机场、航空公司和空管要满足市场需求，资金需求的巨大可想而 知。如沈阳桃仙国际机场在“十一五”期间将新建国际候机楼 3 万平方米以及 配套的飞行区设施，着手第二条跑道和第二候机楼的前期工作，预计总投资 18 亿元；大连周水子机场续建 5 万平方米航站楼及配套工程，预计投资 70 亿元； 支线机场中牡丹江机场和延吉机场也需扩建，预计投资 8.2 亿元；同期还将新 建鸡西、伊春、漠河、大庆、长白山等一批支线机场，上述机场建设项目资金 需求总额将近 100 亿元。而投入资金的来源无外乎有三：政府性资金、企业利 润形成的再生产资金和社会性融资，前两者的规模有限，如何有效拓宽社会性 融资的渠道、提高社会性融资的效率、降低社会性融资的成本是未来迫切需要 解决的问题。 4.3 发展不均衡的问题仍然很突出 支线运输发展滞后于干线运输，远不能满足地区经济发展的要求，而且支 线运输发展的缓慢又反过来制约了支线机场的建设。 通用航空滞后于公共运输。通用航空企业规模小、飞行员严重不足、航空 器老化设备落后、飞行成本逐年增加以及通用航空运行环境差等问题比较突出， 制约着通用航空的进一步发展。 东北地区的航空运输滞后与陆路运输。与区内发达的陆路交通网相比，东 北地区的航空运输网络发展相对缓慢，并且随着铁路不断的提速、高速公路的 相继开通，对区内支线机场的客、货源分流较大，在一定程度上影响了航空运 输网络的发展。 4.4 尚未找到军民两用机场“保军促民”的政策出路 东北地区多为军民两用机场，全区共有军民合用机场 9 个，占总数的近 70%。目前以空军为主的空域管理体制对民航业务有一定的影响，主要是在航班 和航线审批、流量控制、停机坪和跑道扩建等方面，空军管制比较严格。特别 是大连周水子机场，军民航冲突比较严重：现有停机坪与跑道扩建空间有限， 不能满足民航业务迅速扩张需要，但机场扩建计划需要与军方进行沟通，协调 难度较大。此外，南航集团东北分公司为大连周水子机场的唯一的基地公司， 根据空军与其已经达成的协议，其它航空公司难以进入该机场，导致始发大连 航班被其一家公司所垄断。 4.5 尚未形成有利于打破区域市场垄断的规制与竞争政策 区域市场垄断一直是困扰东北民航事业发展的重要障碍。南航集团东北分 公司作为东北地区唯一的基地公司，主导着东北地区民航运输业务，其它航空 公司在东北地区建立基地、增加航班、航班时刻安排、地面服务等业务，都不 同程度地受到限制，这也使得东北地区机票价格多年来一直高于全国其它地区， 目前急需在东北地区建立起一个可以打破北方公司垄断的市场竞争机制。 5. “十一五”期间东北地区民航发展的主要政策措施 结合“十一五”时期东北民航业发展的战略目标、战略思路和需要解决的 一系列政策瓶颈，我们认为，未来 5 年振兴东北民航业必须在以下几个方面进 行相应的政策性调整： 第一，加快民航管理体制创新，适应民航体制改革的需要。明确职责分工， 充分发挥民航地区管理局行业管理职能，协调民航行业管理相关职能部门，促 进民用航空业发展。 第二，加大各级财政扶持力度，形成多渠道、稳定的财政投融资机制，以 确保机场等基础设施的持续发展。中央政府应继续保持现有的民航建设基金筹 资机制，在国家审核通过的“十一五”东北地区机场建设规划的总体框架下统 一支配，专项用于机场建设投资补贴，有重点分步骤地实施。地方政府（省市 两级政府）承诺机场项目配套资本金原则上不低于总投资的三分之一，并争取 每年有一定幅度的增长，重点建设项目如大连新机场等项目，地方政府应加大 财政倾斜力度。积极引导航空公司在机场建设中参与航站区建设。国家应延续 对主业经营亏损机场的政策性补贴，原则上不低于机场属地化改革方案中确定 的总补贴水平，具体补贴额度应向中小支线机场倾斜，对于沈阳、大连等经营 状况好的骨干机场可以适当减少或取消补贴，对支线和通用航空还应在财政、 税收、融资等方面给予适当倾斜。争取将东北民航重点建设项目列入国家国债 重点扶持项目（如大连新机场） ，国家财政可以给予一定幅度的政策性贴息。 第三，政府投资项目应实行分类管理和差别化政策。首先，从项目本身的 融资条件看，对于具备良好市场化融资条件的项目，政府的工作重点是给政策、 创环境，鼓励项目法人在资本市场上进行直接和间接融资，如 IPO、增发股票 资格、BOT、PPP 等，鼓励国内外社会资本以各种方式进入民航基础设施建设 领域；对于不具备市场化条件的项目，建议政府给予一定的财政倾斜政策。其 次，从项目盈利进展情况看，对于项目建设初期财务成本较高、盈利能力较弱 的项目，政府初期的扶持力度应保持较高水平，而待项目步入正常轨道且盈利 能力增加的项目，政府后期的扶持力度可逐渐减少。 第四，放松市场准入，开放航权，加快企业股份制改造，为社会资本的进 入创造宽松的条件。要允许民营资本和外资更大程度地参与国内民航基础设施。 如对于沈阳、大连等区域枢纽机场，可以在保证国有资本相对控股的前提下， 创造条件吸引民营和外资战略投资者参股；对于中小支线机场，可以允许民营 和外资控股，鼓励其采取多种方式发展非主营业务，并承诺在一定期限内对机 场主营业务亏损给予适当补贴。各级政府要创造条件，通过减负、剥离和包装 等手段，增强民航企业（特别是机场和通用航空企业）自身的竞争能力，减轻 历史包袱，剥离不良资产，优化资本结构，为引入境内外投资者和境内外上市 融资打好基础。此外，国家要给予东北地区第四、五航权开放试点政策，使其 尽快接轨国际市场，同时给予等口岸联检、入境落地签证、航线航班安排等配 套优惠政策，形成内外市场相融、内外航有序竞争的局面。 第五，建立军民航空域利用协调机制，进一步推动空管部门体制改革。考 虑到东北地区现有大多为军民两用机场，为了保证足够的机场空域资源用于民 用航空，因而有必要建立军民航空域利用协调机制，以