关于推动我国信用评级行业规范健康发展的提案

关于推动我国信用评级行业规范健康发展的提案 摘要：全国政协十一届四次会议提案第 0869 号 _ _ 案 由:关于推动我国信用评级行业规范健康发展的提案 审查意见：建议国务院交由主办单位中国人民银行会同国家发改委,中国证监会,中 国保监会,中国银监会办理 提 案 人：方兆本 主 题 词：金融,信用 提案形式：个人提案 内 容： 信用评级行业的发展和规范与金融市场尤其是债券市场的发展紧密相关。评级 机构通过发布客观、公正的评级观点，揭示受评对象的信用风险，一定程度上解决信息不 对称问题，成为债券定价的主要依据。随着债券市场的发展，评级机构在金融市场中的地 位日益增强，对一国金融市场的发展乃至金融体系的稳定与安全具有重要意义。 国际信用评级行业发源于 19 世纪末、20 世纪初的美国，至今已有一百多年的历 史，形成了以穆迪(Moodys)、标准普尔(Standard&Poors)和惠誉国际(FitchRating)三 大评级机构垄断的格局。与之相比，我国信用评级行业仅有二十余年的发展历史。尽管 2005 年以来，伴随着银行间债券市场信用产品种类的丰富和规模扩张，我国评级行业发展 取得了一定成效，业务规模和人员队伍不断壮大、评级技术和数据信息不断积累、对外交 流日益广泛，在人民银行等相关部门的推动下，出台了中国人民银行信用评级管理指导 意见等规范性文件，制度建设也在逐步完善，在人民银行和民政部的指导和支持下，应 广大市场成员的强烈要求，交易商协会于 2010 年成立了国内首家由民政部正式批准成立的 信用评级行业专业委员会，并代表全体会员出资设立了首家以“投资人付费”为营运模式、 以再评级和双评级为主要业务模式的中债资信评估有限责任公司，在加强行业自律管理和 完善业态结构上迈出了重要的一步。但评级行业总体还处于发展初级阶段，与日益发展的 金融市场和不断提升的综合国力提出的新需求相比，仍存在一些亟待改进的问题： 1、行业整体发展水平较低，竞争力较弱。由于我国评级行业真正进行较大规模 信用债券评级尚不足 6 年时间，整体发展水平还比较低，体现在：一是尚未掌握核心技术、 形成先进技术体系；二是数据库的建设还比较滞后，违约概率或违约损失率等重要的评级 指标统计上存在很大不足，评级结果尚未经实践检验；三是在市场整个价值链的不同环节 中，信用评级机构市场地位相对较低，盈利能力较差，人才流失严重，高端人才匮乏。总 体来说，评级行业竞争力较弱，与国际发达市场相比还有较大差距。 2、评级机构治理结构不完善，业务运作不规范，公信力较差。我国主要的信用 评级机构均为纯粹民营或一定程度上被外资控股。这种非公治理结构使得其追求商业利益 的驱动较强，维护独立公允判断的社会责任意识较弱。同时，机构业务运作重抢占市场份 额、轻提升业务水平，重自身盈利、轻市场声誉， “以价定级”或“以级定价”现象时有发 生，严重地影响了信用评级行业的公信力。 3、收费模式不合理，独立性受损。评级业务源于投资者的需要，其费用理应由 投资者承担，而目前普遍采用的向发行人收取评级费用模式使得评级机构和发行人之间产 生了较强利益联盟，不可避免地影响了评级机构的独立性。另外我国评级机构完全依靠评 级收入，收入来源单一，在以发行人收费为主的盈利模式下，我国评级机构的独立性更容 易因为相关利益主体施加的强大压力而受损。 4、对外开放政策有待完善。为实现评级技术的迅速提升，主要评级机构大都选 择与国际评级机构合资合作的路径。然而受民营资本特性所限，这些评级机构在与外资谈 判中处于弱势地位，无法真正做到以市场换技术，在核心技术和数据处理机制上仍受制于 外资机构，使得国民经济敏感行业企业重要生产经营数据外流，对我国金融市场的安全与 稳定产生不利影响。 5、行业监管尚未形成合理有效的体系。虽然制度建设已取得一定成效，但仍有 许多待完善之处：一是信用评级立法滞后，缺乏信用评级行业的基础性法规；二是缺乏对 评级机构统一的准入退出认可制度，且对已获认证机构缺乏有效的评价机制及惩罚退出机 制；三是缺少从业人员执业认证制度；四是监管部门间沟通协调机制尚不十分顺畅，对评 级标准、评级方法、信息披露以及治理结构等方面缺乏统一规范，使得总体监管效率较低。 上述分析表明，我国信用评级行业目前面临的最重要问题是发展不足，因此， 亟需在认清行业发展规律基础上，以“审慎合作换取先进技术，以主动沟通谋求理解，以 快速发展赢得话语权”为原则，秉持“政府主导、市场化运作”的方针，把我国评级行业 建设成为公信力高、竞争力强，能够有效推动金融市场规范健康发展的支柱服务行业，进 而通过在国际金融市场的产品定价和评级标准制定等方面取得主导权，促进我国经济金融 发展国际战略的实现。为此，提出如下建议： 1、增强政府支持力度，加快本土评级机构发展。一是充分认识评级行业对于金 融市场发展、金融体系稳定与安全的重要意义，将评级行业发展上升至国家战略层面；二 是顺应评级作为准公共品的客观要求，对代表市场发展整体利益、不以追求商业利益为目 的的公营评级机构加强政策支持力度，通过法规政策明确其基础设施定位和业务性质，并 提供一定的政策便利；三是在涉外、涉密业务上明确本土评级机构地位作用，并在监管指 标中参考本土机构评级结果；四是鼓励本土评级机构加大走出去步伐，提升我国在国际金 融事务的话语权与主导权。 2、建立认证制度，规范行业标准，由人民银行牵头组织行业自律组织，尽快建 立统一的从业机构认证制度，强化其业务地位，同时建立配套的市场化评价制度和惩罚退 出机制，促进评级行业资源整合和能力提升。在人员管理上，尽快建立统一、透明、稳定 的执业资格认证制度，明确信评级从业人员入职门槛，提升从业人员职业素质和道德品质。 另外制定评级行业评级技术、信息披露、从业人员、公司治理等方面的标准，提高评级行 业透明度。 3、引入双评级制度，完善市场化约束机制。以不以追逐商业利益为目的的公营 评级机构为主体，探索推广双评级制度，通过对同一金融工具独立再评级，为投资者提供 更多可直观比较的评级结果，间接对评级行为的客观公允形成约束，以提升评级业的独立 性和公信力。 4、探索不同收费模式，切断不当利益链条。回归评级机构为投资人服务的特性， 从不同路径探索改革现有单纯依赖“发行人收费”模式，切断不当利益链条。一方面以中 债资信评估公司为载体，继续探索具有可操作性的投资人收费模式，使评级机构保持独立 立场，另一方面鼓励常规评级机构借鉴国际经验，尝试向“发行人收费”和“投资人付费” 相结合的收费模式，丰富收入来源。 5、完善行业对外开放政策，建立多层次沟通协调机制。鼓励本土评级机构在妥 善处理信息安全的基础上加强与外资机构技术合作，同时鼓励优质本土评级机构有策略的 开展国际评级业务，提升我国在国际金融事务的话语权与主导权。另外，加强政府、自律 管理组织和受评企业，与外国政府、评级行业主管部门以及三大评级机构的沟通对话与协 调，通过积极沟通改变三大评级机构对我国主权和企业债项评级的不恰当评级。 6、明确监管架构，丰富监管层次。为避免多头监管而产生的监管真空、监管重 叠或监管冲突，建议尽快出台征信管理条例 ，明确监管架构。考虑到国务院已经赋予人 民银行对征信(含信用评级)的管理职能，建议由人民银行统一负责对信用评级行业的监管， 制定统一的行业监管规则，并以牵头部际联席会议等形式加强与其他监管部门的统筹协调。 同时，充分发挥行业自律组织作用，通过贴近一线的柔性管理完善对信用评级行业