关于两型社会试验区财税改革与创新的现状与建议[1]

关于“两型社会”试验区财税 改革与创新的现状与建议 市政府参事 许国新 张进 张宗成 两型社会试验区建设是全力推进中部崛起和区域经济 协调可持续发展，构建和谐社会的重大战略举措，目的是要 探索低投入、高产出、少排放、能循环的新型发展模式。探索 新型的发展模式必须要财税改革和创新的支持。 第一部分：财政 一、相关的财政措施 1 、制定加强节能减排的约束激励制度。做大绿色 GDP，努力扭 转经济 增长过分依靠资源要素的局面，从 2008 年开始每年投入 1000 万元，作为全市工业节能专项资金，支 持方式包括以奖代补和无偿资助两种，体现政府对节能降耗 的引导与激励，引导社会资金流向和带动社会资金投入，发 挥公共财政的杠杆作用。 2 、实施绿色采购，促进节能环保。建立政府节能环保 采购制度，建立节能产品、环境标志产品清单定期调整制度。 基本内容包括：尽量购买本国产品，优先采购节能环保产品， 按“ 节 能产 品政府采 购清单” 确定的 8 类产 品，在技术、服务 等指标同等条件下，应当优先采购节能清单所列的产品。把 政府节能采购工作落实情况作为各有关单位工作考核内容， 建立长效机制，建立节能产品政府采购评审体系。 3 、配合有关部门积极推进宜居城市建设。 （1）支持城市 基础设施建设和环境创新。 2007 年市 财政安排 25 亿元， 2 支持三环线、江城大道、轨道交通、垃圾和污水处理等重点 项目建设；投入 5.6 亿元用于城市泵站、九峰森林保护区、社 区管网等改造。投入大量资金支持推进城市园林绿化、江滩 改造、背街小巷综合整治等工程建设。 （2）推动水环境治理。 加快完善排污收费政策，提高收费标准，改进征收方式。落 实污水处理最低收费制度，对收费不到位的，督促当地财政 给予补助。加大对水污染防治重大技术攻关、水污染防治新 技术、新工艺推广等工作的支持力度。改革创新污水处理、 垃圾处理等基础环保工程投资建设营运模式，制定投资主体 多元化实施方案，鼓励本地环保企业参与基础环保工程投资 建设和运营。 （3）改进财政支出政策，优化资金支出方式， “以奖 代补”促进资 金投入多元化。按照公共服务均等化的原则，加 大对农村测土配方施肥、农村集约化畜禽养殖污染防治等农 村环境保护的投入力度。 4、整合财政资源，创新财政资金支持方式。发挥整合利 用资金支持重点事业、项目建设与发展的作用。将部分土地 收入，专项用于基础建设和环境创新。促进城市公共资源、 公用设施存量资源、政府信用资源等有形资源与无形资源相 互结合，补充政府财力，提高公共服务和公共产品质量。 5、确立重点支持领域，推进经济增长方式转变。设立循 环经济发展专项引导资金等财政手段影响资源配置，引导市 场经济主体循环利用能源和资源。制定有利于发展循环经济 的财政补贴优惠政策，改变以往间接补贴的政策，采取物价 补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等有针对性的财 政补贴。支持发展高新技术产业，鼓励企业自主创新。 (1) 采取财政补贴、一次性资助等形式，对企业技术开发机构、 高新技术企业，具有自主知识产权的高新技术成果和新产品， 给予一定的财政补贴。 (2) 采取财政贴息形式，对生产企业 实施重点项目 (产品) 技术改造所支付的银行贷款利息给予 一定比例一定年限贴息。 (3) 设立专项发展基金，对生物医 药企业，软件生产、系统集成、应用服务等高新技术企业的 3 研发、测试、登记费用给予补贴。 二、财政存在的主要问题 1、财力增长难以满足日益增长的公共需求。全市财政收 入呈现出良好增长态势，但是，财力增长仍然难以满足日益 增长的公共需求。按照构建公共财政体系框架的要求，要进 一步调整和优化财政支出结构，不断加大对“三农” 、社保、教 育、科技、医疗卫生和涉及民生的各项重点支出保障力度， 促进公共服务均等化。相对于各项重点支出的快速增长来说， 地方可用财力增长显得不同步，仍然是一个以“吃饭” 为主的 财政，建设资金所占比重约 30% 。 2、工业结构偏重，能耗居高难降。武汉市重工业产值占 全市工业产值的 77 % ，工业能耗占全市能耗的 71. 8 %，偏 重型的产业结构，造成能耗较高污染较重。2006 年我市单 位 GDP 能耗比全国平均水平高 10.28%，做大“两型” 产业、 做小单位 GDP 能耗的任务十分艰巨。 3、城市基础设施建设改造和压力大。通过加大城市基础 设施建设投入，我市城市环线构架基本形成，管网设施功能 得到提升，城市环境治理取得了较好效果。但是由于受财力 的制约，市财政资金投入的比重仍然较低，大量的城市基础 设施建设资金主要通过举债筹集。 4、社会保障支出刚性增长的压力大。社会保障支出具有 刚性增长的特点，国家陆续出台的各项社保政策及提高标准 政策，地方财政压力很大。以企业基本养老保险调待为例， 2007 年末我市企业离退休人员 74.2 万人，而在职参保人员 192 万人，平均 2.58 个人瞻养一个离退休人员 , 负担很重。 按 2006 年-2007 年三年基本养老保险月人均调待共 240 元 政策，地方财政负担的资金测算约 10 亿元，平均每年约 3. 3 亿元。 5、现行的分税制财政体制不顺。现行的分税制财政体制 是 1994 年开始实 行的，其“ 新体制运行、老体制结算”的“ 双 轨制” 设计 具有很大的弊端。由于在 实 行分税制之前的“ 总额 4 分成加增长分成”体制 时期，我市的上交比例是全国省会城 市和计划单列市中最高的，1994 年实行分税制后，我市每年 体制定额上交中央收入 28. 35 亿元。目前在全国 19 个副 省级以上城市中，除上海、北京、天津外，我市的体制上交额 仅次于广州 (33 亿元 )，居第 5 位，比沈阳 (19.14 亿元 ) 多 9. 2 亿元，比 19 个城市的平均水平多 4. 5 亿元。从 2002 年中央实行所得税收入分享改革到 2007 年，中央和 省总共集中我市增量资金近 50 亿元，其中省集中近 27 亿 元。上述财政体制，使我市地方留用财力减少，财政面临较 大困难。 第二部分：税收 一、相关的税收政策 1、增值税扩抵的税收政策。从 2007 年 7 月 1 日起，对 中部地区六省 26 个老工业基地城市 ( 湖北有 4 个，分别 是武汉、黄石、襄樊、十堪 ) 从事装备制造业、石油化工业、 冶金业、汽车制造业、农产品加工业、电力业、采掘业、高新 技术产业等 8 个行业的增值税一般纳税人，购进固定资产所 含的增值税，比照东北增值税扩抵政策，实行增量抵扣的税 收优惠政策 (纳税人当年准予抵扣的进项税额一般不超过当 年新增增值税税额，当年没有新增增值税税额或新增增值税 额不足抵扣的，未抵扣的进项税额应留待下年抵扣)，政策意 图是解决这些资本有机构成高的行业重复征税的问题。 2、促进技术进步的税收政策。 （1）对高新技术企业的所得 税税率优惠。对高新技术企业实行 15% 的所得税优惠政策。 （2）对技术转让所得免征、减征企 业所得税。在一个纳税年 度内企业转让技术所得不超过 500 万元的部分免征企业所 得税，超过 500 万元的部分减半征收企业所得税。 （3）技术开 发费所得税前加计扣除政策。企业开发新技术、新产品、新 工艺发生的研究开发费用在按规定 100% 扣除的基础上， 按照开发费用的 50% 实行加计扣除；形成无形资产的，按 照无形资产成本的 150% 摊销。 （4）固定资产加速折旧。企业 5 的固定资产由于技术进步等原因确需加速折旧的，可以缩短 折旧年限或者采取加速折旧的方法。 （5）创业投资优惠。创业 投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中小高新技术 企业两年以上的，可以按照其投资额的 70%抵扣应纳税所得 额。 3、鼓励资源综合利用的税收政策。 （1）废旧物资回收利用 的税收政策。对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物 资免征增值税。生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回 收经营单位销售的废旧物资，按 10% 计算抵扣进项税额。 （2）企业综合利用资源 ( 主要有废渣、煤灰、三剩材和次小 薪材、废气、垃圾等 ) 生产销售资源综合利用的产品，包括 建材产品 (水泥、混凝 土、新型墙体材料) 、电力、化工产品 等，根据其资源综合利用程度，分别采取免征增值税、减半 征收增值税、增值税即征即退等办法，企业综合利用资源生 产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入 , 在计算应 纳税所得额时减按 90%计入收入总额。 4、鼓励环境保护节能节水安全生产的税收政策。 （1）对符 合条件的环境保护、节能节水项目的所得，这些项目包括公 共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排 技术改造、海水淡化等。自项目取得第一笔生产经营收入所 属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至 第六年减半征收企业所得税。 （2）对环境保护、节能节水、安 全生产专用设备等投资额的 1 0%，可以从企业当年的应纳 税额中抵免。 5、 扶持弱势行业弱势企业和弱势群体的税收政策。 （1） 农业项目优惠。企业从事农、林、牧、渔业项目所得免征、减 征企业所得税。 （2）对符合条件的小型微利企业实行 20% 的 企业所得税照顾性税率。 （3）企业安置特殊人员 (下岗再就业 人员、残疾人员) 就业的 , 按照支付给上述人员工资的 100% 加计扣除。 6、 降低或取消高耗能高污染资源性产品的出口退税政 6 策。这些产业主要包括电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、 电石、焦炭、平板玻璃、石油、化工、造纸、医药等产品。2006 年 9 月、2007 年 4 月国家相继对高耗能高污染资源性产品出 口退税率进行了较大的调整，取消了部分产品的出口退税， 下调了部分产品的出口退税率；对部分产品开征或提高了出 口暂定关税；将部分出口进口商品增列入禁止类目录；削减 部分产品的出口配额总量，对部分产品实行了出口配额管理。 二、税收政策存在的问题 1、增值税扩抵没有体现“两型社会” 的要求。目前，中部 地区增值税扩抵仅限于 26 个城市的 8 个行业，范围较窄，存 在地区之间、行业 之间的不公平。特别是 8 个行业之外的企 业用于环保项目、节能减排项目、资源综合利用项目固定资 产投资所含税款，无法抵扣，不利于“两型社会” 建设。现行增 值税扩抵政策实行的是增量抵扣，如果企业当年没有新增增 值税税额，就无法实行抵扣。从武汉市扩抵的情况来看，政 策效应也是有限的。 2、对循环经济的政策激励不足。目前增值税对环境保护 和资源综合利用方面的税收优惠采用列举法，优惠面较窄， 增值税优惠主要集中在资源综合利用企业生产销售资源综 合利用建材产品和废旧物资回收利用企业。对从事节能减排、 安全生产及环保设备制造企业缺乏优惠政策，特别是利用 “三 废 ”、再生 资源和 农林废弃物等生产产 品的税收优惠政策 欠缺，对国家鼓励发展的太阳能、风能、水能、地热能、生物 质能、海洋能等可再生能源缺乏必要的政策支持。 3、对污染大能耗高的行业的政策约束不够。 （1）排污的约 束力不大。收取排污费的依据是国务院排污费征收使用管 理条例和 2003 年国家计委、财政部、环保总局、经贸委下 发的排污费征收标准管理办法，由于征收标准偏低和收费 办法对企业约束力不大，不能有效地促进企业节能减排。 （2） 使用能源的约束力较小。目前中国成品油价格低于国际水准 7 50% 以上，甚至低于某些石油出口国水准。 2007 年国家对 于油价的隐性补贴超过 2200 亿元，占 GDP 的 0.9% 。对 于出口能耗大户来说，能耗越高，出口越多，补贴也就越多， 不利于节约能源。 4、 税收管理制度存在的缺陷。 （1）一般纳税人门槛较高。 由于商业小规模纳税人按 4% 的征收率征收，工业和其他 小规模纳税人按 6%的征收率征收，其名义税负远远高于增 值税一般纳税人的税收负担。而现行一般纳税人门槛较高， 难以满足 规模较 小的科技型、环保型、节能型企业的要求。 （2）资源综合利用、废旧物资回收行业管理制度存在一定的 缺陷，主要是用废企业直接收购废旧物资，不能抵扣进项， 人为增加了中间环节。 （3）总分支机构、总部机构管理存在的 问题，主要是总分支机构的税源划分对总部城市有利对分部 城市不利。 第三部分：财税改革与创新的建议 一、财政改革与创新的建议 1、设立循环经济发展专项引导资金，用于支持实施市级 循环经济试点、重点生态工业园区建设以及国家和省安排我 市的重大循环经济项目地方配套。 2、设立创业投资引导基金，引进一批国内外著名风险投 资，推行“ 桥隧模式 ”融资担保，引进中关村科技企 业加速器， 扩大种子基金、风险投资基金规模，试行知识产权信用担保 质押融资制度。 3、推行政府采购节能产品制度。对节能环保产品实行政 策倾斜，加大政府绿色采购力度，对空调机、双端荧光灯和 自镇流荧光灯、电视机、电热水器、计算机、打印机、显示器、 便器、 水嘴等 9 类产品实施强制采购。 4、积极争取中央的财政政策支持。 （1）加大对我市财力性 转移支付力度，加大一般性转移支付的规模和比例，帮助我 市逐步化解历史累积问题。 （2）落实鼓励节能减排的财税政策， 申请中央对我市节能工程、污水管网、污染减排监管体系等 8 建设给予补助和奖励。对节能环保项目及专用设备投资实行 定期减免或抵免企业所得税政策，对节能减排设备投资给予 增值税进项抵扣。对我市新能源和可再生能源 发展项目给 予资金扶持。 （3）落实财税优惠政策，支持科技创新，扶持我 市国家实验室和国家重点实验室建设。 （4）落实促进农业生产 发展的各项 财税政策。增加粮食直补、农民综合直补、良种 补贴和农机购置补贴，完善扶持生猪、奶业和油料生产发展 的财税政策。 （5）提高企业退休人员基本养老金水平，申请中 央财政给予支持。 二、国税改革与创新的建议 1、扩大增值税抵扣范围。 （1）建议对武汉城市圈所有行业 购置和进口的用于消尘除尘、污水处理、节能减 排等方面的 投资，允许抵扣增值税进项税额；条件成熟后，再对企业的所 有投资项目实现抵扣。 （2）增量抵扣的管理办法，限制了税收 政策的积极作用，不能有效地实现税收政策的调节目的，不 利于实现增值税从生产型向消费型的转型，建议取消增量抵 扣的规定。 （3）对单位和个人从事技术转让、技术开发业务和 相关的 技术咨询、技 术服务收入，建议免征营业税。 （4）对无 形资产、不动产投资入股，参与接受投资方利润分配共同承 担投资风险的，建议不征营业税。条件成熟后，与增值税扩 围相配套，将无形资产开发纳入增值税抵扣链条，减少无形 资产的重复征税问题。 2、完善增值税优惠政策，扩大政策优惠范围。要改列举 式优惠为概括式优惠，由国务院根据社会经济发展的状况， 调整、出台增值税优惠目录，增强政策的针对性和实用性。 （1）建议对工业企业利用余热发电、供热和利用“三废” 为主 要原料生产产品的增值税实行即征即退政策。 （2）对生物农药 实行免征增值税。 （3）对资源节约型环境保护型企业开发研制 的新产品，对属于高新技术的试制品，实行增值税即征即退 政策。 （4）条件成熟后，对所有节约资源保护环境的生产行业 全部实行增值税减免政策。 9 3、调整相关政策，促进节能降耗。 （1）对环保节能企业实 行再投资退税 , 建议对在武汉城市圈内投资环境保护、节能 节水和国家重点扶持的公共基础设施项目企业的投资者，以 其取得的缴纳企业所得税后的利润，直接投资本企业增加注 册资本，或作为资本在武汉城市圈内投资其他上述企业，经 营期不少于五年的，按 40% 的比例退还其再投资部分已缴 纳的企业所得税， （2）对大型节能环保企业实行税率优惠，建 议对 2008 年 1 月 1 日之后在武汉城市圈内设立的从事符 合国家环境保护节能节水产业政策且投资额超过 1 亿元人 民币以上，回收投资时间长的现代工业制造企业，按 15% 的企业所得税率征收。 （3）调整消费税车购税政策，建议对电 动汽车实行免征消费税，对小排量汽车混合动力汽车实行减 征消费税，对电动汽车、混合动力汽车免征车购税。 4、豁免历史欠税，减轻企业负担。武汉市 2001 年 4 月 30 日以前历史性欠税数额为 22. 7 亿 元，其中，欠国内增值 税 18. 6 亿元，欠国内消 费税 1. 0 亿元，欠企业所得税 2. 9 亿 元。这些欠税绝 大部分都是武汉市老的国有企业在重组 改制、转换经营方式过程中形成的历史性欠税，可视为国企 改革的成本，建议比照国家对东北 1997 年以前的历史欠税 实行豁免优惠政策，对武汉城市圈内 2001 年 4 月 30 日前欠 缴的各税给予一次性豁免。 5、完善管理制度，支持企业发展。 （1）降低增值税一般纳 税人的门槛，降低科技型节能型环保型企业的管理门槛，对 这些企业提出申请要求认定为一般纳税人的，可以认定为一 般纳税人，条件成熟后，再扩大到所有的小规模纳税人。 （2） 加强资源综合利用、废旧物资回收行业的管理，建议对直接 收购废旧物资进行生产的企业，允许抵扣进项税额。 （3）加强 对总分支机构的管理。建议对企业总部设立在武汉城市圈内 的大型企业集团，其全资子公司实行合并缴纳企业所得税； 总机构设立在武汉城市圈内的企业，其跨省的二级分支机构 实行汇总缴纳企业所得税，不执行就地预缴政策。 （4）加强对 10 出口企业的管理。建议对武汉城市圈内出口企业发生迁移整 合的，要视同老企业进行管理。即对城市圈内的出口企业发 生整体搬迁或业务整合时，若其主体业务未发生变化，可不 作为新办出口企业对待，仍按老出口企业出口退 ( 免 ) 税 管理办法管理。 6、推进费税改革，建立绿色税制体系。 （1）实行排污费税 改革。从短期来看，建议提高排污费的收取标准，加强排污 费的征收管理；从长期来看，就是要实行费税改革，将现行的 排污、 水污染、大气 污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪 音等收费改为征收环境税。 （2）实行车辆交通费税改革。建议 逐步提高机动车污染物排放标准和船舶污染物排放标准，条 件成熟后再与燃油税开征一起进行配套改革。 三、地税改革与创新的建议 1、加强对旧税种的改造 , 增强税制的环保功能。 （1）资 源税征税对象逐步扩面。对应资源节约型社会建设要求，在 现行对 7 种矿产品征收资源税的基础上，将那些必须加以保 护性开发和利用的资源也列入征收范围。 （2）调整资源税计征 办法。从单一的从量计征转向从量与从价相结合的计征办法， 逐步将计税依据由按产量征收调整为按储量征收，促使有限 的资源得到充分利用。 （3）适当调高耕地占用税税率。在现有 中华人民共和国耕地占用税暂行条例的基础上，适当加大 耕地占用税率，促进企业充分珍惜和合理利用土地资源。 （4） 加大消费税的环境保护功能。对资源消耗量大和对环境产生 重大影响的消费品及消费行为列入消费税的征收范围，对可 能导致环境污染严重的消费品和消费行为征收较高的消费 税，实施激励效应明显的差别税率。 2、适当下放税收管理权，增强税收的杠杆调控功能。