011 第九章 税务稽查队伍建设

第九章 税务稽查队伍建设 本章主要阐述税务稽查组织体系、税务稽查人力资源管理、 税务稽查执法风险防范、税务稽查工作质量评价体系等内容。通 过本章的学习，有助于稽查人员了解税务稽查队伍建设的特点和 要求，熟悉税务稽查人力资源管理的内容，提高税务稽查执法风 险防范意识。 第一节 税务稽查组织体系 我国税务稽查组织体系的建立经历了一个逐步发展和完善 的过程。尤其是自 1997 年国家税务总局稽查局组建以来，税务 稽查各项规章制度逐步建立，以专业化管理和各环节分工制约为 标志，机构设置规范、职责分工明确、管理科学的新型税务稽查 组织体系基本形成，税务稽查的地位和作用大大提高，为促进各 项 税 收 任 务 的 完 成 发 挥 了 重要作用。 一、税务稽查机构的设置 （一）税务机构的设置 我国税务机构的设置与分税制财政体制相适应，在中央设置 国家税务总局，省和省以下分设国家税务局、地方税务局两套机 构。国家税务局系统在机构、编制、人员、经费、领导干部职务的 审批等方面，实行国家税务总局垂直管理。省级地方税务局实行 省级地方人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为 主的管理体制。省以下地方税务局实行垂直管理。国家税务总局 对省级地方税务局的领导，主要体现在税收政策、业务的指导和 协调，对地方执行国家统一的税收制度、政策的情况进行监督， 组织经验交流等方面。 （二）国家税务总局稽查局 国家税务总局是全国税收工作的组织、领导机构。国家税务 总局稽查局是主管税务稽查工作的正司（局）级职能部门，负责指 导、协调 全国税务系统稽查工作。 （三）省以下稽查局 省以下税务局的稽查局是各级税务局依法对外设置的直属 机构，均是独立的行政执法主体，其中省级稽查局为正处级直属 机构，地市级稽查局为副处级直属机构，县级稽查局为副科级直 属机构。省以下税务局的稽查局名称统一定为 XX 省(地、市、县) 国家税务局稽查局或 XX 省( 地、市、县)地方税务局稽查局，由各 级主管税务局管理，上级稽查局对下级稽查局进行业务指导和执 法办案的指挥协调。 地级市以上国家税务局和地方税务局稽查局内设机构一般 分别为办公室或综合科（股）、综合选案科（股）、检查科（股）、案 件审理科（股）、案件执行科（股）、举报中心。管辖范围广、纳税户 多、跨城区设置的稽查局以及城区不设稽查局的地级市（及以上） 国家税务局稽查局和地方税务局稽查局，根据纳税户数量及税源 状况可适当增设若干检查机构。县（市、区）国家税务局稽查局不 单独设置举报中心（可对外挂牌），其工作职能划入办公室或综合 股。 稽查局视不同情况既可按行政区划设置，也可跨区设置。跨 区设置稽查局的，相关区、县局不再设置稽查机构。对于县（市、 旗）和地级市城区税务局工作量及人员较少、稽查工作已上收到 市（地、州、盟）统管的，县和市区局可不再设置稽查机构。 二、稽查局的职责 （一）国家税务总局稽查局的职责 国家税务总局稽查局主要负责起草税务稽查法律、行政法规 草案、规章及其他规范性文件；审批省级国家税务局稽查局内设 机构、省以下各级国家税务局稽查局数量、名称、级别、职责；查 处重大税收违法案件；指导、协调全国税务系统稽查工作，负责 协调税务稽查中涉税刑事案件的法律适用和司法工作。具体职责 是： 1.负责起草税务稽查法律、行政法规草案、规章及其他规范 性文件，并组织实施对税务稽查法律、行政法规、规章及其他规 范性文件在执行过程中的一般性问题进行解释。 2.负责协同立法、公安、检察和审判机关及其他有关部门解 决税务稽查和涉税刑事案件的法律适用和司法解释工作。 3.组织、督办、协调查处税收违法案件。 4.参与重大税收违法案件的审理工作。负责处罚听证的组织 实施。 5.负责牵头组织全国税收专项检查工作。负责组织全国或地 区性税收专项整治工作。 6.负责协调税务稽查中的司法工作。参与税务治安的协调工 作。 7.负责受理税收违法案件的举报、选案、查处工作。负责境 内纳税人之间避税（转让定价）案件的查处工作。 8.负责增值税专用发票及其他可抵扣凭证的协查工作；负责 协查信息管理系统的建设。 9.参与稽查专项经费分配、管理使用。 10.参与税务稽查人员培训工作。 11.办理总局领导交办的其他事项。 （二）省及省以下稽查局的职责 1.组织贯彻税务稽查规章制度，拟定具体实施办法； 2.负责稽查选案、检查、审理、执行等工作； 3.负责税收举报案件、上级交办、转办及征收管理部门移交 的有关税收违法案件的查处工作，管理举报奖金； 4.负责对上级稽查局组织的稽查情况复查复审的配合工作; 5.负责与公安、检察、法院协调税务稽查中的司法工作，负 责涉嫌犯罪的案件移送公安机关工作； 6.负责增值税专用发票和其他抵扣凭证涉税问题稽查和协 查工作； 7.牵头组织税收专项检查和整顿规范税收秩序工作。 8.完成本级税务局交办的其他工作。 （三）职责分类与资源配置 在职责分工上，国家税务总局稽查局在担负组织和督办重大 案件查处、部署全国税收专项检查工作的同时，还担负着全国税 务稽查系统的业务管理工作；省市两级税务稽查局不仅担负执法 工作，同时也担负着对下级稽查局的系统管理工作。因此，应当 妥善处理执法与管理工作之间的关系，合理配置有限的资源，促 进稽查工作全面协调可持续发展。 1.职责分类 国家税务总局的稽查工作职责可以分为业务指导类职责与 系统管理类职责。业务指导类职责包括稽查相关的法律法规的解 释；税务稽查工作制度建设；组织、督办、协调查处税收违法案件； 牵头组织全国税收专项检查；协查信息系统管理与发票协查等。 系统管理类职责包括税务稽查体制模式建设；组织稽查人员培训； 稽查工作情况统计；稽查队伍建设；稽查专项经费使用管理等。 省市两级税务稽查局的职责可以分为稽查执法类职责与系 统管理类职责。稽查执法类职责包括按照国家税务总局的统一部 署以及本省市税收管理的需要，组织开展税收专项检查；组织查 处本省市重大税收违法案件；督办、协调下级稽查局查处税收违 法案件；组织开展发票违法案件的协查；制定税务稽查工作制度； 税务协查信息系统的管理等。系统管理类职责主要是按照国家税 务总局以及省市税务局的统一部署和要求，结合本省市税务稽查 工作的实际，具体落实税务稽查体制；组织稽查人员培训；稽查工 作情况统计；稽查队伍建设；稽查专项经费使用管理等。 2.不同职责之间的关系 业务指导或稽查执法类职责与系统管理类职责都是各级稽 查局必须承担的工作。两类职责之间是辩证统一的关系，业务指 导或稽查执法类职责是稽查局的中心工作，系统管理类职责是稽 查局完成中心工作的必要保障。坚持中心工作是稽查局的立身之 本，是稽查工作服从服务于税收中心工作的具体表现；系统管理 工作为稽查中心工作提供坚强的人力、财力、物力和组织保障， 做好系统管理工作是提高稽查执法能力的必然选择。不坚持稽查 中心工作，稽查的职能无从体现；削弱了稽查保障工作，也无法 做好稽查的中心工作。二者缺一不可，不可偏废。 3.实现税务稽查资源的有效配置 有效配置资源的目的是要求各级稽查局结合现有的人力、物 力和财力资源，树立全局意识，最大限度地发挥现有稽查资源的 使用效益。 （1）资源配置的依据 适 应社会 经济发展的需要。税收是国家宏观调控的重要 手段，税务机关是国家国民经济的综合管理部门。税务稽查在保 护国家税收利益、维护纳税人和扣缴义务人的合法权益、保证社 会经济健康发展中发挥着十分重要的作用。因此，配置税务稽查 资源必须适应社会经济发展的需要。 服 务税收中心工作。税务稽查是税收征收管理的重要组 成部分，发挥着以查促查、以查促管的重要作用。因此，配置税务 稽查资源必须服从和服务于税收中心工作。 保 证完成稽 查工作任 务。稽查局肩负查处、打击涉税违法 活动， 组织开展税收专项检查和专项整治、营造良好纳税环境的 重任。因此，配置税务稽查资源必须保证稽查工作任务的完成。 （2）有效配置资源的措施 树 立全局意 识。税 务稽查是税收管理体系的有机组成部 分。各级稽查局在安排工作任务时，要克服本位主义思想，树立 全局观念，要按照国家税务总局在不同时期的工作部署和要求， 有效配置税务稽查资源，在完成税务稽查工作任务的同时，保证 税收中心工作任务的完成，切实做到税务稽查服从于税收中心工 作，服务于税收中心工作。 编 制工作 计划。各 级税务机关要依据国家及本级政府经 济规划和管理要求，结合税收管理的实际，编制税务稽查管理的 长期规划、中期计划和短期计划，提出不同时期税务稽查的工作 目标和资源配置计划，保证资源配置满足税务稽查工作的需要。 制定保障措施。制定保障措施是税务稽查资源有效配置 的有力保证。因此，各级税务机关要按照税收征管体制改革的部 署和要求，进一步深化税务稽查体制改革，建立和完善有关的工 作制度，提高稽查局的装备水平，切实加强人财物的管理，使有 限的税务稽查资源收到较好的使用效益。 三、税务稽查的职权与义务 稽查局作为按照国务院规定设立并向社会公告的税务机构， 履行税收征管法及其实施细则赋予税务机关的以下职权和义 务。 （一）税务稽查的职权 依照税收征管法及其实施细则的有关规定，税务机关的职 权可概括为税务检查权、税款追征权、行政强制权、行政处罚权 等四大类。 （具体内容详见第四、五、六章） （二）税务稽查的义务 为了避免税务机关滥用权力，对纳税人权利和税制运作效率 产生不利影响，法律同时规定了一些限定性条款，对税务机关的 权力行使进行广泛的制约，这种制约包括立法、司法和行政三个 方面。 （具体内容详见第二章） 四、一级稽查 一级稽查是指在市（地）的全部城区、直辖市的区和县（市）的 全域集中设置一个稽查局，或在大城市跨城区设置若干稽查局， 市（地）的区级税务局（分局）不再保留稽查局，以实现市（地）、县 （市）统一稽查的稽查模式。 2001 年，国家税务总局决定在市（地）、县（市）两级逐步推行 一级稽查模式以来，各地税务机关根据税收征管改革的总体部署， 结合当地实际情况，积极推进一级稽查模式，取得了较好的效果。 （一）稽查体制模式 在一级稽查体制下，市（地）的区级稽查局不再保留，稽查执 法权由分级行使变为统一行使；稽查和征收、管理相互分离，稽 查人员由分散管理变为集中管理；稽查局内部按照稽查四分离原 则分设选案、检查、审理和执行等科室。目前各地一级稽查的体 制模式，主要包括以下几种： 1.市（地）级一级稽查体制模式 （1）在市（地）税务局只设一个稽查局 其具体模式可分为在稽查局内设若干稽查科室或者下设若 干稽查分局。稽查分局不具有执法主体资格，其稽查对象由市 （地）稽查局集中选定，由稽查分局实施检查后提交市（地）稽查局 统一审理。这种模式主要适合城市规模不大、交通条件较为便利、 经济总量一般、企业分布集中度较高的中小城市。 这种模式将稽查业务管理权和执法权集中在市（地）稽查局， 有利于集中全市的稽查力量查办大要案，形成稽查合力，提高稽 查管理的统一性和组织性，而且稽查执法以市（地）稽查局的名义 进行，有助于规范稽查执法行为，减少稽查阻力。 （2）除在市（地）税务局设一个稽查局外，另设若干与之平行 的稽查分局 市（地）稽查局（处）主要负责稽查业务管理、查处大案要案； 市（地）税务局内如设稽查处或检查处，则只负责稽查业务管理。 平行稽查分局按专业或者区域分工进行稽查，同样具有执法主体 资格。这种模式主要适用于经济较为发达、税收规模较大、辖区 面积广、企业类型多、软硬件设施齐整的大城市。在该种模式下， 由于市（地）稽查局（处）和稽查分局都具有执法主体资格，下放了 相应的行政执法权限，可以减轻因城市规模大、纳税人数量多带 来的工作压力，降低执法成本，提高稽查效率和执法力度。但是 市（地）稽查局（处）与稽查分局之间为平级单位，没有上下隶属关 系，由其对稽查分局进行人事和业务管理具有一定难度，协调关 系相对不够顺畅。 2.县（市）一级稽查体制的模式 从各省县级一级稽查体制的实际运行情况来看，通常在县 （市）税务局设立一个稽查局对全县进行统一稽查。 （二）一级稽查体制的优势 从近年已经实行一级稽查体制模式地区的情况分析，一级稽 查体制模式的优势主要体现在三个方面： 1.稽查业务得到统一管理。实行一级稽查后，征管机构取消 了稽查职能，稽查局统一行使选案权和审理权，稽查权限由分级 行使到集中行使，克服了重复检查、多头检查的弊端，不仅减轻 了纳税人的负担，消除纳税人的抵触情绪，而且使稽查归口管理， 突出了征、管、查协作制衡的工作机制原理。虽然在税务机关精 简人员的过程中，稽查队伍的总体人数有所下降，但稽查力量由 分散到集中，增强了稽查人员的战斗力和凝聚力，以有限的力量 形成整体合力和规模效应，有效降低了稽查办案成本。在一级稽 查体制模式下，稽查局对稽查力量实行统一调配，可以集中有限 的稽查力量办大案，对大案要案查深查透，有利于在更大层面上 发挥稽查打击涉税违法行为的作用。 2.稽查执法行为得到规范。实行一级稽查体制模式后，稽查 权限适当集中于稽查局，减少了过去凭人情、凭收入和凭主观印 象选案等弊病；规范了稽查程序，减少了稽查执法的随意性；提高 了执法层次，可以有效减少行政干预和其它阻碍，从而增强了执 法刚性和严肃性，有利于加大打击税收违法行为的力度。 3.促进了稽查工作转型。在二级稽查体制模式下，基层稽查 部门由当地税务机关直接管理，收入导向型稽查在所难免。实行 一级稽查体制模式后，基层税务分局的稽查部门被取消，统一由 市（地）、县（市）稽查局管理，在一定程度上促进了稽查工作从收 入导向型向收入保障型的转变。 实践证明，一级稽查的推行，实现了稽查机构由分散设置到 相对集中设置的转变，有利于集中稽查资源，加大对税收违法行 为的查处力度；有利于明确稽查局同税收征收、管理部门之间的 职责划分，充分发挥“ 以查促查、以查促管 ”的职能作用。一级稽 查的推行，还实现了稽查执法权由分级行使到统一行使的转变， 有利于统一稽查执法尺度，促进稽查公平公正执法；有利于提高 执法层次，有效减少和排除地方行政干预和地方保护主义干扰。 第二节 税务稽查人力资源管理 税务稽查人力资源管理是指运用一定的方法，提高稽查人员 素质，激 发稽查人员的主观能动性，以实现稽查工作目标的活动。 本节所介绍的稽查人员能级制、稽查人才库管理和分级分类培训， 是目前根据税务稽查人力资源管理自身特点所进行的积极探索。 以人为本，深入贯彻科学发展观，按照全国税务系统人事管理的 统一部署，探索符合稽查工作要求的人才培养和管理办法，努力 建设一支廉洁、高效的税务稽查队伍，是推动税务稽查事业又好 又快发展的重要保证。 一、稽查人员能级制 近年以来，部分地区税务机关在稽查人员能级管理方面进行 了有益的探索，积累了宝贵的经验。目前，国家税务总局正在研 究在全国范围内推行稽查人员能级制度的具体实施办法。 （一）稽查人员能级制的意义 我国经济社会和科学技术的迅猛发展，给稽查工作带来了新 的挑战， 对稽查人员的素质提出了新的要求。面对新的形势，通 过提高稽查人员的素质来应对时代的挑战，完成新时期稽查工作 任务，是各级税务机关的必然选择，也是当前的迫切需要。要全 面提高稽查人员的素质，关键是要在稽查队伍中建立一种自我提 高和完善的长效激励机制，而能级制管理正是形成激励机制的有 益探索。几年来的实践证明，实行能级制管理，可以有效调动广 大稽查干部学习和工作积极性，从而为创建一支政治素质高、业 务技能强、工作作风硬的稽查队伍奠定坚实的基础。 建立稽查人员能级制，是落实公务员法，建立健全公务员 职位分类制度的重要组成部分。公务员的职务与级别是确定公务 员工资及其他待遇的依据，实行公务员能级管理，有助于解决公 务员职务晋升空间狭小，晋升渠道单一的问题，可以充分调动广 大公务员，尤其是基层公务员的工作积极性。税务机关可根据 公务员法的相关规定，对公务员所具备的岗位能力进行明确界 定，确定不同能级，根据能级高低设定不同档次的能级系数，将 能级与工资等待遇挂钩，实行以能定级、以级定岗、以岗定酬，体 现能者多劳、多劳多得和优胜劣汰的竞争机制。通过建立这一机 制，有利于稽查人员通过自己卓有成效的工作，不但物质上得到 满足，同时通过优良的工作业绩，满足高层次精神需求，在工作 中充分发挥主观能动性，这正是不断推进税务稽查工作顺利开展 的动力源泉。 建立稽查人员能级制，是深入贯彻科学发展观，实现稽查人 员全面发展的必然要求。实行稽查人员能级制，是科学发展观在 稽查工作中的具体实践，目的就是从机制上引导广大稽查人员始 终保持旺盛的工作积极性和进取心，实现稽查工作与稽查人员的 全面发展。 （二）稽查人员能级制的基本要求 1.统一设置能级和资格条件 与公务员管理制度相辅相成，规范能级称谓，统一设置能级 和资格条件。稽查能级是稽查人员在一定期限内的业务能级证明， 目的是通过能级评定，与责、权、利相匹配，实现以能定级、以级 定岗、以 岗定酬的目标，不同于行政职务和行政级别，但同样关 系到广大稽查人员的切身利益。因此，稽查能级和资格条件不是 孤立的，必须结合稽查工作实际，进行充分的调查研究与科学论 证，在公务员管理制度的总体框架内进行设计，使能级设置具有 权威性，建立符合稽查工作特点、有利于优化稽查人员结构、强 化干部队伍素质的选人用人机制，实行竞争择优，促进优秀人才 脱颖而出，激励稽查人员不断开拓进取，保持稽查骨干的相对稳 定。 2.建立科学的能级评定和管理体系 建立科学的能级评定和管理体系，对稽查人员业务技能和工 作实绩实施动态考核。稽查能级的考核应以稽查人员的业务技能 考试、工作实绩、综合德才表现为主要依据，通过必要的考试、考 核和考察程序，遵循公平、公正、公开的原则，确定并授予能级。 在此基础上，使稽查人力资源优势与稽查对象所需要的稽查工作 能力相适应，确保稽查质量，把好税收工作的“最后一道防线” 。 对不具备最低级别能级资格，也不能胜任稽查部门其他岗位工作 的人员， 调离稽查部门，切实做到能者上，庸者下，优者进，劣者 出。 3.突出能级在实际工作中的主导地位 能级评定与税务稽查实践相结合，突出能级较高的稽查人员 在实际办案中的主导地位。在评定稽查能级的基础上，各级稽查 局要建立主查、主审人员能级滚动管理考核机制。实行稽查案件 主查、主 审责任制度，明确主查、主审所对应的不同能级，明确规 定主查、主审的任职条件、权利义务、晋升淘汰等事项，克服论资 排辈， 明确由能级较高的稽查人员担任主查、主审，促进竞争激 励机制。在认真落实税务执法责任制和执法过错责任追究的同时， 赋予担任主查、主审的稽查人员相应的权力。 4.建立和完善激励机制 拉开不同能级之间的待遇差距，完善激励机制。对较高能级 并担任主查、主审的稽查人员提高岗位津帖，在物质待遇上与不 担任主查、主审的较低能级稽查人员适当拉开差距。在公务员年 度考核中，将稽查能级作为评先选优的重要依据，使“能” 的考核 具有更强的操作性，细化和补充公务员“ 德、能、勤、 绩、廉”评价 体系，形成权责利统一、激励有效的能级管理制度。 实例 9-1 稽查人员能级制的实践 1995 年 4 月，河南省郑州市地税局稽查局较早开展了稽查员能级制的探索。 该局制定了稽查员能级制实施办法和考核实施细则，将稽查员级别定为五等十 三级，自高到低为：特等，高等一至四级，中等一至四级，初等一至三级和见习稽 查员，进 行严格的动态考核。该局通过稽查能级制的推行，提高了稽查工作质量 和效率，加强了稽查队伍的精神文明建设和廉政建设，初步显示了稽查能级制的 科学性和实用性。1999 年 9 月， 郑州市地税局稽查局被国家税务总局授予“全国 税务系统文明单位”称号。 厦门市地税局结合“一级稽查”模式的推行，自 2004 年以来，对稽查能级制 度进行了有益的尝试和创新。一是成立了稽查能级管理筹备工作组，在深入调查 研究、广泛征求意见和学习 兄弟省市先进经验的基础上，制订了稽查能级制度 实施暂行办法和稽查能级制度考评细则。二是成立了由市局分管领导担任主 任的稽查人员能级工作考评委员会，对稽查能级制度的实施进行统一部署，确保 了评审工作的权威性、公平性和公正性。三是设立了比 较完整的能级体系和切实 有效的激励机制。该局的稽 查员能级设置分六级，自高到低称为一至六级稽查员。 针对每一稽查能级，规定了具体的资格条件， 满足相 应的资格条件后经考核， 综 合成绩在相应分数及以上的， 评定为不同级别的稽查员，未达到六级稽查员标准 的，不予定级，并拉开不同能级之间在奖金系数上的距离。四是以稽 查人员的工 作实绩、 业务笔试、德才表现为主要依据，比 较合理地考核、评定稽查能级。 经过几年的实践，厦门市地税局稽查干部价值观念、学习态度发生了转变， 工作主动性增强，高质量地完成每一个案件成为稽查干部的自觉追求，案件查处 的质量得到了提高，检查户 数、 查补金额、大要案率、案件移送率等均呈现了逐 年增长的趋势，有力促进了各 项税务稽查任务的完成。 二、稽查人才库管理 （一）稽查人才库的作用 建立稽查人才库是充分发挥全国税务稽查一盘棋的作用，统 筹稽查力量，查处大要案和开展交叉检查的客观需要，也是税务 机关外树形象，内强素质的有效举措。 2000 年以来，利用增值税专用发票偷税和骗取出口退税等 重大税收违法犯罪活动日益猖獗，且涉案数额大、涉案区域广。 为及时调动全国税务稽查力量并充分发挥其作用，建设一支召之 即来、来之能战、战之能胜的能打、善打、打得赢硬仗的稽查铁军， 稳、准、狠、快打击税收 违法犯罪活动，维护正常的税收秩序，国 家税务总局在 2001 年作出了建立各级稽查人才库的决定。根据 国家税务总局要求，各级税务机关选拔优秀稽查人才，建立了国 家级、省 级和地（市、州）三级稽查人才库。目前，国家税务总局正 在对稽查人才库管理办法进行重新修订。 （二）稽查人才库人员的选择标准 稽查人才库人员有明确的选择标准，即政治素质过硬，爱岗 敬业，廉 洁律已；业务精湛，专业特长突出，特别是已获得省级稽 查能手称号的；业绩突出，特别是有查处重大专案经历的。 国家税务总局稽查人才库人员在全国国、地税稽查系统范围 内由各地稽查系统逐级推荐、审核，最后经省级税务局汇总选报 总局的方式进行选择。 省级和地（市、州）级稽查人才库比照总局人才库规定，由各 省级和地（市、州）级税务机关制定具体选择标准。 （三）稽查人才库的特点及管理 稽查人才库实行能升能降的动态管理。根据稽查工作需要， 不断充实各级稽查人才库数量，优化人才专业结构，提高人才库 人才的业务素质，逐步形成多行业、多门类、多元化的专家型稽 查人才库格局，充分发挥稽查人才库在打击涉税违法活动中的主 力军作用。 稽查人才库人才享受相应的待遇。进库的人才核发相应稽查 范围的税务检查证，国家税务总局抽调人才库成员进行全国性重 大案件稽查、协查、复查以及专项检查时，人才库成员可持国家 税务总局统一配发的税务检查证开展工作。 人才库根据其成员的专业特长实行分类管理，具体类别定为 检查（包括涉外税收）、法律法规、计算机。 （四）全国稽查人才库实践 国家级、省级和市州级三级稽查人才库建立以来，在统筹稽 查力量，查处大要案方面发挥了重要的作用，也为不断完善稽查 工作机制、提升税务稽查自身能力提供了有益的启示。2006 年 5 月至 12 月，国家税务总局在组织查处“利 剑二号” 专案过程中， 从全国各地稽查人才库抽调了 160 多名政治素质高，业务能力强 的稽查骨干，组成了高素质的专案组，为“ 利剑二号” 专案的成功 突破发挥了重要作用，全国税务稽查一盘棋、集中力量办大案的 优势得到了充分体现。 三、分级分类培训机制 分级分类培训是指各级税务机关按不同级次和培训对象不 同的能级、类别要求，分级负责，有层次地展开培训。 （一）分级分类培训的必要性 开展分级分类培训，有利于有针对性地满足广大税务干部提 高政治、业务素质的需要，为包括税务稽查专业人才在内的税务 人才队伍的成长创造良好的外部环境，为税收事业发展培养和储 备高素质人才。 （二）分级分类培训的特点 分级分类培训的特点是树立大教育、大培训观念，将税务教 育培训分级负责、分类实施制度化，充分调动和发挥各级税务机 关在培训工作中作用。 各级税务机关深入贯彻落实公务员法，建立健全公务员职 位分类制度，对不同岗位类别税务人员实行岗位分类培训能级管 理。岗 位分类培训能级管理是通过科学分析和评价，将从事每个 税收工作岗位税务人员应具备的知识、能力，按水平高低划分为 若干等级，通过以考试、考核、测评等手段建立的评价体系，对税 务人员的岗位能力进行评定分级，据此决定其使用、责任和待遇 的管理制度。该制度使税务人员按岗位分类培训与各岗位类别不 同级别培训有机结合起来，形成递进式的分类培训，既最大限度 地调动税务人员内在的培训动力，又为量能用人提供科学依据。 （三）分级分类培训的形式和对象 各地税务机关要结合实际，不断丰富培训形式和内容。培训 的具体形式广泛，包括初任培训、任职培训、专门业务培训、更新 知识培训和各种专题培训。 培训对象一般按照以下原则划分： 1.国家税务总局负责培训总局稽查人才库人员，稽查师资， 省局稽查局领导和部分地（市）局稽查局主要领导； 2.省级局负责培训省局稽查人才库人员，稽查师资，专业性 人才，地（市）局稽查局领导； 3.地（市）局负责全员培训。 第三节 税务稽查执法风险防范 税务稽查执法风险是指税务机关和税务人员在稽查执法过 程中，因执法不当而被追究责任的可能性。根据税务稽查执法风 险的特点、主要后果和产生环节，深入探讨税务稽查执法风险的 防范措施，具有重要的作用。 一、税务稽查执法风险的特点 （一）客观性 随着经济全球化程度不断深化和信息技术的飞速发展，纳税 人的经济活动日益纷繁复杂，征纳双方始终处于信息不对称的状 态中。在这种形势下，税收违法手段逐步趋于隐秘化、智能化和 多样化， 进一步增加了税务稽查执法的复杂性和艰巨性。同时， 由于人对事物本质和规律的认知在客观上存在一定局限性，一些 稽查人员在稽查执法活动中不可避免地存在经验不足、政策业务 不熟练、信息化应用水平不高、对适用税收法律法规存在不同理 解以及疏忽大意等问题，加上稽查装备和技术手段相对滞后等原 因，决定了税务稽查执法风险客观存在于税务稽查执法活动的全 过程。 （二）严重性 税务稽查执法风险一旦转化为承担法律责任的现实，将导致 国家税收流失、税务机关因损害稽查对象合法权益而被追究法律 责任、稽查人员被追究政纪和法律责任等严重后果，严重损害稽 查事业健康发展和税务机关的社会形象。 （三）可控性 税务稽查执法风险客观存在，但这种风险并不必然转化为税 务机关和稽查人员被追究行政或法律责任的现实。税务机关只要 采取有效措施，依法规范稽查工作流程，使稽查行政行为全部依 法进行，并不断强化税务稽查人员的职责道德素质和业务素质， 加强税务稽查队伍廉政建设，就可以防范税务稽查执法风险。 二、税务稽查执法风险的主要后果 税务稽查执法风险在一定条件下会转化为现实的后果，这种 后果表现为一般过错追究、行政责任追究和刑事法律责任追究三 种主要形式。 （一）一般过错追究 稽查局及其稽查人员行使稽查职权不当或违法，损害国家利 益，侵害公民、法人和其他组织合法权益，情节轻微、未造成严重 后果的，通常由税务机关对稽查局及其责任人员进行一般过错追 究。一般过错追究包括限期改正、责令作出书面检查、扣发岗位 责任制奖金、通报批评、取消各种评先、评优资格、责令待岗、取 消执法资格等。 （二）行政责任追究 稽查人员行使稽查职权不当或违法，损害国家利益，侵害公 民、法人和其他组织合法权益，后果比较严重但不构成犯罪的， 由税务机关视其违纪情节，对责任人进行行政处分。行政处分是 税务机关对所属人员进行制裁的内部行政行为，包括警告、记过、 记大过、降级、撤职、开除种。稽 查人员执 法不当，造成税务机 关赔偿的，税务机关可进行行政追偿，由责任人承担部分或全部 赔偿费用。 （三）刑事法律责任追究 稽查人员的违法行为构成犯罪的，由司法机关依法追究责任 人的刑事法律责任。根据税收征管法和刑法有关规定，稽查 人员可能被追究刑事法律责任的情形主要有以下 6 种。 1.徇私舞弊罪 依法应当移交司法机关追究刑事责任的税收违法案件,徇私 舞弊,不移交司法机关处理,情节严重的,按徇私舞弊罪处 3 年以 下有期徒刑或拘役;造成 严重后果的,处 3 年以上 7 年以下有期徒 刑。 2.滥用职权罪 在采取税收保全措施和强制执行措施时滥用职权,致使公共 财产、国家和人民利益遭受重大损失；或者违反法律法规规定,擅 自作出税收的开征、停征或者减、免、退、补税以及其他同税收法 律法规相抵触的决定，造成国家税收严重流失的，按滥用职权罪 处 3 年以下有期徒刑或拘役; 情节特别严 重的,处 3 年以上 7 年以 下有期徒刑。 3.共同犯罪 与纳税人、扣缴义务人勾结、唆使或者协助纳税人、扣缴义 务人偷税、骗税、逃避追缴欠税，构成犯罪的，按共同犯罪追究刑 事责任，具体量刑依照其构成的罪名，由人民法院依据刑法的相 关条款作出判决。 4.受贿罪 利用职务上的便利,收受或者索取纳税人、扣缴义务人财物 或者谋取其他不正当利益,按受贿罪论处：个人受贿数额在 5000 元以上不满 5 万元的,处 1 年以上 7 年以下有期徒刑;个人受贿数 额在 5 万元以上不满 10 万元的,处 5 年以上有期徒刑,情节特别 严重的处无期徒刑;个人受 贿数额在 10 万元以上的,按受贿罪处 10 年以上有期徒刑或者无期徒刑,情节特别严重的处死刑;个人 受贿数额在 5000 元以上不满 1 万元,犯罪后有悔改表现、积极退 回赃款的,可减轻或者免予刑事处罚。 5.不征、少征税款罪 徇私舞弊,不征或者少征应征税款,致使国家税收遭受重大损 失的,按不征、少征税款罪处 5 年以下有期徒刑或拘役;造成特别 重大损失的,处 5 年以上有期徒刑。 6.玩忽职守罪 不负责任,不履行或不正确履行职责,使公共财产、国家和人 民利益遭受重大损失的，按玩忽职守罪处 3 年以下有期徒刑或拘 役;情节特别严重的,处 3 年以上 7 年以下有期徒刑。犯玩忽职守 且徇私舞弊罪的，处 5 年以下有期徒刑或拘役;情节特别严重的, 处 5 年以上 10 年以下有期徒刑。 三、税务稽查执法风险的产生 税务稽查执法风险产生于税务稽查执法的全过程。 （一）选案环节 选案环节税务稽查执法风险主要表现为选案不及时、不准确、 不规范、一方面造成重复检查，增加税务稽查成本，影响被检查 人的正常生产和经营，损害税务机关形象，影响税收征纳关系； 另一方面造成对税收违法行为查处不力、打击不准，影响税务稽 查职能的有效发挥。 （二）实施检查环节 稽查实施环节税务稽查执法风险主要表现为：一是稽查人员 在查处税收违法案件时，未按规定进行回避；二是未按照规定程 序出示税务检查证和税务检查通知书；三是未按税收征管法 规定进入当事人的居住场所检查；四是未按规定为纳税人、扣缴 义务人、检举人保守秘密；五是获取证据材料所采用的方法不合 法、不正当，或者获取的证据材料无法辨明真伪；六是未按法律 法规规定调取、归还当事人的账簿资料；七是运用了不能和客观 证据形成证据链的主观判断，或者仅在工作底稿上记载数量、金 额代替证据；八是未按照法律法规的规定采取税收保全措施或者 税收强制执行措施，或当事人解缴税款、滞纳金、罚款后，未按照 规定予以解除等。 （三）审理环节 审理环节税务稽查执法风险主要表现为：一是案件审理未依 照法定程序进行；二是案件定性和处理的法律依据不充分、不准 确，或者依据级次较低的文件进行案件定性和处理，与级次较高 的法律法规发生冲突；三是违反“一事不二 罚原则” ，在稽查相对 人的税收违法行为已被其他有管辖权的行政机关处以罚款的情 况下,针对同样的行为作出了处罚决定；四是违反法定行政处罚 程序，在拟作出税务行政处罚决定时，未告知相对人有听证、陈 述和申辩的权利或举行听证，相对人进行陈述申辩时未作记录； 五是对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处 罚代替刑罚。 （四）执行环节 执行环节税务稽查执法风险主要表现为：一是直接送达税务 文书时，不按照税收征管法实施细则的规定交由法定部门的人 员签收，或者送达回证没有注明签收或送达日期和时间；二是受 送达人拒绝签收税务文书时，送达人没有在回证上记录拒收理由， 见证人没有签字；三是查封、扣押纳税人及其所抚养家属维持生 活必需的住房和用品；四是使用、非法变卖或损毁扣押财物，对 当事人造成损失；五是没有按照规定及时停止或解除查封、扣押 财物，或者查封、扣押金额超过应纳税款及相关费用对当事人造 成损失；六是当事人超期缴纳税款、罚款时，未按照规定加收滞 纳金或加处罚款；七是当事人逾期不解缴税款、滞纳金、罚款时， 未及时采取措施，导致税款等流失等。 四、税务稽查执法风险防范措施 防范税务稽查执法风险，主要有以下几个方面的措施。 （一）提高稽查人员综合业务素质 针对税务稽查执法风险具有客观性的特点，应提高稽查人员 综合业务素质，鼓励稽查人员学习和掌握税收、会计、法律、计算 机、犯罪心理学和犯罪行为学等与稽查工作相关的知识和技能， 培养敏锐的洞察力和严密的逻辑思维能力。只有这样，才能适应 税务稽查的不断发展和变化，提高稽查工作质量，减少和控制客 观性风险。 （二）完善稽查工作制度和质量评价体系 不尽完善的稽查工作制度、不尽合理的稽查工作质量评价体 系和税务机关对稽查结果的片面追求，在一定程度上是导致程序 性风险的客观原因。稽查结果是一定行为过程的结果，只有行为 程序合法、过程规范，结果合法才有保证。强调稽查工作全过程 每一个环节的规范和合法，引导稽查人员不但关注稽查结果，而 且更多地关注执法过程的合法与完整，是防范和降低税务稽查执 法风险的有效途径。 要进一步完善稽查工作制度和质量评价体系，落实税收征 管法实施细则建立科学的检查制度的要求。严格执行税务稽查 选案、 检查、审理和执行“ 四分离”运行机制，完善稽查局内部监 督制约机制，避免滥用自由裁量权、执法随意性大、办人情案以 及其他不良现象的发生。 （三）严格执法责任追究 探索“一案双 查双报告 ”制度，加强与纪检监 察部门的工作联 系。主 动邀请纪检监察部门对稽查执法工作进行业务指导，对执 法中容易出现问题的环节进行细致梳理，对发现的问题及时向纪 检监察部门反馈，切实采取措施，防患于未然。 切实履行“一岗两责”，狠抓各项制度落实 和监督力度。各级 稽查局主要领导作为本部门反腐倡廉工作的第一责任人，要按照 税务系统惩治和预防腐败体系基本制度的要求，把党风廉政建设 工作与税务稽查业务工作一起研究、部署、落实。要督促落实好 首查责任制、过错责任追究制以及税务人员廉洁自律等有关规定， 大力推行稽查政务公开，全面促进稽查执法工作制度化、规范化、 透明化。 加大案件复查力度，实行稽查回访制度。按照税务稽查案 件复查暂行办法的规定，统一复查口径、统一审理标准、统一处 罚尺度，对复查案件的程序、事实、证据和执行方面有无违反稽 查工作纪律等进行深入细致的检查，及时发现和纠正在案件查处 中存在的问题，认真进行整改。稽查回访是内部监管的一种形式， 通过案件复查选择一些被查企业进行稽查回访，了解稽查人员的 执法态度、执法质量和廉洁自律情况，通过纳税人的反向监督， 保证廉洁从税各项制度的有效落实。 （四）营造良好稽查工作环境 执法环境的好坏也直接导致税务稽查执法风险。少数地方政 府以招商引资、扶持企业发展、保护投资环境、发展地方经济等 名义， 对税务稽查工作进行不正常的干预，导致税务机关在查处 税收违法行为时处于两难境地，出现检查难以深入，定性和处理 困难等问题。防范和化解这种环境性风险的主要措施是加强税法 宣传， 营造良好稽查工作环境。依法治税、整顿和规范市场经济 秩序需要政府管理部门之间相互支持、协调配合，构成完整的监 管体系，支持税务部门依法打击税收违法行为，是各级政府部门 的法定义务。税务机关通过有效的税收宣传，尤其是对税务稽查 成果的宣传，主动争取地方政府对税收工作的理解和支持，在全 社会形成依法纳税的良好风尚，有利于为依法稽查营造良好的外 部环境，化解环境性风险。 （五）提高税务稽查工作的科技含量 知识经济和信息化的飞速发展，会计电算化的普遍运用，一 方面改变了会计本身，使会计信息系统更加完善，另一方面也使 传统的查账方法不能完全适应稽查工作的需要，给税务稽查提出 了新的挑战。只有不断探索适应知识经济和会计电算化的税务稽 查方式，丰富稽查科技手段，提高税务稽查工作的科技含量，探 索和推广稽查查账软件的运用，逐步做到能够对企业的电子数据 查询、甄别、分析和运用，促进稽查工作质量和效率的不断提高， 才能有效防范税务稽查执法风险，履行税务稽查在维护税法权威 和国家利益中的重要使命。 （六）充分发挥党风廉政建设在执法风险防范中的重要作用 加强党风廉政建设，完善和落实各项制度，是税收事业发展 的有力保障，在执法风险防范中具有重要的地位和作用。 1.党风廉政建设为防范执法风险提供了制度保证 制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，狠抓制度建设， 有效规范行为，是预防执法风险的重要保证。胡锦涛总书记在十 七大报告中明确提出：“ 以完善惩治和预防腐 败体系为重点加强 反腐倡廉建设”。 这一重大命题和要求，丰富和 发展了党的反腐 倡廉理论，深化了党对反腐倡廉工作规律的认识，为深入推进反 腐倡廉建设指明了方向。要切实完善征管体制，优化税收业务流 程，明确职责分工，健全岗责体系，规范税收执法行为。要针对纳 税人反映强烈的热点问题，把损害纳税人利益的问题作为重点， 建立和完善相关的工作制度。只要紧紧抓住容易滋生腐败现象和 不正之风的重点环节，逐步建立完善制度体系，就能减少和杜绝 违纪行为的发生。 2.党风廉政建设是建立防范执法风险长效机制的思想基础 要充分发挥教育的引导作用，要把反腐倡廉教育作为职业道 德教育的重要内容，列入干部教育培训规划，同领导干部培养、 选拔、管理、使用有机结合起来。要深入进行党章、理想信念、法 纪观念、 优良传统、廉洁自律、社会主义荣辱观等教育，引导干部 职工树立正确的世界观、人生观、价值观，夯实廉洁从政的思想 基础。要按照“ 预防为主，防教结合”的工作思路，深入开展法制 教育和警示教育，提高稽查人员的法律意识，强化风险意识和责 任意识，自觉抵制物质利益的诱惑和不法分子的拉拢腐蚀，杜绝 失职渎职行为的发生。要大力加强税收廉政文化建设，加强组织 领导，丰富工作内容，创新形式载体，为反腐倡廉工作注入强大 的文化推动力，使廉政文化覆盖干部职工工作、生活的方方面面。 3.党风廉政建设是健全防范执法风险惩治机制的有机统一 查处违纪违法案件是防范执法风险的重要措施之一。各级税 务机关要以查处损害纳税人利益等不正之风为工作重点，严格依 法依纪查办违纪违法案件，坚持以事实为依据，做到证据确凿、 定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。通过对典型案件的深 入剖析和及时通报，使广大稽查人员汲取教训，受到教育，达到 以案示警，以案明纪，以案释法，充分发挥标本兼治的双重功效。 要以改革为手段，建立健全科学的预警机制，进一步发挥党 风廉政建设在执法风险防范中的重要作用。要完善信访举报制度 和案件统计分析制度；建立稽查局与纪检监察部门的信息共享、 情况通报制度和联席会议制度；建立健全特邀监察员制度，要积 极支持特邀监察员工作，为他们开展工作创造有利条件，充分发 挥好民主党派对税收工作的宣传监督作用；充分利用内部审计、 效能监察、执法监察、专项治理等手段主动发现问题和线索。要 充分发挥信息化工作优势，加强对一线执法行为事前事中事后的 全程监控。对于发现的带有苗头性、倾向性问题，要及时采取对 策，加以整改，堵漏建制，做到防患于未然。 第四节 税务稽查工作质量评价体系 税务稽查工作质量评价体系是税收征管质量评价体系的重 要内容，包括税务稽查执法、税务稽查工作管理两个方面的内容， 核心是对税务稽查执法的合法性、公正性和公平性进行考核。本 节所介绍的考核指标，是各地税务机关结合实际，对税务稽查工 作质量考核进行的探索和尝试，各级稽查局可以根据稽查工作实 际，在保证数据来源准确的前提下参考和选用。 一、税务稽查工作质量评价的作用 对税收征管工作进行评价和考核，是全面提高税收征管质量 的重要手段，目的是实现执法规范、征收率高、成本低、社会满意 的税收征管目标。税务稽查工作是税收征管工作的重要组成部分， 是税收征管的最后一道防线，完善税务稽查工作质量评价体系是 增强税务稽查执法能力建设的基础工作，对于促进稽查工作科学 化和规范化管理，全面提高税务稽查工作质量和效率，进而促进 税收征管目标的全面实现，促进经济和社会发展，具有重要作用。 二、稽查执法考核 稽查执法考核是税收执法考核体系的重要组成部分和稽查 工作质量评价体系的核心，是以有关法律法规和选案、检查、审 理、执 行四个环节的岗位职责为依据，设计量化指标体系，对稽 查执法过程是否合法、完整、规范，稽查执法结果是否合法、公平、 公正进行考核。稽查执法考核指标一般包括： （一）选案环节 1.案源准期处理率 案源准期处理率考核选案岗位是否按规定时限处理案源，及 时完成稽查案源的收集、整理，选取稽查对象，制定稽查计划，分 配稽查任务。计算公式为： 案源准期处理率准期处理案源户数应处理案源总户数 100； 2.选案准确率 选案准确率客观上反映了选案是否科学、准确，计算公式为： 选案准确率选案检查有问题户数全年选案检查户数之和 100%。 3.举报结案率 举报结案率考核税收违法检举案件是否按规定时限查结，计 算公式为： 举报结案率=年度已结举报案件数年度 应结举报案件数 100%。 （二）实施环节 4.检查行为合法率 检查行为合法率主要考核稽查实施程序是否合法，是否依法 实行回避制度和为纳税人保密等，计算公式为： 检查行为合法率=检查过程中的合法行为 事项检查过程中 执法行为之和100%； 5.有效证据率 有效证据率主要考核稽查实施中案件取证是否事实清楚，证 据确凿，数据无误，计算公式为： 有效证据率=合法有效证据该案件证据的 总数100%； 6.立案率 立案率主要考核实施岗位是否对应立案的户数全部立案，计 算公式为： 立案率已立案案件户数应立案案件户数100 ； 7.检查事项完整率 检查事项完整率主要考核实施岗位是否全面履行工作职责， 对应检查的事项全部进行了检查，计算公式为： 检查事项的完整率=已检查的事项应检查 的事项100% 8.协查按期回复率 协查按期回复率主要考核实施协查岗位是否按期回复协查, 计算公式为： 协查按期回复率=全年按期回复协查发票数 （全年按期回复 协查发票数+全年逾期回复协查发票数）100%。 9. 稽查文书合格率 稽查文书合格率主要考核实施岗位是否按规定编制工作底 稿和稽查报告等实施环节的法律文书和内部文书，计算公式为： 稽查文书合格率=合格的稽查文书稽查 文书之和100%； 10.案