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土地征收中生态补偿问题探讨 摘要：生态补偿是当前生态学、资源与环境经济学、环境 保护法学等领域研究的难点和热点问题。文章试图从生态 补偿的概念及原理，即利用环境外部成本内部化入手探讨 土地征收过程中生态补偿缺失的现状，分析由于缺失而导 致的结果，同时提出转变观念、完善制度等方面的建议措 施。 关键词：土地征收；生态补偿 一、生态补偿概念 生态补偿是当前生态学、资源与环境经济学、环境保 护法学等领域研究的难点和热点问题，也是世界各国为实 现人类可持续发展采取的重要政策措施。生态补偿的概念 源于自然生态补偿，环境科学大辞典将自然生态补偿 定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时， 所表现出来的缓和十扰、调节自身状态使生存得以维持的 能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。”这个概念从 生态学的角度出发，着眼于生态系统的整体性、可优化性 特征，将生态补偿理解为生态系统由于遭受外界活动的干 扰、破坏后，功能的自我调节、自我恢复。体现了生态系 统的内部稳定机制和自我调节作用，强调了生态系统自身 的补偿，反映出它对人类的生产和生活活动所产生的废物 具有净化和消纳能力。但是，自然状态的消纳自净容量是 有限的，过程也是缓慢的，人类自身的规模及他们生产和 生活活动的规模、强度和速率，大大地超出了自然环境系 统的承载能力和限度。随着人类活动越来越多的作用于自 然，生态环境的变化远远超过了生态系统自身的补偿能力， 生态补偿概念必然有了新的涵义。 毛显强等认为生态补偿是通过对损害资源环境的行为 进行收费，提高该行为的成本，从而激励损害行为的主体 减少因其行为带来的外部不经济性，达到保护资源的目的。 昌忠梅认为生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类的 社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境 造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。 广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的 区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上 的优惠，以及为增进环境保护意识、提高环境保护水平而 进行的科研、教育费用的支出。沈满洪认为生态补偿是通 过一定的政策手段实现生态保护外部性的内部化，让生态 保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好 生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激 励公共产品的足额提供；通过制度创新解决好生态投资者 的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增 殖。 从本文研究视角来看，生态补偿就是为了解决资源与 环境保护领域的外部性问题，利用环境外部成本内部化原 理，使资源和环境被适度、持续性的开发、利用和建设， 从而达到经济发展与保护生态平衡协调，促进可持续发展 的最终日标。 二、土地征收中生态补偿的缺失 征地补偿原则的范围和标准 根据我国土地管理法第 47 条第一款的规定，目前， 我国土地征收的补偿范围主要包括上地补偿费、安置补助 费及地上附着物和青苗的补偿费等三项。土地补偿标准为 除地上附着物按实际情况补偿外，土地补偿费为征收前三 年平均产值的 6-10 倍，每个劳动力安置补助费为前三年平 均产值的 4-6 倍，最高为 15 倍，但土地补偿费和劳动力安 置补助费之和不得超过土地被征收前三年平均产值的 30 倍。 农地价值分析 农地总价值：经济价值、社会价值和生态价值。胡静、 陈银蓉、汪峰等学者在其研究中都将农地总价值划分成了 经济价值、社会价值和生态价值。所谓经济价值，主要是 指农地所提供的粮食、纤维等农副产品及农业资料的价值。 所谓社会价值，由农民的生存保障价值和国家粮食安全保 障价值构成。由于我国农村社会保障基本空白，所以农地 不仅是生产生活资料的载体，而且对农民具有生活保障、 提供就业、直接收益、继承、资产增值等效用，承担了农 民的社会保障责任。可以预期的是，随着社会的进步，农 村社会保障体系的建立与完善将使得农地的社会保障价值 淡化。农地又是提供粮食生产的唯一实体，国家为了在紧 急时刻能够有充足的粮食供应就必须保护农地，以求得国 家的长远利益和粮食安全，由此可见农地粮食安全保障价 值的重要性。所谓生态价值，是指农地的景观价值及净化 空气、防止水土流失、维护物种多样性、保育环境等功能 的价值。随着人们对生态环境的重视，农地的生态价值也 越来越被重视。 征地中生态补偿的缺失 从征地的标准和范围来看，我国实行的是部分补偿原 则，即当国家为了公共利益的需要必须征收个人或团体的 私有土地而给其合法权益造成损害时，国家针对具体损害 给予相对人一定的补偿。其显著特点是征地补偿数额与土 地所有者权益的价值不相等，往往低于被征土地的市场价 格。我国征收土地是按照被征收土地的原用途给予补偿的。 征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费、安置补助费以及 地上附着物和青苗的补偿费等，与发达国家相比，我国的 征地补偿涵盖的范围明显较小。另外，补偿金额是基于农 地收益计算的，不能准确反映农地转为非农用地的预期收 益，而目前，相对于土地的增值潜力，土地补偿费远远低 于土地出让价格，属于低价征收，没有以市场决定地价。 据王仕菊、黄贤金等人以耕地价值为基础测算，XX 年全国 征地的补偿标准是现行征地补偿标准的 2.51 倍，且高于耕 地最低市场价格。在测算中王仕菊等将耕地价值分为经济 价值、社会价值、生态价值，分别计算各自的价值。 征地中生态补偿其基本理论是环境外部成本内部化原 理。从生态补偿与征地的关系看，征地是一种政府行政行 为。这种行政行为的后果，不仅改变了土地的资产价值， 同时也改变了土地的资源价值。根据生态补偿的定义，这 种政府行政行为使大量的土地资源改变用途，而作为资源 的生态价值也往往受到损害而不断减少，但当前征地中这 种政府行政行为导致的生态价值减少并没有得到补偿，生 态补偿缺失。 从理论角度来看，土地征收补偿的理论基础应为资源 效用价值理论、生态位理论和外部性等理论，且以“受益 者负担”为原则。在征收补偿理论研究方面，理论界就土 地征收中农民土地权益遭受侵害的经济学原因、历史原因、 政策和制度原因等进行了多方面的探讨，但都不涉及征地 生态补偿的内容。而且在土地生态价值及其损失研究方面， 日前的重点和热点主要集中耕地转型与土地整理、农地的 外溢效应、土地的集约利用、土地资源的生态安全研究、 农地生态系统服务功能及价值等方面。但这些涉及生态系 统服务价值评估的研究都没有对土地征收后土地利用/土地 覆被变化而引起的土地生态功能的变化作为研究对象，没 有针对征地生态补偿提出合理的补偿机制和补偿方式。而 土地的双重属性资产属性和资源属性又是客观存在的， 作为环境资源，土地生态系统拥有生态服务价值，这是农 地价值的一个本质属性，这一重要内容的缺失恰恰反映了 现行征地补偿制度的深层缺陷。 三、土地征收中生态补偿的缺失的后果分析 绿地较少，生态失衡 由于城市化进程加快，非农建设占用农地，特别是占 耕地数量具大。农地特别是耕地被征以后，其农产品生产 功能和生态环境功能随之不复存在。耕地在很大程度上具 有绿地所具有的物质循环、能量转化、调节气候、保持水 上、生物多样性维护和环境净化等多种功能。耕地的不断 减少在很大程度上意味着绿地数量的流失。耕地的流失也 使得土地被征前后原有的生态平衡不断被人为打破，生态 环境难以恢复。被征农地的生态服务功能和价值的发展丧 失殆尽，但征收者和使用者却没有为土地资源的生态服务 价值付出任何成本，这显然是不公平的。因此，生态补偿 在征地补偿中的缺失是不言而喻的。近年来，由于不当征 地不仅导致了城郊土地抛荒、闲置现象，还形成了城市周 边的污染带，已丧失了其应有的田园景观功能。 土地配置效率降低 土地配置效率的高低不仅要从空间考虑，还要从时间 上加以分析。随着经济发展，生态环境的恶化，土地持续 利用更加注重的是土地利用的生态可持续性。但是目前的 征地行为总是在局限条件下追求最大化利益。在征地中， 征收者和使用者总是偏向于以较低的征地补偿费取得土地， 从而忽略生态服务价值等外部性价值，更不会对土地所有 者或使用者进行应有的生态补偿，甚至会尽量避开一切不 利于自身利益的补偿费用。从时间、代际间的持续利用角 度看，这种只是维持当前快速的经济发展速度，而忽视未 来成本配置方式影响土地的持续利用。 四、实现我国土地征收中生态补偿建议 更新观念，审视农地价值 要审视农地总价值，改变以往只关注农地较低经济价 值而忽视农地较高生态价值的观念，明确农地在生态系统 中的自然、社会、经济等价值，明确保护生态环境是人类 的共同责任。征地补偿是一个系统工程，它涉及到土地的 所有者、使用者、管理者及受益者，因此，全体社会成员、 政府、投资者和农户都应该关注被征农地的生态价值。政 府及工作人员享有国家的公共权力，是生态补偿的直接操 作和运作者，对生态补偿问题的认识及提高显得更为重要 和迫切；投资者是土地资源的使用者和受益者，其经济活 动对环境的破坏负有不可推卸的责任，他们必须把生态保 护的观念植入到生产过程中去；农户是征地行为的直接受 害者，也要转变观念，捍卫自身最大的利益。 完善征地补偿制度 实现生态补偿首先就要解决的是在征地补偿中的利益 冲突，对现行的征地补偿制度进行完善。在对生态补偿利 益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一， 建立和完善征地生态补偿的法律制度，可以有效降低政策 协调、经济协调、观念协调的主观随意性和变动性，最大 限度地保持利益平衡和社会稳定。目前，由于技术的原因， 土地的生态价值还难以准确量化，耕地转换后的外部经济 性也很难被量化到每一个社会主体身上。因此，从法理的 公平原则出发，可以通过税收的方法，让有能力者即土地 资源的使用者承担生态责任。通过对土地使用者征收生态 税等进行征地的宏观调控等手段，保护失地农民的权益。 同时要建立和完善农村社会保障体系，针对不同年龄段的 被征地农民，实行多渠道、多形式安置补偿，包括就业培 训或公共医疗保障等。对于补偿方式，除传统的征地资金 补偿外，生态补偿可以从实物补偿、智力补偿、政策补偿 等方面做起，减缓农民在土地征收过程中生活质量的下降， 促进环境、经济、社会的和谐发展。 加强征地生态补偿的理论和生态补偿标准研究 从理论上厘清生态服务的提供者和消费者之间的经济 利益关系，区分失地者和用地者的生态责任。尤其亟需建 立农地生态补偿评价指标及其生态补偿标准体系。可以根 据被征农地生态系统所提供的生态服务功能价值，或者根 据被征农地生态系统类型转换的机会成本来对被征农地进 行定价。也可以采取“意愿价值评估法”，对征收前的农 地及征收后土地覆被发生显著变化的土地分别进行生态价 值估算，通过计量分析乎段揭示影响评估价值的过程变量 和主要因素，确定补偿标准，或者对农地生态环境质量引 入生态补偿指数进行综合评价，进而提出生态补偿资金的 分配方法。在此基础上，根据补偿者的承受能力和受偿者 的受偿效果，制定合理的补偿标准。 多渠道筹措征地生态补偿资金 生态是一种全社会的公益性问题，补偿费应由社会承 担，不能全靠国家，应按照“有偿使用，全民受益，政府 统筹，社会投入”的思路，全社会一起来筹集生态补偿基 金。一方面，可以尝试采用市场化的运作手段来推行征地 制度改革，明晰土地的财产价值和生态价值，推行土地股 份制、年租制或发行土地债券等，实行征地生态补偿的市 场化运作。另一方面，可以建立征地补偿金制度，对因开 发利用农地生态系统而损害生态功能，或因生产、生活行 为导致土地生态价值丧失的征收者和投资使用者收取经济 补偿，并对为保护和恢复土地生态及功能而付出代价的农 户进行补偿。由于土地的资源属性决定其许多功能和服务 具有公共物品的性质，土地覆被变化中的外部性很难内部 化，在补偿过程中，无法把邻地的不经济性纳入到补偿范 围。因此，要依靠政府建立不同层次的补偿金制度，拓展 实现补偿的有效途径。 五、小结 随着工业化、城镇化进程的加快，城市规模的扩张， 土地征收是不可避免，合理补偿标准和补偿制度是保障农 民利益和社会总体效益的根本。征地中生态补偿的实现还 需要土地法律体系的不断完善、权利制度的不断明晰以及 对土地资源价值的进一步认识，土地征收补偿制度逐渐重 视对土地的资源价值、生态价值、发展价值的补偿，扩展 土地资源价值的补偿的内涵，这不仅关系到土地资源的现 实开发、利用和持续发展问题，而目也关系到土地资源利 用与代际发展问题，这是我国未来土地政策、制度和法律 都不可忽视的重要问题，而征地补偿中增加生态补偿是解 决这种外部性的最为有效的方法。因此，对征地生态补偿 进行理论探析，有助于解决土地补偿实践中的重大问题， 并为此提供理论依据。 参考文献： 1、孙新章,谢高地,张其仔等.中国生态补偿的实践及 其政策取向J.资源科学,XX(4). 2、环境科学大辞