长输管线建设项目用地预审政策和操作指南

油气(yóuqì)管道项目用地预审政策解读和操作(cāozuò)指南兰州二○一二年八月共九十二页目录一、建设项目用地预审(yùshěn)概念、作用和特点二、建设项目用地预审操作流程三、建设项目用地预审管理办法修改的主要内容四、预审工作中应注意的问题五、油气管线用地预审操作要点

六、新一轮土地利用总体规划形势下用地预审特点共九十二页1、用地预审的概念 建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。 《中华人民共和国土地管理法》第五十二条规定：建设项目可行性研究论证(lùnzhèng)时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。一、建设项目用地预审的概念、作用(zuòyòng)和地位共九十二页用地预审相关政策 《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号） 《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电发〔2006〕17号）《关于在建设项目用地预审工作中做好现场踏勘和论证工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2008〕41号）《建设(jiànshè)用地会审会议纪要》（2010年第2期）《关于切实加强耕地占卜平衡监督管理的通知》（国土资发[2010]6号）共九十二页建设项目用地预审管理办法发展(fāzhǎn)2001年6月28日《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部第7号令）2004年10月29日《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部第27号令）2008年11月12日《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部第42号令） 共九十二页2、作用和意义 《企业投资项目核准暂行办法》（发展改革委令19号）第八条规定：建设项目申请核准，应附具国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见(yìjiàn)。用地预审是建设单位办理用地事宜的第一道手续，取得用地预审批复后，建设单位方可继续办理项目的可研审批（核准）、规划、征地、权证等相关手续。 实行用地预审是政府实现平衡用地需求、调控土地市场供应的有效手段，是国家投资体制改革的一项重要内容，是对宏观经济进行调控的重要手段。建设项目用地预审是从源头上控制和引导建设项目用地的重要手段，是实施土地利用总体规划、落实用途管制、实行强化节约和集约用地政策的重要措施，是土地利用计划管理的关键环节，也是实施项目用地批后跟踪检查、实行节约和集约用地考核管理的重要依据。要从全面落实科学发展观、实行最严格土地管理制度、充分发挥土地宏观调控作用的高度上认识和开展建设项目用地预审工作。共九十二页

3、建设项目用地预审(yùshěn)特点

报国土资源部项目三级办理、二级审批

完成(wánchéng)预审完成初审组卷材料省级县级部级共九十二页省政府、省发改委或省级有审批(shěnpī)权限的部门国务院、国家发改委或国家有审批权限(quánxiàn)的部门地方政府项目省国土资源厅国土资源部地方政府有关规定涉及军事秘密或特殊用地应国土资源部负责预审的小面积零星分散项目分级审查共九十二页省政府、省发改委或省级有审批权限(quánxiàn)的部门国务院、国家(guójiā)发改委或国家有审批权限的部门城市建设用地区内国务院批准的84个城市建设用地地方政府项目省国土资源厅国土资源部市国土资源局地方政府有关规定涉及军事秘密或特殊用地应国土资源部负责预审的小面积零星分散项目初审权和预审权国务院、国家发改委或国家有审批权限的部门位于位于共九十二页审批(shěnpī)环节：涉及部门多，人为因素大共九十二页

一、用地预审总体(zǒngtǐ)特征

审批(shěnpī)环节建设单位：提供用地预审作业必备材料专业技术优势多年国土系统工作经历，同各级国土

管理部门联系密切人员优势经验丰富最终成果审核把关“交钥匙”式服务专业技术咨询机构共九十二页二、建设项目用地预审操作(cāozuò)流程操作流程材料(cáiliào)要求实地踏勘和论证有效期共九十二页1、操作(cāozuò)流程（简化版）设计院提供(tígōng)项目用地图项目用地图与当地规划图、现状图叠加，计算各地类面积（主要为耕地和基本农田）协调国土部门出具耕地补充和基本农田补划方案等相关材料编制规划修改方案及规划实施影响评估报告，组织专家论证组卷材料，上报省厅，省厅出具初审意见组卷材料，上报国土资源部国土资源部审查并组织论证取得国土资源部批复共九十二页2、建设(jiànshè)单位提供基础资料项目建议的依据（路条）《可行性研究报告》总说明（3＋N套），及电子版1：2000项目用地红线图（6套），及电子版（含既有用地界和新增用地界，西安80坐标系）项目用地说明（分乡镇），项目用地功能(gōngnéng)分区表用地指标分析表（对照《石油天然气工程项目建设用地指标》建标［2009］7号文）规划选址意见项目所在地国土管理部门可能需要的特殊文件沿线人民政府及相关职能部门对项目相关会议纪要地灾和矿产压覆产报告备案表共九十二页3、整理(zhěnglǐ)材料确定项目负责人，组建工作组收集涉及省（市）用地预审指南，判断(pànduàn)项目作业条件是否成熟（此项工作可提前）提前收集地方规划文本和图件、耕地开垦费及征地补偿标准、地方国土部门地址、相关人员联系方式等（此项工作可提前）在纸质图上用红笔标示新增用地界，并按区县裁剪好在电子图上提取新增用地界，并按区县裁剪好，并与设计院提供数据进行核对根据设计院提供的《预审预审所需基础数据》进行用地规模的合理性分析制定工作方案准备“建设项目用地预审协调会”材料，并与省厅沟通用地预审及协调会事宜共九十二页4、和省厅具体沟通(gōutōng)事宜预审前期必备要件预审上报材料清单落实项目和新一轮土地利用总体规划的衔接情况耕地(gēng〃dì)补充和基本农田补划事宜听证、论证事宜材料上报时间节点研究报告的内容和形式其它特殊要求用地预审协调会会务事宜共九十二页5、省国土资源厅召开(zhàokāi)协调会在会议上需解决的问题统一布置用地预审要求和时间节点(jiédiǎn)耕地补充和基本农田补划问题听证、专家论证事宜与当地新一轮土地利用总体规划（2006～2020）衔接情况共九十二页6、重点－－－县（区）国土(guótǔ)部门第一阶段：提供规划图、规划文本收集现状(xiànzhuàng)图听证会组织形式和时间安排耕地开垦费和征地补偿标准近几年变更调查数据项目列入新一轮土地利用总体规划的材料

共九十二页第二阶段：将量算好的面积发至国土(guótǔ)部门确认（现状数据和规划数据），小数点保留2位协调国土部门尽快出具耕地补充和基本农田补划方案编制规划修改方案及规划实施影响评估报告

注：该报告应贯穿于预审工作始终面积确定后，即可要求委托方出具报省厅、国土资源部的申请函和申请表规划衔接情况说明共九十二页第三阶段召开规划修改听证会

国土部门主持，相关单位及村民代表参加区县国土部门出具(chūjù)审核意见共九十二页区县国土部门提供材料清单（具体材料清单和形式视当地规定要求制作）县（区）国土部门审查意见文字材料：县（区）国土局出具的规划修改方案（含建设指标调整方案、耕地补充方案、基本农田补划方案）图件材料：土地利用总体规划图调整前、后和土地利用现状图（应有图名、图例、图签、国土局公章，同时，标注出拟用地选址位置、数量，耕地补充位置、数量，补划基本农田的位置、数量）<推荐比例尺为1：10000>土地开发整理项目立项和验收文件规划修改听证(tīnɡzhènɡ)纪要和相关材料（必须有听证(tīnɡzhènɡ)代表签字）土地利用总体规划文本、县（区）土地利用总体规划图、近几年变更调查数据与新一轮土地利用总体规划衔接说明材料共九十二页7、市国土(guótǔ)部门市局各处室对材料进行审查，并出具审查意见收集市级规划(guīhuà)图和规划(guīhuà)文本共九十二页8、省国土资源厅将提前编制好的报告上报省国土资源厅，协调省国土资源厅尽快召开省级专家论证会组卷材料上报省厅，省厅各处室对材料进行审查，并出具初审(chūshěn)意见收集省级规划图和规划文本共九十二页

按照国土资源部《各类用地报批会审(huìshěn)办法》的规定，用地预审审查实行会审制。主办司局（规划司）牵头，各有关司局参与审查，部会审会审议通过。9、国土资源部共九十二页

会审成员单位：

规划司（主办）、利用司、耕保司、执法局、办公厅、总督办、法规司、地籍司、环境司、储量(chǔliànɡ)司、等10个司局参与预审实质审查。监测司、财务司、纪检组作为会审会议成员参加审查并进行监督。共九十二页预审审查(shěnchá)分六个阶段：

受理报件初步审核征求意见会审准备(zhǔnbèi)会审审查办理批件共九十二页

（1）受理报件：

部收文窗口（政务大厅）受理项目单位用地预审申请，并填写《建设项目用地预审受理凭证(píngzhèng)》，一式两份，用于书面通知申请人或国土资源管理部门。

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（2）初步审核：

主办单位在初步审核时发现问题(wèntí)的，在规定时限内通知政务大厅，并由政务大厅告知建设单位或当地国土资源管理部门；初步审核完成后，形成《建设用地预审初步审核征求意见表》。共九十二页

（3）征求意见：

主办单位将《建设用地预审初步审核征求意见表》分送部会审成员单位，会审成员单位根据各自职能，在规定的时限内完成审查(shěnchá)工作，并将审查(shěnchá)意见反馈主办单位。共九十二页（4）会审准备：

主办单位综合汇总各会审成员单位意见，形成《建设项目用地预审(yùshěn)会审报告表》，同时草拟《建设项目用地预审复函（拟发稿）》，分送部领导和会审成员单位。共九十二页

（5）会审审查：

主办单位负责将项目情况向会审会做专门(zhuānmén)汇报，提请会审会审定，并记录会议的要求和决定，形成会审会议纪要报部领导签发。共九十二页

（6）办理批件：

1）根据会审会纪要，主办单位对审议(shěnyì)通过的预审项目，按照办理文件程序，将项目用地预审复函报主管部领导审签；

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2）对会审会提出需进一步落（核）实有关情况的项目(xiàngmù)，主办单位负责落实，并将落（核）实意见向会审会报告，经会审会审定后，用地预审复函报主管部领导审签；共九十二页 3）对不予通过的用地预审(yùshěn)项目，主办单位以书面意见告知申请人和当地国土资源管理部门。

共九十二页共九十二页申报材料的基本(jīběn)要求共九十二页 按照(ànzhào)《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设单位向国土资源部申请用地预审时应提交以下材料： A．基本要件B．支撑要件共九十二页基本要件

1.建设项目用地预审申请报告2.建设项目用地预审申请表3.项目可行性研究报告或项目申请报告4.建设依据5.县级以上规划图及相关图件(tújiàn)

6.重点项目清单（规划衔接材料）7.初审意见共九十二页

1.申请报告的内容：（1）建设项目基本情况（2）拟选址及用地情况

（依据及建设用地指标适用情况）（3）建设依据（4）占补平衡、征地补偿安置标准及土地(tǔdì)复垦资金落实情况共九十二页

占补平衡

委托：明确一般耕地和基本农田的耕地开垦费缴费标准；是否足额纳入工程预算。

自行：按照国土资源管理部门的要求，依据开发整理规划(guīhuà)实施，并经国土资源管理部门验收纳入储备库。共九十二页征地补偿资金:按照当地制定的标准范围，落实征地补偿资金，并足额纳入工程预算；土地复垦资金：

矿山开发项目（煤矿、铁矿等），应明确土地复垦资金的来源，提取复垦资金标准，按要求(yāoqiú)编制土地复垦方案。共九十二页2.建设项目用地预审(yùshěn)申请表共九十二页

3.建设依据：

（1）经国务院（发展改革委、国务院有关部门）批准的有关行业发展规划（2）发展改革等部门同意开展(kāizhǎn)前期工作的批复（3）《产业指导目录》

（4）发展改革等部门同意开展前期工作告知意见。

共九十二页4.可行性研究报告(bàogào)或项目申请报告(bàogào)共九十二页5.相关图件 标注(biāozhù)项目用地范围的县级以上土地利用总体规划图及相关图件。共九十二页6.初审意见(yìjiàn)：（1）建设项目基本情况；（2）项目与土地利用总体规划的衔接情况；（3）拟选址及用地情况及用地指标适用情况审查意见；（4）建设依据；（5）占补平衡、征地补偿安置标准及土地复垦资金落实情况的审查意见。共九十二页占补平衡：按照标准范围缴纳耕地开垦费，补偿标准符合(fúhé)当地有关规定，能够做到占补平衡，并将足额纳入工程预算。征地补偿费：按照标准范围落实征地补偿费，补偿标准符合当地规定，能够实施征地补偿，并足额纳入工程预算。土地复垦费：说明复垦资金来源，按照标准提取复垦资金，并按照要求组织编制土地复垦方案。共九十二页

支撑要件： 符合《土地管理法》第二十六条相关规定的能源、交通、水利、军事等具备独立选址条件的建设项目，需修改土地利用总体规划的，还应提供以下(yǐxià)材料：

共九十二页1.土地利用总体规划修改方案；2.规划修改对土地利用总体规划实施影响评估报告(bàogào)；3.专家对规划修改方案和规划实施影响评估报告的论证意见；4.规划修改的听证会纪要。共九十二页按照听证规定第三章第十二条的规定：

拟定或者修改基准地价；需编制(biānzhì)或修改土地利用总体规划和矿产资源规的；拟定或者修改区域性征地补偿标准。

有以上情形之一的，主管部门应当组织听证。共九十二页编制或修改土地利用总体规划举行听证会是依职权听证的范围，是必须履行的程序(chéngxù)，并按照规定应当附具听证会纪要。共九十二页听证纪要的内容(nèiróng)：1.听证会的基本情况；2.听证会事项的说明；3.听证会代表的意见陈述；4.听证会事项的意见分岐；5.听证会意见的处理建议；6.听证人员的签字表。

共九十二页实地(shídì)踏勘及专家论证共九十二页《关于在建设项目用地预审工作中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2008〕41号），对踏勘和论证工作目的、重点、范围和程序，以及组织形式等都提出了具体(jùtǐ)明确的要求。共九十二页

踏勘论证的重点(zhòngdiǎn)

（1）建设方案的合理性。

重点论证：项目建设方案是否符合经批准的土地利用总体规划、行业发展规划和区域发展规划等，是否符合国家产业政策和供地政策；是否符合保护耕地、节约集约用地的要求。

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（2）项目用地选址的合理性。重点论证(lùnzhèng)：项目可行性研究在选址多方案比较过程中，是否把占用耕地和基本农田的数量作为方案优选的基本指标，是否存在为降低建设成本、减少拆迁等多占耕地或基本农田等问题。

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（3）项目用地规模(guīmó)的合理性。论证重点：项目用地标准是否符合行业用地定额指标的要求，是否存在土地利用粗放、“搭车”征地、多征少用等问题，发现问题及时纠正。

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（4）耕地补充(bǔchōng)方案的可行性。论证重点：资金预算标准是否符合相关定额要求，是否提出资金保障措施，是否采取剥离耕作层等工程措施提高补充耕地质量。

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（5）规划调整和基本农田补划方案的合理性。重点论证：规划调整和基本农田补划程序是否符合规定，补划基本农田是否做到数量不减少、质量不降低，规划的局部(júbù)调整是否对规划整体目标的实现有不利影响，是否采取措施避免或减缓不利影响，提出的措施是否合理可行。共九十二页

3.论证的范围：线形工程：占用基本农田100公顷；点（面）状工程：占用基本农田35公顷应组织进行实地踏勘(tàkān)和论证，其中：共九十二页

占用基本农田200公顷以下(yǐxià)的线型工程；占用基本农田70公顷以下的点（面）状工程，委托项目所在地省级国土资源管理部门组织专家进行踏勘和论证。共九十二页4.论证的程序

1）、土地利用和耕地保护专项报告2）、专家库中选派专家3）、实地踏勘(tàkān)和论证并形成专家论证意见4）、落实专家意见经初审单位审定报部5）、经有关司局审核提请部会审会审议共九十二页土地利用和耕地保护专题报告内容

1、项目建设的必要性和建设依据2、选址(线)多方案比选，在用地方面的比较3、对照行业用地标准，各功能分区(fēnqū)用地适用指标4、补充耕地初步方案5、基本农田补划方案

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论证的成效进一步优化设计(shèjì)方案，优化路线线位和平纵面设计(shèjì)，严格控制路基填挖高度，采取边坡支档、适度增加桥隧长度等工程措施核减了工程用地。共九十二页公路项目：37项核减用地3960公顷铁路(tiělù)项目：17项核减用地4646公顷民航项目：4项核减用地690公顷能源、水利项目：10项核减用地1128公顷

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预审文件有效期

第十五条规定：预审文件有效期两年。根据项目的用地等情况分以下两种情况：

申请(shēnqǐng)延期

重新申请用地预审

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申请延期：

项目(xiàngmù)选址、建设规模、用地范围和用地规模与申请用地预审时基本一致的，建设单位可向国土资源部申请延期。 申请延期时应提交的材料有：共九十二页建设单位(dānwèi)的延期申请省级国土部门对项目用地情况的确认意见用地预审批复文件建设依据

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重新申请用地预审： 项目选址、建设规模、用地范围和用地规模发生重大变化的，应按照(ànzhào)《预审管理办法》规定，重新申请用地预审。共九十二页三、《建设项目用地预审管理办法(bànfǎ)》

修改的主要内容共九十二页

必要性：加强和改进建设项目用地预审，强化用地预审和审批之间的衔接、简化用地审批程序、提高用地审批效率的迫切需要，也是深入贯彻落实科学发展(fāzhǎn)观、构建国土资源保障和促进科学发展(fāzhǎn)新机制的客观要求，更是严格实施土地利用规划和计划、强化土地用途管制、建立土地规划许可制度的积极探索。共九十二页《办法》修订的主要(zhǔyào)内容

（一）与投资体制改革相关(xiāngguān)规定衔接

（二）增加用地预审报件和审查相关内容共九十二页

（一）与投资体制改革相关规定的衔接

按照国务院关于加强和规范新开工项目管理的通知要求，做好与投资体制改革相关规定的衔接，进一步明确了建设项目用地预审在项目审批、核准、备案三种形式介入(jièrù)的时机。共九十二页

1.审批制：可行性研究报告批准前

2.核准制：项目申请报告核准前

3.备案制：经有关部门(bùmén)备案后

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（二）增加的用地预审报件和审查内容

1.地质灾害危险性评估

2.压覆重要矿产资源评估

3.用地面积确定依据和建设用地指标适用情况

4.土地复垦资金拟安排(ānpái)情况（矿山开发项目）

5.征地补偿安置资金拟安排情况共九十二页

1.项目建议书和可行性研报告分别审批(shěnpī)的，申请用地预审时，应提交地灾和压矿有关材料；

2.项目建议代可行性研报告一次审批的不需提供地灾和压矿有关材料；

3.备案类项目申请用地预审时，应提交地灾和压矿有关材料。共九十二页四、用地预审(yùshěn)操作重点

（一）专业化服务是高效完成预审工作的保障（二）充分加强前期组织协调及技术准备工作（三）加强与相关国土管理部门的沟通与配合（四）提前谋划、统筹安排、尽早启动预审办理(bànlǐ)工作（五）把握土地利用总体规划修编契机，将项目预审工作与规划修编工作统筹协调，掌握先机

共九十二页五、油气管线(guǎnxiàn)用地预审操作要点

（一）尽快办理“路条”

（二）加强与地方政府的沟通，确保线路(xiànlù)基本稳定，避免预审工作的反复性（三）项目可研阶段先行介入，增设土地利用章节，编制合理的用地方案（四）石油石化类项目往往涉及国家机密，预审作业流程和材料组织也有所不同（五）明确临时用地方案

（六）尽早沟通各级国土部门，确认规划衔接情况共九十二页六、新一轮土地利用总体规划对用地预审(yùshěn)的影响

（一）土地利用总体规划修编（二）土地利用总体规划与用地预审的关系(guānxì)

（三）按照新一轮土地利用总体规划操作思路

（四）按新一轮土地利用总体规划操作细节

共九十二页（一）土地利用总体规划修编依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在《全国土地利用总体规划纲要（1997－2010年）》基础上，制定《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》（以下简称《纲要》）

。《纲要》主要阐明规划期内土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导(yǐndǎo)全社会保护和合理利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。

共九十二页

2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作(gōngzuò)的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；

2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作。

2009年5月25日《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划修编指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）明确了编制和审查各类用地布局成果的相关要求。共九十二页

本轮规划的编制工作分为准备工作阶段、基础资料收集阶段、专题研究、规划大纲编制、协调论证和修改(xiūgǎi)完善以及规划审查六个阶段。

在新一轮土地利用总体规划大纲中，土地利用重点项目作为一章单独对各个地区的重点项目进行阐述，且土地利用总体规划大纲或者文本中重点建设项目大多以列表或者项目清单的形式表现。共九十二页（二）土地利用总体规划与用地预审(yùshěn)的关系

《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）第一条：为保证土地利用总体规划的实施，充分发挥土地供应的宏观调控作用，控制建设用地总量，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例(tiáolì)》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，制定本办法。建设项目用地预审的根本目的是保证土地利用总体规划的实施，充分发挥土地供应的宏观调控作用，控制建设用地总量，因此建设项目用地是否符合土地利用总体规划是用地预审审查的一项根本内容。

共九十二页

2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期(qiánqī)调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；

2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作。

2009年5月25日《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划修编指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）明确了编制和审查各类用地布局成果的相关要求。共九十二页根据国土资源部《建设用地会审会议纪要》（2010年第2期）：

新规划已经批准，建设项目已纳入规划的，按新规划报批和审查；规划尚未批准，省、市（地）规划大纲审核通过，建设项目已纳入规划大纲的，按列入规划报批和审查，涉及占用上一轮规划划定基本农田的，按新一轮规划大纲用途报批；对未纳入新一轮规划或