金融监管模式的国际比较分析

3金融监管模式的国际比较分析

3.1发达国家的金融监管模式

美国的金融监管模式一伞式监管模式

一般认为，在1999年《金融服务现代化法案》之前的美国金融监管体制，

被称为“机构监管”，它与金融分业经营模式相对应，而在这之后，美国为适应

金融混业经营模式而试图向“功能监管”转型，并认为己胜利转变。

从机构监管向功能监管转变的背后有着美国深刻的历史缘由和政治缘由。

1929年经济大萧条之前，美国银行与证券两种金融业务并没有严格区分，实践

中两个行业是融合的，类似现在通行世界的金融混业经营制度。在《格拉斯一斯

蒂格尔法案》之前，美国国民银行和州银行参加证券业务几乎不受任何限制。20

世纪初的美国，投资在全美盛行，证券市场空前活跃，证券市场的交投气氛深厚,

多头心情高涨。在此背景下，一方面，干脆参加证券承销和证券交易业务的投资

银行在利润驱动下，起先向传统商业银行业务渗透，从存款者那里融通短期资金,

以扩大资金来源；另一方面，商业银行为共享证券市场的盛宴，起先利用其雄厚

的资金实力跻身证券市场。银行将巨量存款资金投放到了资本市场，短时间内极

大促进了资本市场的旺盛，旺盛的表象背后金融泡沫起先聚集。银行一来汲取公

众资金，二来从事同业拆借，三来参加资本市场交易，混业经营的银行潜臧着随

时可能将自身的风险传递到整个金融体系的祸端》1932年，美国每四个银行就

有一家倒闭，引发了当时经济大萧条。针对当时危机，总统罗斯福实施新政，一

系列旨在维护金融体系稳健平安、复原公众投资者信念的法律出台，其中最闻名

的代表就是1933年《证券法》和1933年《银行法》，将投资银行业务和商业银

行业务严格地划分开，保证商业银行避开证券业的风险，禁止银行包销和经营公

司证券，只能购买由美联储批准的债券，自此起先了长达66年的金融业分业经

营的历史阶段。

由于金融业被强行划分为分业经营模式，监管机构也相应进行分业监管。以

商业银行、证券公司和保险公司不同身份为标准，划分监管权力，形成银行监管

者、证券监管者和保险监管者三足鼎立的架构，形成了机构监管模式。加之美国

是联邦与州二级行政体制，所以在同一个行业内存在多个监管者。1999年的《金

融服务现代化法案》废除了1933年银行法的分业经营限制，允许金融机构以设

立金融控股公司的方式实施混业经营，美国的金融监管渐渐起先接受功能监管模

式，并辅之以伞形监管架构。这种变更的实质，是在不变更金融监管机构的条件

下，通过修改授权法案，改革监管运行机制，而不是“另起炉灶”式的改革。

金融控股公司作为监管的对象，因其包含了银行子公司，而受到美联储的综

合监管，而证券子公司、保险子公司则依据功能监管的原则，分别受其他监管机

构规制。功能监管的逻辑是，依据金融体系的基本功能设计监管体制，相像的业

务应得到相同的监管，而不管履行这种功能的是何种性质的金融机构。虽然《金

融服务现代化法案》明确地提出了功能监管的理念，并引入功能监管的做法，但

无法遁形的美国公司与金融危机的丑闻揭示出，实际状况远未实现功能监管的目

标。由于它并没有建立起一个严格意义上的功能监管体制，没有从本质上变更美

国现有的银行、证券和保险“三足鼎立”的机构监管模式，充其量也就是对于现

有监管体制下权力安排的一个微调。这种功能监管与机构监管的混合监管体系，

监管重叠与监管真空并存，徒增监管成本，不但降低了金融市场竞争力，而且还

为后来的金融危机埋下了伏笔。

英国的金融监管模式一统一监管模式

英国也是金融危机多发国家，但最近二十年的发展，使英国与美国走上了不

同的金融改革路径，并在新世纪形成世界数一数二的统一监管模式，伦敦城成为

世界最重要的金融中心之一。1933年英国金融危机后，英国银行机构与其他金

融机构在各自机构范围内开展金融业务，金融监管也接受了分业监管模式。英格

兰银行被国有化，并作为中心银行授予银行监管职能，负责商业银行和非银行金

融机构的审慎监管;证券业由行业自律组织一证券和投资委员会监管;保险业由

贸易工业部与财政部保险业董事会进行双重监管;住房基金由住房基金委员会监

管;养老基金由行业自律监管;金融衍生品交易由贸易工业部负责监管等。这其中

涵盖九个监管机构，分别行使银行、证券、保险和房屋协会等机构的监管职能，

类似美国分业监管体制。

20世纪70年头以来，英国金融业混业经营的程度不断加深，英国政府也起

先放松对金融业的管制，但1973年次级银行危机和1984年马西银行危机，让英

国政府充分相识到分业监管体系的缺陷，从今起先探究对监管模式进行全面改

革。1986年，政府颁右《金融服务法》，进行大爆炸式的改革，确立了金融集团

的运营模式，随后的巴林银行倒闭事务也反映出监管系统性金融风险的重要性。

1997年金融服务局正式成立，它本身是一个私人公司，但行使原来九家金融监

管机构的监管职能。2000年，英国议会颁布《金融服务和市场法》，确定了金融

服务局的法律地位，授权其统一负责全部金融活动监管。

金融服务局接管了原英格兰银行对银行业监管的权力，与英国财政部签订了

谅解备忘录而继受原财政部行使的保险立法的职能，又从伦敦证券交易所接管了

对上市公司的审核职能，从而成为英国唯一行使金融监管权利的机构。至此，英

国混业经营、混业监管体制形成。改革后的英国金融监管权力高度集中在金融服

务局一身，拥有监管金融业的全部法律权限、独立执法。这不仅适应了金融棍业

发展的须要，而且促进了金融监管效率的提高。数年的实践表明，英国设立金融

服务监管局，实施混业监管的改革是胜利的，伦敦己成为世界公认的具有良好监

管机制的金融中心。

3.1.3澳大利亚的金融监管模式一双峰监管模式

金融监管改革前的澳大利亚，也经验了长期的分业经营、分业监管阶段，以

金融机构和金融市场作为监管对象，而不特别关注金融服务和金融商品，属于机

构监管模式。澳大利亚储备银行监管银行，保险与养老金管理委员会监管保险与

养老金，金融机构管理委员会监管非银行存款类金融机构，证券委员会监管证券

公司、基金公司和企业财务公司。为了应对全球化趋势，澳大利亚资本市场首先

起先整合，1987年六家证券交易所合并为澳大亚证券交易所；1990年，八家监管

机构合并成为澳大利亚证券委员会。1996年，政府宣布对金融体系进行全面的

调研，任命以斯坦•沃利斯先生为主席的金融体系调查委员会。经过一年多的调

研，沃利斯委员会向澳大利亚政府提交了《金融系统调查最终报告》。报告认为,

传统银行业、证券业、保险业的分业监管体制难以适应现代金融市场的发展，为

有效防止金融危机，须要进行根本性改革。1998年，澳大利亚政府在接受报告

建议的基础上，进行大幅度金融监管改革。

依据不同监管目标，澳大利亚成立了两家监管机构，形成旗帜显明的“双峰

监管”模式。一家监管机构为新成立的澳大利亚审慎监管局(APRA),它以实现

金融系统稳健运行为目标，负责金融机构的审慎监管和风险监管；另一家监管机

构为澳大利亚证券与投资委员会(ASIC),其前身即证券委员会，以实现消费者爱

护为目标，负责金融市场秩序和消费者爱护。

详细来说，APRA依据《审慎监管局法》等法案，履行银行、保险公司、养

老基金、信用社、房屋协会、友好协会等金融机构的审慎监管职能;依法制定审

慎经营标准，并严格实施，防范、评估、预警和处置金融风险或金融危机，确保

金融稳定、金融效率和金融竞争的动态平衡，促进市场稳健规范运行。ASIC依

据《证券与投资委员会法》等法案，履行对证券交易机构、期货交易机构、金融

服务机构、保险公司、养老基金公司以及储蓄机构等监管职能；负责证券公司的

审慎监管；促进市场主体的参加主动性，保障信息披露，爱护投资者和消费者的

合法权益，增加金融主体和社会公众的市场信念。

在澳大利亚的金融监管体系中，澳大利亚储备银行的主要角色是作为中心银

行，专司货币政策，维护金融系统稳定，促进支付清算体系高效运行，在危机发

生时充当最终贷款人；它只保留了的部分监管职能，旨在促进金融稳健运行，而

不对个体银行进行审慎经营监管。值得留意的是，中心银行与双峰机构之间还建

立了制度性的分工合作框架，成立监管协调委员会，通过季度会议的形式协调监

管政策，加强金融信息的收集、流转与共享。

此外，澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）有权监管金融市场中的不正值

竞争和消费者爱护等问题。最终，澳大利亚联邦财政部负责金融体系和财务攻策

的制定和执行等。

总的来说，澳大利亚金融监管改革的驱动力源自国内金融自由与国际金融全

球化的双重助力，它汲取了功能监管理念，并打破传统机构监管模式，产生了较

好的制度价值。

3.1.4日本的金融监管模式一单线多头金融监管模式

从二战后到口本金融改革前近半个来世纪里，口本的金融体系是依据不同行

业高度区分开的，这主要是战后日本是在美国的管控下建立起了金融体系，为此

其监管模式基本完全效仿美国。日本1948年《证券交易法》规定了证券业务和

银行业务严格划分，不得超越各自经营范围。但是，与美国不同的是，日本原《证

券交易法》对“证券”一词做了狭义定义，只包括传统的政府债券、公司股票和

债券等几类，商业票据和抵押贷款信托凭证等新型金融商品并没有包括在“记券”

定义范围内。此外，日本的大藏省是负责制定金融政策和监管金融机构的主要部

门，在金融监管体制改革前，监管主体主要是大藏省和日本银行，但日本银行在

行政体制上隶属于大藏省，所以监管部门缺乏独立性，权力过于集中。大藏省集

立法权与执法权于一身，完全限制日本的金融市场。

九十年头初日本经验了银行危机和房地产泡沫裂开，政府下决心变更原有监

管体制，实施一元化金融监管改革，将学习借鉴的视野从美国转向英国和其他欧

盟国家。1994年颁布的《金融系统改革法》原则上取消了银行与证券公司原有

的界限，证券公司被允许供应诸如自动支取、活期存款等类似银行账户的服务。

1996年出台了《日本金融制度改革——2001年东京市场的复兴》改革法案，标

记在日本版的“金融大爆炸”起先。1986年的英国“金融大爆炸”改革的对象

是证券市场，而日本改革的对象是整个金融体制。其目的在于发展资本市场，促

使原有的间接融资为主导的金融市场向以干脆融资为主导金融市场转变。随着日

本金融体系的改革，E本监管模式也作出相应调整。

总体来说，目前日本金融监管体系在改革后有以下显著特征：首先，强化金

融监管机构的独立性。金融厅脱离了大藏省的直属领导，成为日本金融监管最高

权力机构，独立并全面实施金融监管职能；其次，实现统一监管。金融厅通过在

监管部门内部设立负责协调各监管工作的总务机陶，促进了监管机构内部的协调

统一和信息共享，实现统一监管，提高了监管水平；第三，变更了机构监管模式。

金融厅变更了原有依据机构类型划分监管权限的机构监管模式，汲取功能监管的

理念，依据监管业务的性质对其内部监管机构进行结构重组，成立专业监管舒门；

第四，削减行政干预，增加市场约束机制。金融厅遵照巴塞尔协议的要求，对金

融机构运营的监管主要是通过加强信息披露和外部审计来实现，削减行政吩咐的

干脆干预。金融厅缩小了行政监管范I韦I,更关注宏观方面如金融制度的确立、经

营的合规性与稳健性、金融系统风险监管的内容，而不干预金融机构的正常经营

业务。此外，日本金融监管体系通过修改法律与改革体制，加强了中心银行与金

融厅之间的协调机制。

在金融改革之前，口本银行的职责主要是执行货币政策、维持币值稳定和维

护信用制度，并不详细负责单个银行的监管。而在金融改革之后，《日本银行法》

作出修改，给予日本银行肯定的监管银行的权力，但仍是在以金融厅为主要监管

机构的前提下。日本银行只能对于其有交易关系的金融机构的经营和财产状况进

行检查的权力，因而监管力度有限，主要是劝诱方式的指引。与之相比，金融厅

留意行政监管，而日本银行注资资产检查。两者对商业银行的实行双重监督与稽

核。作为行政机关的金融厅，主要职责是检查监督各类金融机构的业务，并实行

事先订正措施,维护交易和信用秩序，同时负责对商业银行的资本足够率的监管,

对达不到相关标准的金融机构可能进行行政惩罚或要求停止营业。而中心银行的

口本银行，则重在对金融机构资产表的检查，对于中心银行开设往来账户的全部

金融机构无i例外的接受中心银行的稽核检查，其目标是加强对金融机构风险状

况的管理监控，确保E本金融体系维持稳定高效的运转。

3.1.5德国的金融监管模式一分业监管模式

德国的金融体系是最纯粹最极端的金融混业经营模式。不仅德国的金融机构

可以实行混业经营，而且任何在德国获得经营许可的外国银行也都可以实行混业

经营。在这种混业经营下，一家金融机构法人，可以拥有多个金融经营执照，从

事各类金融业务，因此被称为“全能银行”。全能银行与金融控股公司的主要区

分在于，金融控股母公司与子公司之间只是控股与被控股的关系，各方都是独立

的法人，各子公司仍旧是分业经营，而在母公司层面才是混业经营，同时母公司

还设立防火墙以防止各子公司之间业务混同。而德国《银行法》下的全能银行只

有一个法人主体，既可以从事存储放贷和票据贴现业务，也同时进行证券投资、

金融租赁业务，还可以限制非金融企业股权。但是德国对于全能银行的监管却并

不接受统一的监管模式，而是一种类似“混业经营、分业监管”的机构监管模式。

进入21世纪，德国政府为了提高本土的市场竞争力，加强德国在全球金融

领域的地位，起先推动金融监管体制改革。2002年德国《统一金融服务监管法》

正式通过，新成立了德国金融监管局，从而取代了银行监管局，并汲取了保险监

督局、证券监督局的部分职能。金融监管局干脆负责监管国内2700家银行、800

家金融服务机构以及700家保险企业。金融监管局脱离联邦财政部的隶属管辖，

成为独立的法人，仅在业务工作上接受联邦财政部的监督指导。在经费来源上，

全部来自监管对象的缴费，其收费标准依据被监管者的资产总量的肯定比列收

取，而支出只接受联邦审计院的审计监督，从而收支完全独立。总部设在波恩，

无任何分支机构。金融监管局成立后，德国形成了现有的金融监管体制，但这种

体制仍旧属于机构监管模式:联邦金融监管局，依据《联邦银行法》、《抵押银行

法》等法律，负责对银行和非银行金融机构（证券公司、保险公司除外）的监管;

联邦证券监管委员会，依据《联邦证券交易法》，负责对证券公司和证券业务，

以及对证券市场和衍生品交易市场进行监管;联邦保险监管局，依据《保险监管

法》，负责对保险公司:包括资本足够率）和保险业务的监管。

与此同时，德国在机构监管的基础上建立起了金融监管协调机制。联邦中心

银行（德意志联邦银行）与各州中心银行帮助联邦金融监管局进行监督管理;轶邦

金融监管局、联邦证券监管委员会、联邦保险监管局三家机构，与中心银行一起

构成了明确分工，形成了相互协调的多层次的金融监管体系。德国《银行法》规

定，德国银行监管体系是监管当局与央行之间的分工与协作构成的。这种分工协

作关系主要表现在：第一，协商机制。金融监管局是独立的监管机构，有权制定

有关金融机构的行政法规，但事先须要与央行协商。协商的程度由该类行政法规

与央行货币政策职能的关联度确定；其次，信息共享机制。依据德国的央行法和

统计法，联邦德意志银行是唯一可以对银行行使统计权力的行政机关，监管当局

不再单独向银行征集任何形式的统计信息，全部信息由央行供应；第三，各地区

实施常规监管代理机制。为了节约监管成本，避开重复监管提高监管效率，金融

监管局在各地区不设立分支机构，地区的日常金融监管事务由央行的分支机构代

理行使金融监管局的职责。但是，央行分支机构只限于金融监管的日常事务，并

须要刚好向央行和金融监管局报告统计信息和各类检查结果，其本身无权对银行

进行行政惩罚权和其他监管权力。其他如市场准入、退出等的行政权力，必需由

金融监管局行使。

总之，德国金融监管模式仍旧是坚持以机构监管为基础，突出各监管机构之

间的协调作用。虽然全能银行是风险性极高的金融混业经营方式，但是德国是一

个特别守纪律、自律性极强的民族，违法违规和破坏信用的事德国人很少会做，

这是德国实行全能银行制的根本缘由。同时，分工明