《宅基地“三权分置”的路径问题研究》16000字（论文）

宅基地“三权分置”的路径问题研究目录TOC\o"1-2"\h\u9762宅基地“三权分置”的路径问题研究 17052第一章宅基地“三权分置”问题概述 213121一、宅基地“三权分置”的合理性 227575（一）宅基地“三权分置”的现实基础 219778（二）宅基地“三权分置”的政策基础 310956二、宅基地“三权分置”的实现障碍 425308（一）政策与法律不相匹配 4791（二）宅基地退出机制失灵 422993（三）缺少宅基地流转的法律规范 415699第二章宅基地“三权分置”的法律阐释 529164一、“宅基地所有权”主体和权能的界定 513361（一）“宅基地所有权”的主体界定 55352（二）“宅基地所有权”的权能界定 525890二、“农户资格权”内涵和性质的界定 68837（一）“农户资格权”的内涵之争 64249（二）“农户资格权”的内涵界定 7601三、“使用权”的内涵的界定及“去身份性” 811539（一）宅基地“三权分置”中“使用权”的含义 820770（二）现行立法中关于宅基地使用权身份性的有关讨论 919371四、宅基地“三权分置”的路径选择 1028064（一）宅基地“三权分置”改革的试点经验 1016901（二）宅基地“三权分置”改革实现路径的阐释 112365第三章宅基地“三权分置”的制度设计 1419663一、落实宅基地所有权的管理功能 1417174（一）农村集体经济组织要合理制定土地规划，因地制宜 1414136（二）农村集体经济组织设置专门机构管理宅基地 1418461（三）继续探索有偿退出制度 1514076（四）建立宅基地使用权收回制度 152408（五）管理公开、透明 1627130二、发挥农户资格权的保障功能 1625072（一）明确资格权人的主体范围 162427（二）保障资格权人的取得权 163912（三）保障资格权人的收益权 1718564（四）保障资格权人的监管权 1715641三、放活宅基地和房屋财产使用权 1715854（一）划分片区，确立“集体土地所有权（成员权）+宅基地使用权+不动产用益物权/宅基地租赁权”模式 178546（二）宅基地使用权登记采用“登记生效主义” 1931（三）促进农村土地要素的自由流动 1922475结语 191936参考文献 20第一章宅基地“三权分置”问题概述宅基地“三权分置”的合理性宅基地“三权分置”的现实基础其一，宅地基大量闲置的现状。改革开放以来，中国的城镇化进程不断加快。数据显示，1978年——2019年间中国城镇常住人口增长6.76亿，城镇化率将近提高了43%。城镇化率的提高意味着农村人口所占比例的减少，生产力的发展是导致城镇化率提高的重要因素。如今，机械化生产愈加普遍，农村地区出现劳动力过剩的局面，于是，一部分人尤其是中年人选择进城务工，或者通过升学、工作等途径由农村户口转为非农村户口，农村地区逐渐呈现空心化的趋势，宅基地大量闲置，土地资源浪费严重。对农户而言，土地资源的浪费也使得土地价值无法实现，无法将其转化为经济财富。这不仅会对农民的财产利益造成损害，而且会阻碍农村经济的进一步发展，不利于乡村振兴政策的实施。与此同时，城镇地区房屋资源紧张，房价飙升，许多人留在城市却背负了巨大的经济压力，幸福感下降。对于一些退休的老年人或者寻求安逸生活的年轻人而言，乡村反而是良好居所。但囿于法律限制，宅基地只能在集体经济组织内部以转让等方式流转，导致城镇居民无法在农村拥有住房。综上，为有效整合土地资源，满足各方的需求，国家提出宅基地“三权分置”政策，国家提出宅基地"三权分置"政策，以激活农地资产，获取更多的土地收益。其二，试点地区成功经验。自宅基地改革开展试点以来，已创有多种模式，如四川泸县“共建共享”制、浙江义乌固定期限制、天目山农房租赁制等，都取得了不凡的成就。义乌市从农村宅基地入市转让、有偿使用、自愿退出等七个方面进行制度创新，截至2017年底，全市已颁发农房不动产证2万多本。沈国明、章鸣、蒋明利：“关于省级层面引导地方规范开展宅基地“三权分置”改革的建议——从闲置农房激活浙江宅基地“三权分置”改革”，载《浙江国土资源》2018年8月30日，第2版专家分析，“三权分置”改革后，每宗可贷款数十万元，全市激活的农村沉睡资产数量可观。另外，截至2021年1月，安徽18个县（市、区）共盘活利用闲置宅基地420.3万平方米，闲置住宅4350幢，吸纳社会资本13.99亿元，带动农民就业9376户，村集体经济收入增加3192万元，涉及21026户农民增加财产性收入6735.75万元。沈国明、章鸣、蒋明利：“关于省级层面引导地方规范开展宅基地“三权分置”改革的建议——从闲置农房激活浙江宅基地“三权分置”改革”，载《浙江国土资源》2018年8月30日，第2版姜刚：“安徽18个县盘活利用闲置宅基地超420万平方米”，/xinwen/2021-03/01/content_5589499.htm，2021年3月19日阅。（二）宅基地“三权分置”的政策基础从“两权分离”至“三权分置”。1963年，《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中首次提出“宅基地使用权”的概念。高圣平：“宅基地制度改革政策的演进与走向”，载《中国人民大学学报》2019年第33期。自此，宅基地制度进入“所有权”与“使用权”分离的格局，即宅基地所有权归农村集体经济组织所有，宅基地使用权归集体经济组织成员所有。“两权分离”的架构具有福利性、唯一性等特点，在一定时期发挥了居住保障功能，进而推动工业化的进程。但是，由于该架构的福利性无法满足现阶段农村居民的需求，且在推动农村经济规模化发展的今天，“两权分离”逐渐成为一大阻力。因此，国家开始探索有关宅基地的新制度。2013年主张慎重、稳妥的推进房屋财产转让、抵押等，打开农村房屋流转的缺口王振崇.河南省宅基地复垦券交易中农民权益保障问题研究[D].郑州大学,2019.；2015年中央文件提出探索宅基地有偿退出，且在15个地区展开试点，各试点地区为宅基地“三权分置”的实施路径提供了宝贵的经验；2016年进一步提出改善宅基地的取得方式，并探索确保农村家庭住房的新机制，使居民能户有所居；2018年正式提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，从而确立了宅基地“三权分置”的格局。高圣平：“宅基地制度改革政策的演进与走向”，载《中国人民大学学报》2019年第33期。王振崇.河南省宅基地复垦券交易中农民权益保障问题研究[D].郑州大学,2019.吴迪、赵素芳：“宅基地使用权流转模式的梳理与试点分析——基于SWOT分析法”，载《中国延安干部学院学报》2020年第13期。但这只是政策上的考量，而如何将政策放置在法律的框架下进而构造宅基地“三权分置”的理论基础和实施路径则需要从法律层面进行探索和论述。二、宅基地“三权分置”的实现障碍（一）政策与法律不相匹配为了便于向全国传达中心思想，2018年中央一号文件中使用了“农户资格权”、“农民房屋财产权”、“宅基地和房屋财产使用权”等通俗性表达，这些术语目前仅存在于政策方面，在法律上尚未有统一解释，这就需要结合《民法典》《中华人民共和国土地管理法》等法律文件以及各地试点实践对这些术语在法律体系中的位置进行进一步探索。（二）宅基地退出机制失灵《土地管理法》第62条规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。杨遂全.论宅基地资格权确权及其法理依据——以财产属性为视角[J].中国土地科学,2020,34(06):35-40.2021年中央一号文件又进一步探讨宅基地自愿有偿退出的保障机制，明确禁止以各种名义强制农民退出宅基地。然而，宅基地退出状况不尽如人意。在山西屯留县农户退出宅基地意愿调查中，愿意退出宅基地的农户仅占比16.23%；曾忠平、杨哲：“农户宅基地退出意愿影响因素研究”，载《中国房地产(学术版)》2016年第18期。在一份对江苏典型地区农户退出意愿的调查中，仅有18.5%的农民愿意将宅基地退还至集体。杨遂全.论宅基地资格权确权及其法理依据——以财产属性为视角[J].中国土地科学,2020,34(06):35-40.曾忠平、杨哲：“农户宅基地退出意愿影响因素研究”，载《中国房地产(学术版)》2016年第18期。张飞、孔伟等：“宅基地退出中农民意愿研究与政策启示”，载《国土资源科技管理》2019年第36期。董斌：“宪法秩序下宅基地使用权的价值转向与理论回应”，载《北京理工大学学报（社会科学版）》2021年第23期。（三）缺少宅基地流转的法律规范从试点情况来看，各地做法不一。有些地区突破宅基地使用权身份性的限制，如大理市将宅基地使用权的受让主体扩展至同一乡镇、办事处的农户，浏阳、伊宁、湟源等地则将受让主体拓宽至本县（市）的农户；有些地区将权利转换后转让，如义乌市规定受让人与村集体经济组织签订宅基地有偿使用合同，支付土地收益金，获得最高70年的土地使用权；有些地区探索宅基地租赁制度，但宅基地出租后再抵押、再转租受到限制，不能完全适应宅基地流转的需要。这些做法仅规定在当地的试行文件之中，若要全国适应，必须在土地管理法等法律文件中予以确认，赋予制度的合理性。宅基地“三权分置”在实践、法律上都存在种种障碍，所以亟待形成一个统一的标准模式来破除这些障碍，以在全国范围内推行。第二章宅基地“三权分置”的法律阐释一、“宅基地所有权”主体和权能的界定我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。赵佳妮.论中国农村土地所有制的发展历史及改革方向[J].知识经济,2012(07):86-87.赵佳妮.论中国农村土地所有制的发展历史及改革方向[J].知识经济,2012(07):86-87.（一）“宅基地所有权”的主体界定根据我国现行的法律法规，对于“宅基地所有权”主体的表述不一，大致有三类:农民集体、集体成员集体、农村集体经济组织。赵新潮.我国农村承包土地“三权分置”研究[D].河北经贸大学,2016.赵新潮.我国农村承包土地“三权分置”研究[D].河北经贸大学,2016.（二）“宅基地所有权”的权能界定所有权的权能包括占有、使用、收益、处分，现行的宅基地制度充分发挥了所有权的占有、使用权能，而收益和处分权能却面临缺失。“宅基地所有权”的收益权能可以体现在如下几点：一、通过宅基地入股、出租、抵押等方式将宅基地市场化，利用宅基地流转获得收益；二、通过宅基地有偿取得、行使收回权等制度获得收益；三、通过国家对宅基地征收补偿获得收益。“宅基地所有权”的处分权主要表现为管理权。“宅基地所有权”的主体有权对宅基地的使用进行管理和监督。其一、有权纠正村集体内部“一户多宅”“超占”“多建”等问题；其二、有权制定相关制度，对宅基地流转用途、方式进行限制；其三、有权对宅基地流转过程进行全程监督。宅基地“三权分置”改革必须坚持土地集体所有权，将“宅基地所有权”的主体确定为农村集体经济组织，主要从收益、处分两个方面弥补“宅基地所有权”权能的缺失。二、“农户资格权”内涵和性质的界定（一）“农户资格权”的内涵之争“人役权”说。人役权是指在他人所有的动产或不动产上为特定人设立的，可以使其基于一定身份而享有无偿使用该动产或不动产并进行收益的权利。REF_Ref22670\r\h[1]人役权最早起源于罗马法，罗马共和国末期，无夫权婚姻和奴隶解放愈来愈多，在大家长死后，没有继承权的人的生活便无法保障，为了使老有所依，一些家长将家产的使用权、收益权和居住权等赠与妻子或者被解放的奴隶。REF_Ref22817\r\h[16]由此可以看出，人役权的目的便是提供基本的生活保障，具有人身依附性的特点。主张人役权的学者认为，宅基地资格权同人役权皆为具有人身依附性特征的用益物权，都是为了保障特定人的利益，都具有不可流转性。“宅基地使用权”说。在"两权分离"的结构设置中，宅基地使用权包含身份属性和财产属性两种特征，身份属性使得宅基地使用权作为一种特殊的用益物权而存在，由于身份性对宅基地的流转造成限制，因此，有学者提出在宅基地使用权下下设次级宅基地使用权，即我们所说的资格权。“成员权”说。该学说认为将农户资格权是基于所有权而享有的成员权，如此设置可以将使用权中的身份属性彻底剥离出来，让使用权回归为一项纯粹的财产权，从而实现自由处分的目的REF_Ref13727\r\h[4]。目前主张成员权的学者众多，又分成不同派别。其一、“初始取得”说。该说强调农户具有集体成员资格才可以获得宅基地使用权，即农户资格权并非从宅基地使用权中分离，而是属于集体所有权中的成员权范畴。韩松：“宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革”，载《法学研究》2019年第6期。其二、“重新确认”说。该说主张农户资格权承担着宅基地使用权流转后经由集体确认农户成员资格和宅基地使用权的功能。刘恒科：“宅基地“三权分置”的理论阐述与法律构造”，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2020年第4期。其三、“最先受让或者优先受让”说。高海：“宅基地“三权分置”的法律表达——以《德清办法》为主要分析样本韩松：“宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革”，载《法学研究》2019年第6期。刘恒科：“宅基地“三权分置”的理论阐述与法律构造”，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2020年第4期。高海：“宅基地“三权分置”的法律表达——以《德清办法》为主要分析样本”，载《现代法学》2020年第42卷第3期。（二）“农户资格权”的内涵界定“农户资格权”的文义解释将政策纳入法律体系进行解释亦不能脱离术语呈现的本来含义。虽然宅基地“三权分置”改革经常被人理解为以宅基地所有权、资格权、使用权为核心的改革，但要注意的是政策文本中使用的是“农户资格权”这一术语。“农户”是指户口在农村的常住户，因此资格权的主体理解为户口在农村集体经济组织的常住户无可争议，这也符合我国“一户一宅”原则。“农户资格权”中的资格可以理解为从事某种活动应具有的条件、身份。《常用同义词词典》章节《正文》唐逸青《常用同义词词典》章节《正文》唐逸青出版社：首都师范大学出版社出版时间：2000-10-01ISBN：7-81039-772-9宋志红：“宅基地资格权:内涵、实践探索与制度构建”，载《法学评论》2021年第39卷第1期。“农户资格权”的综合理解宅基地“三权分置”改革中的“农户资格权”在文义解释的基础上，需要结合政策文本以及法律体系对其进一步解释。检讨以上各种观点，得出以下结论。其一、“人役权说”与政策目的明显不符。假设资格权是人役权，便意味着资格权作为用益物权而存在，那么资格权同宅基地使用权一样具有占有、使用、收益的权能。宅基地“三权分置”改革将农户资格权同宅基地使用权相分离，目的是剥离宅基地使用权的身份性特征，加强宅基地使用权的财产属性，因此，将资格权认定为人役权则会与政策背道而驰。其二、“宅基地使用权说”主张资格权从宅基地使用权中分离与一般制度逻辑不符。综看宅基地流转体系，农村集体经济组织获得宅基地所有权，经过集体组织确认，农户获得集体组织成员资格，再依该成员资格获得分配宅基地的请求权。同时，该说法使得资格权过于依赖宅基地使用权，并不能发挥放活宅基地使用权的功能。其三、“成员权说”将“农户资格权”理解为“集体所有权”中的“成员权”，更利于权利体系的构建。回顾从村土地改革的历史会发现“集体土地所有权+用益物权”是改革的基础，一旦脱离这一体系，便意味着否定过往改革的经验，不符合时代发展的所趋，且会面临改革成本过高、群众难以适应等一系列问题。集体土地所有权保障功能的发挥，最终体现为使集体成员在集体土地所有权行使过程中享有共同利益，即通过利益转化机制使集体利益能为每个成员分享，并保证该利益属于成员个体REF_Ref15499\r\h[10]。成员权指的是村集体成员对集体所有的土地享有的一系列能够表彰身份的权利，包括土地初始分配请求权、决策权、利益分配请求权、知情权等，由于集体土地所有权具有保障居住的功能，其比普通意义上的所有权含义更为复杂，但实质内容仍属于所有权的范畴。“农户资格权”强调农户内部成员的身份，性质当属“集体所有权”中的成员权，属于成员权的实质内容。对于成员权中的“初始取得”说，如前所述，初始取得分配宅基地的资格属于成员权的实质内容，集体土地所有权中亦可将其涵盖，不需要政策另行强调。另外，现行制度规定分配资格权只能行使一次，若将其解释为初始取得资格，宅基地流转后农户权利将难以保障，因此，政策中的“农户资格权”并不能作此理解。对于“最先受让或者优先受让”说，在宅基地使用权由集体向非集体成员转让期限到期之后，原宅基地使用权人向集体组织再次请求分配宅基地具有优先性，但基于分配资格权仅能行使一次，该权利并无法律依据。另外，即使可以二次提出分配请求权，对于尚有宅基地分配需求的其他集体经济组织成员而言，已行使过宅基地分配请求权的成员再享有最先或者优先受让权并非公平之举。所以，“最先受让或者优先受让”说亦不是“农户资格权”的合理解释。“重新确认说”主张宅基地流转到期后，宅基地使用权回至集体经济组织，再由其进行重新确认农户资格以及宅基地使用权。一方面通过土地集体所有制度发挥集体所有权的保障功能，在现实中利于操作，且无法律障碍；另一方面，结合后文重点论述的权利转化制度，宅基地使用权的财产属性亦得以显化的同时，农户的居住利益亦得以保障。综上，农户资格权可理解为集体经济组织成员在宅基地流转到期后请求集体经济组织确认其原宅基地使用权人身份从而继续行使宅基地使用权的权利。三、“使用权”的内涵的界定及“去身份性”（一）宅基地“三权分置”中“使用权”的含义虽然从性质上而言，宅基地“三权分置”中的“使用权”对应现行立法中的“宅基地使用权”，但是其与“宅基地使用权”又有所分别。首先，根据宅基地“三权分置“改革目的，改革是为了实现农村集体经济组织、集体组织成员以及其他社会成员三方利益；其次，政策文本使用的表达为“放活宅基地及房屋财产使用权”，若政策中的使用权与现行立法中的“宅基地使用权”含义相同，根据房地一体原则，无需赘述房屋财产使用权。因此，宅基地“三权分置”中的“使用权”可以被解释为“农户宅基地使用权+社会成员对宅基地的利用权”。（二）现行立法中关于宅基地使用权身份性的有关讨论现行立法中的宅基地使用权只能由农村集体经济组织成员无偿且无期限取得，具有严格的身份性特征，此种特征禁止宅基地向非本集体成员转让、抵押等处分，对宅基地流转带来一定程度的限制，进而造成宅基地隐性流转问题严重的局面。因此，学界对宅基地是否去身份性展开激烈讨论。关于宅基地使用权去身份化问题目前有三种理论。一为“自由流转说”，一为“禁止流转说”，一为“折中说”。“自由流转说”主张完全去除宅基地使用权的身份性特征，非集体组织的其他社会成员也可以成为宅基地使用权的主体，并有权对宅基地占有、使用、收益。理由主要有以下三点：（1）宅基地使用权为用益物权，从权利性质看应当流转（2）农户越发渴望宅基地发挥其财产价值，限制宅基地流转损害了农民的财产利益（3）宅基地市场需求旺盛。“禁止流转说”反对去除宅基地使用权的身份性，持这种观点的学者认为宅基地使用权的设置之始便没有流通之意，宅基地一旦进入市场，在没有一个健全、完善的社会保障体系的情况下，可能会导致一部分居民无家可归。“折中说”主张应当保留宅基地使用权的身份性，与此同时，强化宅基地使用权的财产属性。对于第一种理论，宅基地使用权的身份性特征对于保障农民的居住利益发挥了巨大作用，完全去身份性进行市场流转首先在心理上难以接受。宅基地“三权分置”只是在现有制度的前提下提出的过渡性方案，随着市场化的发展，完全有可能放开对宅基地流转的限制，但这一过程应是循序渐进的。而第二种理论并不符合政策目的，政策要求“放活宅基地和房屋使用权”，意图处理好宅基地与房屋财产之间的关系，使土地资源利用效益最大化。而“地随房走，房随地走”，房屋财产权流转，那么宅基地使用权也必然流转，否则会造成房地分离的局面。因此，严格保留宅基地身份性非可取方案。对于第三种理论，在一定程度上淡化宅基地使用权的身份性笔者认为是可取的。首先，淡化身份性不存在法律上的限制。对私权而言，法无禁止即自由。赵立新.对一则法理的阐释[J].人大研究,2010(07):37.目前，法律并无明文规定宅基地只能在集体组织成员之间流转。《土地管理法》第62条规定农村村民出卖、出租、赠与住宅后不得再申请宅基地，此处对于受让方的身份并无明确限制，再根据房随地走的原理，其意味着住宅转让后宅基地使用权也要随之转让。另外，有学者认为宅基地使用权仅在分配环节有身份限制，这并不表明他人不能基于法律事实移转取得该项权利REF_Ref18012\r\h[7]。高圣平、吴昭军：“宅基地制度改革的试点总结与立法完善:

以《土地管理法》修订为对象”，载《山东社会科学》赵立新.对一则法理的阐释[J].人大研究,2010(07):37.高圣平、吴昭军：“宅基地制度改革的试点总结与立法完善:

以《土地管理法》修订为对象”，载《山东社会科学》2019年第8期。综上，笔者认为采用折中路线更为合理，逐步淡化宅基地使用权的身份性，而非一蹴而就，亦非完全保留，逐步凸显宅基地使用权的财产性特征。四、宅基地“三权分置”的路径选择前面分别论述了农户资格权的内涵以及宅基地使用权的改革方向，在此基础上，进一步探讨宅基地“三权分置”究竟应以何种方式放活使用权，且保障农村居民户有所居。目前需要解决的主要问题有二：其一、宅基地一旦允许向集体组织外成员流转，如何保障原宅基地使用权人的利益；其二、宅基地流转后，受让人取得的权利性质为何。下面将结合地方实践以及现有理论做出分析。（一）宅基地“三权分置”改革的试点经验宅基地“三权分置”仍在摸索的过程之中，但是目前已经形成了几种较为普遍的模式。第一、宅基地及房屋租赁。这一种模式在旅游景点附近尤为盛行，大多地方会对租赁的程序、租赁物、使用目的等作出限制。如大理市规定宅基地出租需要集体经济组织（村民小组）书面同意。在租赁模式下，农村居民仅仅是让渡一定年限的使用权给承租人，在此期间承租人得以占有、使用宅基地，出租人获得租金。第二、农户和社会成员共建共享模式。在四川泸县试点中，通常由农户提供宅基地，由社会资本进行建设和经营，获得收益双方按协议共享。农户享有部分房屋所有权和宅基地使用权，投资方享有部分房屋所有权和相应的建设用地使用权，建设用地使用权到期后回复至农户，农户继续享有完整的宅基地使用权。第三、设置有期限的宅基地使用权REF_Ref15971\r\h[6]。如浙江义乌将宅基地使用权转让范围扩大到义乌市，并设置70年的最高转让期限，转让期限届满，在集体内部无分配需求的前提下，受让人可以经过集体经济组织而续期，受让人与集体经济组织签订宅基地有偿使用合同，同时一次性缴纳土地所有权收益金。宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018,36(04):142-153.再比如浙江德清规定，受让人取得的宅基地使用权年限不得超过30年REF_Ref24752\r\h[11]，转让年限届满后，宅基地资格权人可以收回宅基地使用权。宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018,36(04):142-153.第一种模式下，农户不需要退出宅基地使用权，在该用益物权之上设置一个租赁债权即可。为了保持法体系的完整性，此种租赁权应适用《民法典》合同编的规定，最高期限为20年，且原则上承租人不享有收益的权利，这无法满足承租人长期利用宅基地的需求。第三种模式下，通过纯化宅基地使用权的用益物权属性，将宅基地使用权的主体扩大至集体组织之外的其他成员，使得农村居民在一定阶段内退出宅基地。此种模式克服了宅基地租赁的不稳定性，但是交易一经成功，便意味着农户宅基地使用权的退出，风险较大。第二种模式，一方面，农户不需要退出宅基地，另一方面，社会实体可以获得较长时期的宅基地使用权，这有出租和转让两种方式的优点。有学者将这种模式理解为集体组织所有权分离出宅基地使用权，宅基地使用权又继而分离出一种作为子权利的用益物权。但是次级用益物权的设置违反了一物一权原则，在法理上无法释明。之后又有学者提出此子权利为次地上权，但仍然存在疑问。首先，地上权为德国物权法的规定，与宅基地使用权属于不同物权体系下的概念；其次，二者在功能上存在很多相似之处，关系难以判断REF_Ref15499\r\h[10]。然实践中此种模式取得卓越成效，但在目前的法律体系中解释成为难题，但可为统一的路径选择提供借鉴。因此，对于宅基地“三权分置”路径的选择需要以实践经验为基础，再另寻他路。（二）宅基地“三权分置”改革实现路径的阐释前文提到，宅基地“三权分置”改革要淡化宅基地使用权的身份性，凸显宅基地使用权的财产性，以此为基础，探索宅基地“三权分置”改革的实现路径。引入集体土地建设用地使用权《土地管理法》中将宅基地的有关规定放在了“建设用地”这一章中，亦在一定程度上表明立法者将宅基地看作为建设用地。农村建设用地分为经营性用地和非经营性用地。王顺育.做好农村土地流转工作的几点见解[J].产权导刊,2014(05):64-67.《土地管理法》第59、60、61条是对非经营性用地的规定，包括乡村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅建设用地等；第63条是对经营性用地的规定，表明集体土地可以用于商用或者工业等。为维护集体成员利益而在非经营性用地上设立的集体土地建设用地使用权具有明显的无偿性、公益性，不可用于经营；REF_Ref23946\r\h[10]而以获得经济收益为目的在经营性用地上设立的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。这两种用地在符合城乡总体规划的前提下可以通过一定程序相互进行转化。同时，在国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中重新定义了农村经营性建设用地，“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。REF_Ref19321\r\h[12]这也从国家政策角度表明将宅基地作为非经营性建设用地转化为集体经营性建设用地的思路是可取的。王顺育.做好农村土地流转工作的几点见解[J].产权导刊,2014(05):64-67.当然，在此基础上，宅基地使用权登记制度、宅基地有偿退出制度等必须在法律上予以完善。宅基地“三权分置”改革路径的具体构想结合前文所述的宅基地所有权、资格权、所有权的理论阐释以及实践探索，改革思路总结如下：理论方面：淡化宅基地使用权的身份性，强化宅基地使用权的财产性。高圣平.宅基地性质再认识[J].中国土地,2010(01):20-24.高圣平.宅基地性质再认识[J].中国土地,2010(01):20-24.实践方面：以受让主体为标准，宅基地使用权转让可以分为两种情形，其一、农户将房屋及宅基地使用权出租或转让给本村村民，此时属于“二权分离”的架构，无需“三权分置”；其二、农户将房屋及宅基地使用权出租、抵押、转让给非集体组织成员或者合作开发，此时，房屋财产权归受让主体享有，与房屋财产权相对应的宅基地使用权退还给集体经济组织，集体经济组织代原宅基地使用权人保留使用权，由于集体经济组织享有宅基地所有权，有权将宅基地使用权再依据一定方式转化，将其转化为集体经营性建设用地使用权，而后转让给其他社会成员，其他社会成员在一定期限内获得房屋租赁权等财产权以及集体经营性建设用地使用权，符合“房地一体”原则，此处的房地一体是指“房屋财产权”和“集体经营性建设用地使用权”一体。集体经营性建设用地使用权期限届至将回复至宅基地使用权，此时，如果原宅基地使用权人仍具有集体组织成员身份，则可以依据农户资格权要求集体经济组织确认其原宅基地使用权人资格，从而继续行使等额面积的宅基地使用权。如果农户以转让、抵押等方式而非租赁对房屋财产权进行处分，在宅基地使用权回复之时需要对房屋财产权进行购买，具体内容依据协议约定。如果原宅基地使用权人丧失了成员身份，宅基地使用权回复至农村集体经济组织，由农村集体经济组织将此块宅基地分配给有初始分配资格的集体组织成员。如果无具有分配资格的成员或者该成员不主张，则原集体土地建设用地使用权人可以选择续期，但需要向农村集体经济组织再次缴纳土地收益金，宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018,36(04):142-153.宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018,36(04):142-153.其一、促进宅基地和农房使用权放活。随着城镇化的快速发展，许多农村居民进城务工、求学，为了保障他们有退路，即不至于走到流离失所的地步，保留宅基地使用权是必要的一种措施。将宅基地使用权转化为集体土地建设用地使用权在一定期限内予以出让，既保障了集体经济组织成员的资格利益，又可以促进其在一定期限内出租、转让、合作开发等方式流转宅基地，获得财产利益。同时，可以实现对土地资源的有效利用，减小城镇土地利用的压力。其二、满足社会主体对农村宅基地长期、稳定的需求。虽然我国现行法规定宅基地的功能以居住为主，但是试点地区的实践表明部分地区已经着手探索其经营性用途。通过集体经营性建设用地使用权期限的限制，受让人对于宅基地的使用年限具有明确的预期，同时，经过登记的集体土地建设用地使用权可以再以抵押、转让、出租等方式流转，满足社会主体融资的需求，进而最大程度实现宅基地的经济价值。其三、保障农户在集体经济组织的资格利益。在这种路径下，农户并不会退出宅基地使用权，宅基地使用权仍由集体经济组织保留，集体经济组织将其转化为一定年限的集体经营性建设用地使用权，期限届至，若原宅基地使用权人仍具有农户资格，则宅基地使用权回复至圆满状态，以实现其居住利益。其四、减少立法成本。若纯化宅基地使用权的用益物权属性，允许宅基地使用权无限制流转，去除身份性特征，大量法律文件须作出变更；若设置次级用益物权，需要在《民法典》中增加用益物权的种类，立法难度大。而利用现有的集体建设用地使用权，一避免了宅基地使用权的身份性限制，二体现了改革的过渡性特征，减少立法的成本。第三章宅基地“三权分置”的制度设计一、落实宅基地所有权的管理功能宅基地改革必须要坚持农村土地集体所有这一红线，明确农村集体经济组织是宅基地所有权的主体。（一）农村集体经济组织要合理制定土地规划，因地制宜对于经济发展较快、思想较为开放的地区，可以较为充分的发挥市场配置作用；吴迪,赵素芳.宅基地使用权流转模式的梳理与试点分析——基于SWOT分析法[J].中国延安干部学院学报,2020,13(05):129-136.吴迪,赵素芳.宅基地使用权流转模式的梳理与试点分析——基于SWOT分析法[J].中国延安干部学院学报,2020,13(05):129-136.（二）农村集体经济组织设置专门机构管理宅基地宅基地问题与农户利益密切相关，值得村集体成员高度重视。设置专门的宅基地管理机构，负责宅基地使用权登记、宅基地流转登记、分配名额的派发、补偿基金的管理等，建立“专项专管、专人看管”的机构体系，防止私人利己动机导致宅基地财产损失的可能性。REF_Ref24071\r\h[20]（三）继续探索有偿退出制度农户退出宅基地受到多种因素的影响，如退出补偿费用低、农户安土重迁的传统观念、对"一户一宅"政策了解较浅等，这些因素导致有偿退出社会实践效果并不好。农户宁愿房屋长期闲置，亦不愿意选择退出宅基地。为了推进宅基地“三权分置”改革，使宅基地资源能够集中利用，必须要完善有偿退出制度。其一、提高补偿标准，探索多种方式补偿。除了现金补偿外，可以进行实物补偿、折价入股等。其二、提高农民的受教育程度。农户退出意愿低的一个原因是对农业依赖较大，通过对农民技能进行培训，使其掌握除农业之外的新技能，拓宽收入渠道，降低对农业的依赖，保证其有稳定的收入来源。其三、加大政策宣传。农村地区受教育程度普遍较低，对政策的理解方面可能存在一些问题，因此，必须要加大宣传力度。可以以广播、张贴公告栏、发宣传手册等方式让农户及时的接受讯息，了解讯息。一方面加深农户对政策的理解，另一方面使农民能参与到乡村建设之中，使改革更民主。宅基地有偿退出的一个重要问题是退出基金的来源。在前期，退出基金的获得可以先由国家从土地出让金中拨付一部分宅基地退出补偿资金，因为宅基地退出关系到公共利益，而在改革前期，村集体并无经济实力给予宅基地使用人满意的补偿；随着改革的推进，由集体经济组织设置专门的宅基地退出补偿基金，该基金由土地增值调节金、土地收益金等按比例组成。土地增值调节金即农户将非经营性片区的住宅换成经营片区的房屋向村集体缴纳的费用；土地收益金为宅基地流转如出租、经营等方式产生的收益。（四）建立宅基地使用权收回制度蒋汉渊.关于农村宅基地使用权取得制度研究[D].中央民族大学,2007.蒋汉渊.关于农村宅基地使用权取得制度研究[D].中央民族大学,2007.由于进城务工、求学等各种原因，退出农村集体经济组织的人员不在少数，而家中老人仍保留成员身份，从而造成“一户多宅”的局面。宅基地“三权分置”改革需要对此类宅基地进行清理，一并收回，重新规划。或者要求成员有偿使用，由此获得的收益进行乡村公益建设，惠及全村人民。（五）管理公开、透明村集体制定任何制度、获得任何收益都必须要进行公示。如前文提到的有偿退出、宅基地收回等制度，必须由国家对起征面积、征收标准等作出规定，之后由各集体经济组织按照本村的实际进行细化，并予以公示。在补偿过程中，必须保留好各种书面文件，以备后期争端的解决。同时，加强对宅基地的审批监督，所有宅基地的审批、宅基地使用权转化为建设用地使用权的审批、建筑物的管理等各方面都应当落实当地政府的严格责任，使管理严格化、透明化、规范化、标准化。二、发挥农户资格权的保障功能农户资格权在宅基地“三权分置”中主要有保障农村居民户有所居的功能，后文将从资格权的取得主体以及资格权人的取得权、收益权、监管权几个方面展开论述。（一）明确资格权人的主体范围民法上并无“户”这一独立的民事主体类型。《民法典》第55条规定“农村集体经济组织的成员依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的为农村承包经营户”。蔡科云.我国家庭农场的商事人格与商事信用论——以家户视角切入[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),2018,45(02):102-110.蔡科云.我国家庭农场的商事人格与商事信用论——以家户视角切入[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),2018,45(02):102-110.根据前文农户资格权的定义，可知农户资格权的主体分为三种类型：一是已经通过初始分配方式足额获得宅基地使用权的农户；二是由于宅基地短缺尚未取得或未足额取得宅基地使用权的农户；三是新迁入村集体的农户。农户资格权的实现并非一次性，只要宅基地流转到期时农户仍具有成员资格，就有权要求村集体对其成员身份进行确认从而继续行使宅基地使用权，这也是宅基地流转的需要。（二）保障资格权人的取得权资格权人取得宅基地面积标准不一，各省应结合本省的地理位置、户内平均人口、占地面积等多方因素进行宅基地分配。笔者较为认同“以人定面积，以户定上限”的分配模式。“以人定面积”即人均可无偿取得多少平米的宅基地。如四川泸县规定“村民申请使用宅基地，3人及以下户按3人、4人户按4人、5人户及以上户按5人，每人无偿取得50平方米宅基地”。刘守英,熊雪锋.泸县宅基地制度改革实践与创新[J].中国土地,2018(03):10-13.“以户定上限”即确定每户最多可得宅基地的面积。如山西省规定新申请的宅基地面积每户不超过200平方米，广东省规定新批准农村宅基地每户建筑基底面积控制在80平方米以内，原有宅基地房屋的拆建、改建，可按照总建筑面积≤280平方米，限高≤14米的控制要求，按原用地面积进行建设。刘守英,熊雪锋.泸县宅基地制度改革实践与创新[J].中国土地,2018(03):10-13.杜鹃：“新批宅基地每户不超280平方米”，载《广州日报》2019年12月8日，第3版。（三）保障资格权人的收益权资格权人主要通过转让宅基地使用权和房屋财产权以及退出补偿两种途径获得财产收益。第一种方式即为我们前面论述的宅基地使用权流转的实现路径，由集体经济组织将宅基地使用权转化而来的集体经营性建设用地使用权出租、转让、共建、抵押给社会其他主体，资格权人获得一定期限的让渡宅基地使用权及房屋财产权的费用。第二种方式目前也在大力探索，虽然我国现行的宅基地制度为宅基地无偿取得，，但是农户在退出宅基地时仍应给予适当的经济补偿，一是稳定农户的心理预期，二是集约用地的需要。各地制度的设计要充分考虑资格权人的经济利益。（四）保障资格权人的监管权资格权人享有监管权。资格权人只是在一定期限内让渡宅基地的使用权，暂时丧失了直接占有，而并未丧失间接占有，资格权人仍是宅基地使用权人。社会主体从集体经济组织处获得资格权人让渡的宅基地使用权转化而成的集体土地建设用地使用权，又从资格权人处通过合同获得房屋财产权，因此，资格权人有权在第三方利用期间，对房屋和宅基地的利用进行监督和管理，防止第三方作出有损其财产利益的事情。而村集体应当制定相应的制度，如——以约束第三方的行为，保障资格权人的监管权。三、放活宅基地和房屋财产使用权（一）划分片区，确立“集体土地所有权（成员权）+宅基地使用权+不动产用益物权/宅基地租赁权”模式虽然引入“集体土地建设用地使用权”可以较为全面的解决宅基地流转问题，但为了改革的稳定推进，正如前文所述，建议村集体将土地划分为居住和经营两个片区，分别采用不同模式。对于居住用地，直接采用“宅基地使用权+宅基地租赁权”模式，在宅基地使用权上设立宅基地租赁权。过去宅基地租赁制度反复变化。1950年《土地改革法》、1954年宪法允许农民出租、买卖土地，而1982年宪法明确禁止任何成员出租、买卖或其他形式转让土地，到1988年《宪法修正案》又规定土地租赁不再受国家法律禁止。私法领域“法无禁止即自由”，因此，设置宅基地租赁权是可取的。当然，宅基地租赁权要受到《民法典》合同编的规制，最高年限为20年，宅基地租赁权是一种债权，效力对于物权而言相对较弱，在受到第三人侵害的场合，承租人无法根据物权请求权寻求救济，需要依赖出租人来寻求保护。赵新潮赵新潮：“‘三权分置’背景下宅基地流转制度的反思与重构——基于法定租赁权设想之审视”，载《社会科学战线》2021年第2期。对于经营性用地，采用“宅基地使用权+集体经营性建设用地使用权”模式，此种模式并非在宅地基使用权之上新设一个用益物权，而是与资格权制度紧密结合，是宅地基使用权与集体建设用地使用权在一定年限的转换。根据《土地管理法》，集体经营性建设用地的流转同国有土地流转一样，都分为二级市场。“集体经营性建设用地的土地所有权人通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地交由单位或者个人使用”王克稳.《土地管理法》《城市房地产管理法》修改与经营性建设用集体土地征收制度改革[J].苏州大学学报(法学版),2019,6(04):51-63.王克稳.《土地管理法》《城市房地产管理法》修改与经营性建设用集体土地征收制度改革[J].苏州大学学报(法学版),2019,6(04):51-63.（二）宅基地使用权登记采用“登记生效主义”对于宅基地使用权登记的效力问题，目前有两种观点：“登记生效主义”和“登记对抗主义”。笔者支持前者。首先，我国土地确权工作已经基本完成，为登记生效提供了基础条件；REF_Ref24266\r\h[15]其次，随着宅基地市场化的发展，宅基地以“登记”作为生效要件能产生更强的公信力，更能保证交易的安全，维护农户的利益。同时，将宅基地使用权转化为集体土地建设用地使用权，亦在一定程度上符合目前农村宅基地与城市建设用地“同价、同权”的趋势，这些都迫切要求宅基地使用权的登记采用“登记生效主义”。对宅基地使用权人而言，在宅基地使用权证上，必须明确取得方式、成员人数、宅基地面积等内容