《J监狱突发事件应急管理现状及完善对策研究》24000字（论文）

J监狱突发事件应急管理现状及完善对策研究目录TOC\o"1-2"\h\u10695第1章绪论 145611.1选题背景及其意义 1167561.2国内外研究现状及述评 341521.3研究内容和研究方法 63089第2章相关概念与理论 773042.1相关概念 7270832.24R危机管理理论 109724第3章J监狱突发事件应急管理概况 12260273.1J监狱基本情况 12269533.2J监狱突发事件应急管理体系的基本建构 15307453.3小结 1965564.1案例选择 20149584.2基于4R危机管理理论的案例分析 22149374.3 存在问题的可能性原因分析 2731777第5章J监狱应急管理问题分析与对策建议 27307515.1缩减阶段 27282435.2预备阶段 296675.3反应阶段 302005.4恢复阶段 3113863第6章结论 339097参考文献 346998(04):67 35第1章绪论1.1选题背景及其意义1.1.1选题背景监狱是社会的产物，是国家机器运行的重要组成部分，是法律运用和实施的关键环节，体现着法律的价值和功能；监狱是国家的刑罚执行机关，更是实现司法的重要场所。“监狱的文明程度是一个国家文明程度的体现，监狱的良莠是检验一个国家制度是否先进的标志”（王泰2003）。由于我国监狱长期实施对外封闭、保密政策，社会大众对监狱知之甚少，绝大多数时候是通过媒体对某监狱发生突发危机事件及其对事件的处置过程和结果的报道所获得的。所以对公众来说，某监狱的执法水平，执法公信力或者管理能力，许多时候是由该监狱危机应急管理表现水平所决定的。作为刑事司法的最终环节，监狱所承担的刑罚执行工作及其日常管理活动的工作成效、监狱民警的执法行为，已经成为各类媒体挖掘素材和网民关注的重点，甚至成为炒作的焦点。监狱工作中出现的失误和不足，往往会被媒体与网民肆意放大、无端炒作，引发舆情危机，进而使监狱的执法行为、执法公信力受到质疑。美国学者罗森塔尔认为：危机事件是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。”监狱危机也可以理解为监狱突发事件危机包括：各类监管安全突发事件、自然灾害、生产安全事故、公共卫生安全、疫情等危机。作为惩罚和管理犯罪人员的重要社会机构，监狱关押的均为高危人群，加剧了在管理方面异常事件发生频率，比如罪犯自杀、自伤自残、暴狱、逃跑、突发公共卫生事件等，而且这些突发事件发生的时间、地点、参与人员以及发生机率都是不确定的。所以突发事件的应急管理工作能力已成为衡量监狱履职能力的一个重要指标。随着时代的发展进步，我国监狱工作的内容已经从粗放、专政的劳动改造向文明、规范的教育改造转变，建立和完善监狱应急处置机制，是提高监狱应对突发危机事件能力的必然需要。新时期，如何适应中央依法治国的大政方针，履行好监狱的各项职能，尤其是在抗击新冠疫情中湖北、山东等部分监狱暴露出的问题，建立和完善监狱应急处置机制已是当务之急。作为社会运行体系中的有机组成部分，监狱不仅需要承担对内监管安全的稳定作用，还需要防止危机处理不当波及外部社会安全，引发生舆论危机，造成较坏的社会影响等一系列问题。1.1.2选题意义理论意义以4R危机管理理论为理论指导。结合案例对河北省J监狱的突发事件应急管理开展研究，有利于J监狱应急管理水平的提高。本文以4R危机管理理论的4个阶段为框架，结合案例深入剖析J监狱应急管理存在的问题，与以往的研究角度不同，提出了新的问题解决办法，与全新视角下的管理模式，使得较以往的研究更为细致，可以对当前我国监狱的应急管理办法提供一定的参考。实践意义随着社会的不断发展，科技技术水平的提高，监狱也逐渐为社会所认知了解，其日常工作受到的上级监管和民众监督也越来越多。同样，监狱面临的突发事件应急管理种类也越来越多，面对的困难以之前的管理手段难以解决。结合J监狱突发事件应急管理案例的研究，根据4R危机管理理论有针对性的针对案例中的漏洞进行分析。对加强J监狱突发事件应急管理的能力具有现实的指导意义。1.2国内外研究现状及述评危机管理作为一门独立学科，研究领域十分广泛，包含政治、经济、历史、风俗、文化、社会等各个方面。近年来自然灾害和公共危机频发，由于信息技术高速发展，舆论传播的速度和影响呈几何级数放大，处置不及时或不当，危机引起的次生灾害或不良响应迅速扩大，造成的损失甚至远大于危机本身，后续的补救措施及效果将大打折扣。处理危机的能力和水平，直接反映一个政府或组织的领导和管理实力。因此危机应急管理越来越受到了各国政府、企业、组织和学术界的重视，涌现出大量专著和理论研究成果。同很多西方国家相比，我国对危机管理的研究开始时间较晚，许多理论还不成熟，关于危机公共关系的应对，政府部门和有关的专家学者都处在探索的阶段。1.2.1国外研究现状部分学者关注了危机管理的应对控制方法和程序及依托的资源问题。典型代表为美国危机管理大师巴顿，在其所著的《组织危机管理》中，阐述了“危机预防和反应，计划模型”介绍了两阶段的危机应对控制方法和程序，即响应、动员与复原。要达到降低危机发生概率的目的，需要通过合理运用多种资源和技能才能实现。（伦斯·巴顿2002）巴顿的危机管理模式与其他模式相比，现实操作性强，有重要借鉴意义。部分学者关注了危机管理阶段划分问题。其中典型代表为美国危机管理专家罗伯特.希斯。率先提出危机管理＂４Ｒ＂模式，也就是缩减、预备、反应、恢复四个阶段。（罗伯特·希斯2004）此模式提倡管理者应该主动面对风险、进行积极的风险管理，而非消极的态度，被动等待风险的进一步恶化，转化为人们不愿意看到的危机。在实际情况中，管理者需要主动将危机工作任务按４Ｒ模式划分为四个阶段，尽量减少危机情境的攻击性及其影响力，使主体尽力做好准备应对危机，及时恢复到正常状态。它强调的是要积极地面对风险、管理风险而不是被动消极地等待风险转化为危机。监狱危机应急管理作为公共危机理论的重要组成部分，其具有一定特殊性，国外也有许多成熟的理论。代表性理论有：犯罪学家弗•农福克斯的“定时炸弹理论”，他认为监狱安全风险的发生有必然性，监狱本身预先存在的条件极易引发自发性突发事件（PaulT．Jaeger2005）。谢伍德•奇默尔曼和兰迪•马丁的“环境条件理论”，该理论认为监狱中的环境是最主要安全风险因素；兰迪•马丁和谢伍德•齐默尔曼的冲突理论认为，监狱安全风险是其自身存在无法解决的各类冲突引起的；斯麦瑟、弗农•福克斯、科南特、弗林等人则主张的集体行为与社会控制理论，他们认为监狱安全事故是因无法满足的各类要求所做出集体反应的结果。杨义秀在《监狱突发事件应急管理研究》一书中，将国外和我国的监狱突发事件应急管理进行全面深入的对比，找出我国监狱突发事件应急管理应完善的方向。（杨义秀2009）上述关于监狱在安全风险方面的危机管理理论，具有较强代表性，一定程度上代表了当代西方危机管理理论研究的水平。1.2.2国内研究现状2003年“非典”疫情后，我国颁布的《突发公共卫生事件应急条例》，开启了中央政府层面全面提速重视危机管理的进程。与国外早已把突发事件应急管理作为独立学科进行研究的状况相比，我国专门研究监狱突发事件应急管理起步较晚，但随着研究步伐加快和研究程度加深，一批研究成果相继推出。部分学者总结、梳理了西方监狱危机管理经验。典型代表主要有杨义秀教授所著《监狱突发事件应急管理研究》，对比总结了西方国家监狱应急管理的发展经验，提出了对我国监狱应急管理有借鉴作用的一些理论，并以实证分析的形式归纳出我国监狱应急管理的不足之处（杨义秀2009）；北师大教授吴宗宪所著的《当代西方监狱学》，全面介绍了西方国家在监狱管理方面的理论与实践，详细介绍了危机管理（吴宗宪2005）。另一些学者及机构针对监狱管理过程中突发事件的表现形式以及处理方式的良莠进行了总结与评判。其中较为突出的代表有李景平关于《监狱危机管理的问题与对策研究》，重点分析了七类较为典型的监狱突发事件表现形式，并以此提出了危机管理的目标体系和运作原则（李景平2009）；对监狱应急管理预警和秩序控制方面内容作了论述；刘新悦的《试论监狱处置狱内突发事件的危机管理》，提出了化危为机，促进监狱应急管理创新的理论观点（刘新悦2006）。还有一些学者以危机管理过程作为重点，典型代表如张悦天关于《论监狱系统危机管理的实施》，其重心放在通过分析研究危机事件前、中、后各个环节暴露出来的问题。江苏省金陵监狱王传敏的《论监管安全危机事件的“后危机管理”》提出修改完善举措，在处置机制方面予以完善，增强危机干预能力。（王传敏2009）。1.2.3文献述评国内学者的研究成果对监狱突发事件应急管理处置有积极的指导作用，也提供了一定的理论基础。但这些研究，大多集中在突发事件应急管理与西方案例的比较上，没有形成自己的理论体系，对我国监狱应急管理面临的环境、问题和社会现实分析不深，对应急管理的新变化、新需求关注不够。如今信息化高速发展，公众对公民权利、对公共安全、法制公平高度关注，对监狱的管理水平，安全稳定和透明度都有更高的要求，对监狱突发事故应急管理研究急待进一步加强。国外学者对监狱突发事件的应急管理虽然有相对于国内较为成熟的理论，特别强调了监狱突发事件管理不能着重于事件爆发之后的被动处置，而应转变为事前事中事后的综合管理，明确指出监狱的特殊性以及发生风险的必然性，并拥有相对比较完备的风险处理模型；但由于国内外监狱的体制及管理模式不同（例如国外存在私人监狱），国外学者提出的相关举措未必就能完美适用于我国的监狱系统，加上我国的危机管理研究起步较晚，监狱管理人员尚不能将理论完全应用到实际工作中，管理效果不够明显。综上所述，由于我国监狱系统的管理体制与国外有明显差别，监狱突发事件应急管理研究开始较晚，尚未形成有中国特色的监狱突发事件应急管理系统，不能满足监狱日常管理和应对突发事件的处置的需要，进一步加强该领域的研究极其必要。现有关于监狱突发事件应急管理的研究，主要集中在监狱突发事件的事中处置方面和应急预案的顶层设计方面等。而本文是结合我国司法体制改革的要求，对监狱突发事件的事前预警，事中处置和事后恢复进行了具体的分析研究，重点以J监狱突发危机管理案例为研究对象，系统总结分析监狱在应急处置方面的应采取的措施，对提高监狱突发事件应急管理体系的建设具有一定的借鉴意义。1.3研究内容和研究方法1.3.1课题研究内容第一章是绪论，对本论文的选题背景、选题意义、国内外相关研究现状以及研究内容、研究方法进行了阐述。第二章是对监狱突发事件应急管理理论概述，对监狱、监狱突发事件、舆情、监狱突发事件应急管理等相关概念及理论进行了定义和阐述，为本论文的论述形成理论支撑。第三章是J监狱情况介绍，以及突发事件应急管理的基本概况。第四章是结合4R应急管理理论针对J监狱某服刑人员脑出血致其死亡的案例，以及对J监狱的问卷调查情况寻找J监狱对突发事件应急管理的不足。第五章是针对上述对J监狱在突发事件应急管理中存在的问题分析，结合4R理论，完善J监狱应急管理的对策建议。1.3.2课题研究方法文献研究：通过收集大量文献资料（包括国内部分监狱内部工作简报、应急预案、教材等内部资料及各相关学术刊物和网络数据）对监狱突发事件应急管理研究提供理论与实践分析支持。案例研究：以J监狱为研究对象，实地考察，走访相关办案部门，调取实际数据，询问部分当事人，获取了原始资料，分析其应急管理工作中存在的问题原因和解决举措。重点以J监狱某服刑人员释放前5天猝死案例为研究对象，总结分析J监狱在公共卫生应急处置方面的应采取的措施，对提高监狱突发事件应急管理体系的建设具有一定的借鉴意义。第2章相关概念与理论2.1相关概念2.1.1监狱监狱我国古代也称“圜土”即圆形的监狱，汉朝才开始出现“狱”的叫法。«大明律。刑律»将“监”作为狱名，取其监察之意。这是“狱”改称“监”的开始。清朝将“狱”“监”合并合称“监狱”。广义的监狱指关押已决犯和未决犯的场所，包括监狱也包括看守所、拘留所。狭义的监狱是指关押已决犯的场所。依照我国《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》的规定：被判处死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯，在监狱内执行刑法。本文主要研究对象是狭义上的监狱。2.1.2突发事件突发事件，是指\t"/item/%E7%AA%81%E5%8F%91%E4%BA%8B%E4%BB%B6/_blank"突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。＂突发＂单从词义讲，指的是突如其来的、出人意料的状态；＂事件＂是指比较重大，对一定的人群会产生一定影响的事情。组合起来“突发事件”指对社会局部甚至社会整体产生一定影响的大事件，而并非局限于关乎个人的较小事件。广义上来讲，突发事件泛指所有突然发生的、造成一定危害、影响的事件；狭义上来讲，突发事件就是令人猝不及防突然发生的、对社会造成严重危害和影响的重大或敏感事件，天灾人祸多半是突发事件。我国《突发事件应对法》中关于突发事件的定义是：突然发生的，可能造成或者己经造成比较严重的社会危害，需要采取应急响应措施进行处置的事件，主要包括自然灾害事件、监管安全事件、公共卫生事件和社会安全事件。“突发事件对于组织和个人来说都是偶发事件，但却无法避免，也就是说，组织或个人都有面临突发事件带来的风险，只不过面临的风险大小不一样罢了。”（罗伯特.希斯2004）在人类历史上，突发事件始终伴随着人类社会的发展。原始社会中，主要是\t"/item/%E7%AA%81%E5%8F%91%E4%BA%8B%E4%BB%B6/_blank"自然环境因素导致的突发事件，如山洪、火灾、地震、陨石、海啸、瘟疫、蝗灾等，也有部落之间的矛盾冲突引发的暴力冲突、外族袭扰等。奴隶社会和封建社会时期，除了各种自然因素引发的突发事件之外，还有大量的阶级压迫、政治斗争导致的被压迫人民、个体或群体的反抗事件，政变、治安事件和民族冲突、宗教冲突、边境袭扰或冲突。\t"/item/%E7%AA%81%E5%8F%91%E4%BA%8B%E4%BB%B6/_blank"工业革命之后，又出现了由罢工、政治集团之间的矛盾引发的暴力冲突、工业及环境破坏引发的工业灾害和人为环境破坏事件。当代社会，由于政治、民族、宗教等因素引发的突发事件日益增多，特别是美国911事件之后，恐怖事件急剧增多，社会危害日益增大，并跨越国家的范围，日益成为严重危害世界范围社会安全的突发事件。1992年9月，\t"/item/%E7%AA%81%E5%8F%91%E4%BA%8B%E4%BB%B6/_blank"中国人民武装警察部队颁发处置突发事件试行规定，从武警职能的角度对突发事件概念进行了界定。2001年3月，中国人民武装警察部队颁发处置突发事件规定，把突发事件定义为“突然发生的危害国家安全或社会秩序的违法事件。”2006年1月，中华人民共和国国务院正式发布国家突发公共事件总体应急预案，把突发公共事件概念定义为“突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。2007年11月1日，《\t"/item/%E7%AA%81%E5%8F%91%E4%BA%8B%E4%BB%B6/_blank"中华人民共和国突发事件应对法》施行，把突发事件定义为“突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件”。由于世界各国社会政治、经济制度不同，自然地理条件与民族、宗教习俗的差异，社会生产力和人民生活水平的不平衡等原因，对突发事件的分类多种多样。根据突发事件的性质，分为政治性事件、经济性事件、涉外性事件；根据事件发生的场所、地区，分为单位内部事件、公共场所事件、重要地区事件、跨地区或全国性事件；根据事件的表现形态，分为非暴力性事件、暴力性事件；根据事件有无准备，分为激情性事件、预谋性事件；根据事件规模，分为小规模事件、中等规模事件、大规模事件。中国政府从公共管理的角度，将突发事件称为“\t"/item/%E7%AA%81%E5%8F%91%E4%BA%8B%E4%BB%B6/_blank"突发公共事件”，并将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。随着科学技术的不断发展，人们认识自然、改造自然、战胜自然的能力将逐渐提高，因自然因素引发的突发事件将逐步减少。但随着社会政治、经济的发展，由政治因素和经济利益引发的突发事件将有所增加，造成的损失将更加严重；一些地方生态环境恶化，环境灾难事件可能呈上升趋势；由于危险有害物品增多，事故灾难也将时有发生；一些国家和地区\t"/item/%E7%AA%81%E5%8F%91%E4%BA%8B%E4%BB%B6/_blank"流行性传染病的发生和扩散，可能引发较大范围的公共卫生事件；一些组织和个人利用高新技术进行高智能犯罪的可能性增加，新类型突发事件发生的可能性加大。2.1.3监狱突发事件监狱是政府的重要组成部分，监狱突发事件属于突发事件的一部分，具有公共突发事件的普遍性特征和一般属性；由于监狱是一个特定行为主体，具有自身的特点，不同于其他公共管理机关，所以监狱突发事件具有其自身独有的特殊性。监狱突发事件是指是指监狱在运行过程中突然发生的，出乎意料的，严重影响监狱整体正常监管秩序，可能造成或者己经造成重大人员伤亡、财产损失和恶劣环境影响，对监狱安全稳定状态形成重大破坏，必须在极短时间内作出处置来降低或消除伤害的紧急事件。主要包括自然灾害、监管安全、公共卫生、安全生产及其他类型的严重影响监狱职能履行的事件。（马良，王璐2014）现本文为进一步对监狱突发事件进行研究和分析，现讨论监狱突发事件的特征和分类。（1）监狱突发事件的特征监狱突发事件属于突发事件的一部分，但由于监狱监管改造环境的特殊性，监狱突发事件不但具有突发事件“多样性，不确定性，紧急性和威胁性”等特征，（李瑞华2011）还同时具有“暴力性，团伙性，多发性”等特征。（胡俊鹏2016）（2）监狱突发事件的分类根据应急管理学术界的划分，将监狱突发事件划分为广义突发事件和狭义突发事件。(陈珏2018)广义突发事件是指由某些因素而导致的在监狱内无预兆突然发生的、后果较为严重的、影响监狱正常监管改造秩序的、需要监狱内部人员及时反应并处置的事件。狭义突发事件是指狱内服刑人员在狱内受监管人员教育改造的过程中故意实施破坏秩序、危及监狱及相关人员安全的事件。步入社会主义新时代，顺应时代的发展，以及外界世界的变化，监狱也在不断的进行管理模式的革新，暴露出来的突发事件涉及的范围也越来越广，突发事件带来的影响也越来越大。本文试图以广义突发事件角度出发，将监狱突发事件分为四类，即：监狱自然灾害类突发事件、监狱事故类突发事件、监狱安全类突发事件、监狱公共卫生类突发事件。监狱自然灾害类突发事件是指监狱周边的自然环境由于气候环境整体发生变化，爆发不以人的意志而控制的自然灾害，如洪水、雪灾、地震、泥石流等自然灾害。监狱生产安全类突发事件是指服刑人员在监狱的教育改造的模式下正常的生产、生活中，由于个人原因操作不当或者生产设施的故障，造成服刑人员伤亡的事件。监管安全类突发事件是指服刑人员在狱内进行教育改造时故意实施破坏秩序、危及监狱和相关人员安全的事件。监狱公共卫生突发事件是指在监狱突然发生的或由于外界传播入狱的，造成监管或被监管对象健康严重损害的疾病、群体性疾病、食物中毒及其他严重影响监狱相关群体健康的事件，如本次的“新冠肺炎”疫情。2.1.4应急管理应急管理，是指政府及其他组织在组织管理过程中为了应对即将面临或正在面临的突发事件，就事件预防、事件识别、事件处置和组织形象、恢复管理等行为所进行的一系列有计划、有组织的管理领导过程的总称。应急管理主要是为了应对突发性灾害，其主要功能是对各种突发事件进行预防和处置，把突发事件造成的消极因素降到最低。应急管理的适用有临时性和预备性。为确保社会安全稳定，政府部门会根据具体的公共危机情况，积极启动应急管理机制，及时恢复正常的社会秩序。应急管理在具体的执行中具有强烈的行政紧急性，因此，应急管理包含两方面内容：首先，应急管理要求政府部门对各种类型的社会危机进行全方位应急管理；其次，应急管理要求政府部门对公共危机事件与危机状态过程的始终进行应急管理。政府部门遭遇的公共危机是各种各样的，每一种危机的成因和特点都不同，此外，各种公共危机之间也有相互的关联性，这种相互关联会使某一种单一的危机会转化为复杂性危机。因此，公共危机管理需要针对不同的危机制定政策、战略、组织安排、公共危机预案、调配资源支持，从单一的危机处理的方式转化为全面的应急管理的方式。应急管理不能仅仅只注意某一个环节，而应该树立全局意识，把可能包括的公共危机的发生、发展、回应、缓解、处置、复原、重建等多个环节的复杂过程考虑进去。2.24R危机管理理论2.2.1理论介绍4R模型由美国危机管理专家罗伯特·希斯在《公共危机管理》一书中提出，4R模型早期应用于企业的危机管理。它依据危机的演变和处理过程将危机管理过程分为：缩减阶段（Reduction）、预备阶段（Readiness）、反应阶段（Readiness）和恢复阶段（Recovery）的四个阶段。缩减阶段（Reduction）。是指在危机出现前通过防范预警等手段来提升危机应对能力，其中包括危机风险评估、危机风险管理、组织素质提升。缩减即危机管理的主要目标，也是处理危机的最佳状态，它能降低危机的发生概率，缩小危机发生的范围，减弱危机发生的破坏性。它是建立在对后续三个环节不断的经验总结上，也是后三个环节成功的前提。预备阶段（Readiness）。指在危机到来前通过具体措施的准备以应对危机的过程，包括管理团队、预警系统、管理计划、培训和演练要素。这个阶段的最重要的是要形成危机管理的完整方案，确立可操作性强的防范机制，同时组建专业高效的危机管理团队，并定期举行危机管理培训和演练，是快速有效应对危机的基础。反应阶段（Response）。指在危机事件发生之后通过危机风险确认、负面消息隔离、影响消除处置的过程。这个过程是建立在缩减阶段和预备阶段充分准备的基础上，其中在预备阶段所确立的危机管理团队对于危机风险的判断识别能力、风险决策能力、协调组织能力和资源调动能力，是这个阶段能否防止危机迅速蔓延，消除风险隐患的关键。恢复阶段（Recovery）。是指危机事件发生并产生了负面影响后的阶段，其中又可分为危机影响的分析、恢复原状的计划、恢复行动的实施和潜在机遇的转化。在化解危机后通过各种行动对原有秩序进行恢复并进行经验的总结分析，从而为4R模型中的缩减阶段提供实践案例和经验教训，从中不断完善危机管理程序，既是对前三个阶段的总结，也是提升危机缩减能力的依据。2.2.24R危机管理理论的适用危机管理的4R理论由美国危机管理专家危机管理大师罗伯特·希斯(RobrtHeath)在《危机管理》一书中率先提出危机管理4R模式，即缩减力(Reduction)、预备力(Readiness)、反应力(Response)、恢复力(Recovery)四个阶段组成。该理论广泛运用于企业的危机管理中,企业管理者需要主动将危机工作任务按4R模式划分为四类--减少危机情境的攻击力和影响力，使企业做好处理危机情况的准备，尽力应对已发生的危机，以及从中恢复。在企业管理中对该理论应对突发事件的有效性进行了充分的证明。而在2004年“SARS”疫情爆发之后，罗伯特·希斯的4R危机管理理论被我国各级政府用于应对公共危机事件。（张成福2003）上文中也指出监狱是政府的重要组成部分，监狱突发事件属于突发事件的一部分，具有公共突发事件的普遍性特征和一般属性。虽然由于监狱有其保密性，封闭性等特殊属性，会使得监狱突发事件较其他突发事件有些许的特殊性，但我们可以大胆假设罗伯特·希斯的4R危机管理理论对于监狱突发事件也有一定的适用性。在我国监狱突发事件呈现出新特点的情况下，采用4R危机管理理论对监狱突发事件管理进行指导能够达到良好效果。首先，危机缩减管理是危机管理的核心内容。对于任何有效的危机管理而言，危机缩减管理是其核心内容。在监狱的日常管理工作中如果可以做到降低风险，避免浪费时间，摊薄不善的资源管理，可以大大缩减危机的发生及冲击力；其次，预警系统在危机管理中是一个整体。它们监视一个特定的环境，从而对每个细节的不良变化都会有所反应，并发出信号给其他系统或者负责人。在监狱大环境中，监控系统密集全面，只要能够合理利用，对某些突发事件的预警还是较为容易做到的；再次，在反应力这个层面，4R危机管理理论“确认危机，隔离危机，处理危机，总结危机”这几步应对危机的策略，可以更多地获得全面真实的信息以便了解危机波及的程度，为危机的顺畅解决提供依据;最后是在危机来临之后，监狱如何降低损失，以最小的损失将危机消除；最后，4R危机管理理论的恢复力，可以帮助监狱在危机发生并得到控制后着手后续形象恢复和提升，同时为今后的监狱突发事件处理提供经验和支持，避免重蹈历史覆辙。第3章J监狱突发事件应急管理概况3.1J监狱基本情况3.1.1基本概况J监狱创立于1955年1月，其前身为B市劳改支队，是隶属于H省监狱管理局的正处级建制单位，集中关押B市周边区域中短期罪犯，是一所中型监狱。总占地面积9.85万平方米，公用建筑面积4万平方米。1994年由劳改支队更名为“H省J监狱”核定可容纳押犯3000人。现有在职干警300多名，工人120多名；现收押有期徒刑15年以下的罪犯共2400多名。J监狱自建立以来始终保持“惩罚与教育相结合，以改造服刑人员为宗旨”的教育改造方针，做到公正，科学，廉洁，文明管理服刑人员，在服刑人员的改造和监狱的管理上做出了一定成绩，J监狱自成立至今从未出现重大安全生产事故以及押犯脱逃等监狱管理安全事故。2003年被省司法厅、省武警总队授予“三共”活动先进集体，2005年被司法部评为“全国监狱劳教系统文明执法单位”，2009年被省司法厅授予国庆60周年安保工作集体三等功，连续多年被省厅局评为“实绩突出单位”。在J监狱长达65年的历史上，先后经历了多次重大突发事件。1963年，华北地区发生洪灾，J监狱（当时名为B市劳改支队）在建制并不齐全的情况下，上下一心，抛家舍业安全转移700余名服刑人员，实现服刑人员转移过程中无脱逃，无伤亡。2004年抗击“SARS”疫情，全狱上下众志成城，将近一半警力克服各种困难封闭执勤长达2个月之久，实现了人员不交叉，病毒不入狱的目标。在之后的“H1N1”抗疫过程中也完成了预防防控的任务。可见，J监狱有丰富的应对突发事件的经验及办法，也从未因为突发事件引发严重的狱内危机。但本次“新冠疫情”期间，山东，武汉等某些监狱出现200余名服刑人员及狱内干警感染的情况，这在之前全国的监狱管理历史上是前所未见，闻所未闻的。这引起了J监狱的重视，疫情期间重新审视了的突发事件应急管理的某些问题和漏洞，积极改善应急预案以适应如今的“新媒体，新社会”环境下衍生出的各种突发事件。3.1.2组织机构J监狱机构可以分为行政管理科室和基层监区两类，其中行政管理科室10个，主要负责监狱内部相应职能的管理，以及押犯管理和狱内生产任务的调度和安排，共约有干警100人；基层监区14个，负责对服刑人员的教育改造和服刑人员劳动生产的直接管理，共约有干警200人，其中由于各个监区服刑人员的工作种类不同，为了狱内生产任务的衔接以及生产效率的考虑，有2个监区还下设分监区，共有7个分监区。（如下图）3.2J监狱突发事件应急管理体系的基本建构3.2.1突发事件应急管理组织结构体系J监狱根据历次突发事件处理经验建立了整套的应急管理机制和应急体系，明确了监狱应急管理工作的负责人，设立了非常设机构应急管理办公室，在有监狱突发事件出现后应急管理办公室会紧急临时成立以具体负责监狱突发事件应急管理的相关工作。在突发事件未出现时，监狱常设机构“指挥中心”会负责全狱内视频监控及监狱突发事件的预警及检测。J监狱应急管理结构体系主要有5个子系统组成，见（图1）。5个子系统分别为：预警监测系统、指挥调度系统、预案支持系统、后勤支援系统、应急处置系统。其中指挥调度系统指的是监狱指挥中心，指挥调度系统是监狱应急管理结构的核心，是纽带，负责对其他四个子系统进行整体，宏观的调度。监狱指挥中心有指挥权、调度权、处置权的几大职权。具体包括：根据狱内犯情以及突发事件情况，直接向监狱单位领导、科室、狱内外执勤干警工下达指令；根据狱内犯情以及突发事件情况，调用监狱各个监区、科室的警用装备、器械、警用车辆、应急物资等资源；根据狱内犯情以及突发事件情况，调用监狱特警队和其它应急力量进行先期处置。其他4个子系统提供不同功能的同时分别负责相应的工作流程，五个子系统是相互协作与相互支持关系。各个子系统的协同配合共同处置突发事件的目标是为让突发事故应急处置更及时、更科学，结果影响更小、损失更少。J监狱应急管理结构体系（图1）根据上述5个系统关系，在人员组织配备方面，J监狱也有自己的应急管理组织体系，如果遇到突发事件的发生，J监狱会紧急成立监狱非常设机构：应急管理办公室，同时监狱常设部门：监狱指挥中心，会紧急并入应急管理办公室管辖在负责其日常工作的同时兼职负责监狱突发事件日常的信息收集、预警管理以及突发事故发生后统一的现场处置指挥、调度，外部协调。建立有动员体系和多部门相互协调配合的领导责任制，配备有特警队等专门应急队伍，具体如(图2)所示。特警队，由专职的年轻干警组成。其主要任务和职责为接受并服从监狱指挥中心统一的指挥和调度；负责执行罪犯狱外个别调动、离监就医等的押解任务；对监管区进行日常巡查；负责监狱大型活动的安全警戒等。但当狱内出现紧急突发事件时，特警队会根据狱内领导以及指挥中心的指示负责狱内突发事件的先期处置等工作。不足的是：特警队分工不细，缺乏专业人才，没有设置专业的应急管理指挥小组，在监狱的日常管理中，由于监狱的大环境，特警队日常训练的重心必然放在狱内出现较为频繁的监管安全以及安全生产这两大类突发事件的应急管理上，但在自然灾害以及疫情、食物中毒等公共卫生防控方面缺乏精准、专业的应对处置措施和思路，同时我们发现对这方面有专业知识的技术性人才，不只是特警队连整个监狱都极为匮乏，亟待补充。J监狱应急管理组织体系（图2）3.2.2突发事件应急管理预案体系监狱应急预案是应急管理的根本，是决定监狱应急管理现场处置成败的关键。根据河北省监狱管理局要求，结合自身实际，于2009年制定了《J监狱突发事件应急处置预案体系》。预案分两大部分《安全生产事故应急预案》和《监管安全事故应急预案》。《安全生产事故应急预案》由总预案和火灾、触电、机械伤亡3个专项预案组成。总预案包括：总则（编制目的、依据、适用范围、体系、工作原则）、本单位危险性分析、组织机构及职责、事故报警、应急保障措施、各种紧急情况的处理措施、现场抢救、事故善后处理、事故后恢复、奖惩等10部分。《J监狱突发事件应急处置预案》，由总则、突发事件分类、组织机构及职责、预警检测及信息报告、应急处置、应急响应、恢复与重建、保障体系、宣传培训和演习、附则组成，规定了监狱应对各种突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，涵盖了监管安全、自然灾害、公共卫生等方面。在总预案下，设立专项预案，包括“逃脱，自杀、自杀自残，暴狱，袭警，自然灾害，公共卫生等”。如(图3)所示。J监狱突发事件应急预案体系（图3）3.2.3突发事件应急管理防控体系J监狱防控体系包括：监测、预防、排查、处置、后勤保障、外部支持等部分内容。监测以24小时不间断为特点，分级管理罪犯，每周分析狱情。重点部位、重点人群、重点关注。坚持预防为主理念，发现隐患苗头，立即采取行动，把问题消除在萌芽状态。实施安全隐患动态排查，根据狱内不同部位、不同犯群、不同时期可能发生的狱情，科学布置动态监测点，对罪犯思想和行为动态进行监测。J监狱在应急救援力量建设方面：一是时刻保障通讯畅通，尤其是监狱与驻监武警、地方公安、卫生、地质等部门的互联、互通。二是狱内安防设施设备建设完备。近年全面更新升级改造门禁、摄像监控、围墙电网系统，狱内通信系统，消防系统。三是严格器械管理维护。对防暴器材物资如对讲机、武装带、路障以及武器弹药等管理。实行应急设施和单警应急装备标准化管理。四是专门组建了一支人员稳定、业务素质高的应急管理的特警队伍，与监区一线警察共同协作处置狱内突发事件。五是整合外部社会资源，积极下调外部专业力量对监狱突发事件应急管理的支援，构建突发事件应急管理的联防联动工作机制，争取驻监武警、地方公安、消防、医疗、防疫及防自然灾害等部门的支持。3.3小结在掌握J监狱的基本情况之后，本文对J监狱突发事件应急管理体系的基本建构进行了阐述和分析。总的来说，首先，J监狱根据多年的经验结合单位实际设立了突发事件应急管理组织结构体系，主要分为突发事件应急管理组织体系和突发事件应急管理结构体系；其次，J监狱根据河北省监狱管理局的要求并结合自身实际，设立了了以预防监管安全事故以及安全生产事故为主的突发事件应急管理预案体系；最后，为有效防止突发事件的发生和处置，设立了突发事件应急管理的防控体系。第四章J监狱突发事件应急管理存在的问题及原因分析：基于J监狱服刑人员脑出血死亡案例4.1案例选择4.1.1案例选择原因在J监狱长达65年的历史上，先后经历了多次重大突发事件。1963年，华北地区发生洪灾，2004年抗击“SARS”疫情，2009年的“H1N1”抗疫，以及监狱日常管理中出现的服刑人员一般违纪或自伤自残等突发事件。J监狱虽然突发事件众多，但是经过调查分析，有些案例并不足以将J监狱突发事件的应急管理研究透彻，而有些事件发生时间距离现在极为遥远，社会发展迅速，监狱内部环境以及服刑人员情况都在迅速变化，时间久远导致研究价值偏低。而上文也提到J监狱对于公共卫生类突发事件的预案，防控都并不到位，时值“新冠病毒”在世界范围内肆虐，本文特选取J监狱2020年由于抗击疫情全狱封闭执勤时期服刑人员张某释放前脑出血死亡这一案例进行分析，以求得更好的研究成果。4.1.2案例基本情况（1）事件背景2020年1月27日，响应党中央及司法部的指示，全国司法系统，如监狱，戒毒所等进入封闭执勤状态，并根据疫情防控情况决定换防时间，执勤干警入狱后，备勤干警同时进入隔离点开始14日的医学隔离观察周期以备和狱内执勤人员随时换防，执勤干警入狱值班前需向单位汇报近期行动轨迹，未去过疫情高风险地区的方可入狱执勤，入狱执勤时需佩戴口罩，并对服刑人员进行疫情防控教育，执勤时间由上级部门根据国际和国内疫情情况在14至28天范围内浮动。我所在的H省J监狱自成立至今，先后经历多次监狱突发事件，监狱突发事件的应急管理水平长期处于较高水准，但如上文所说，由于监狱环境的特殊性针对押犯突发疾病等公共卫生类的预案较为薄弱。2020年1月27日，由于“新冠”疫情的肆虐，J监狱响应党中央及司法部的指示进入封闭执勤状态，既疫情不结束，干警不换防，坚决将病毒隔绝在狱门之外，所需生活物资执行严格的消杀程序方可入狱，疫情防控办公室紧急成立，负责干警核酸检测工作，狱内物资协调工作，以及入狱必要物品的消杀等工作的安排。同时，根据监狱规定，疫情期间由于狱内需要必须入狱的车辆，物资，需严格遵守消毒半小时，这也成为了外部医院救护车入狱时间较晚的原因之一。时值2020年10月，国内疫情趋于平稳。在J监狱的不懈努力下，在全狱干警工舍小家为大家的长期封闭执勤坚守下，J监狱守住了自己的防线，没有出现其他监狱狱内疫情爆发的情况，正当监狱准备缩短干警工执勤时间时，更紧急的事件突然发生了。事件过程J监狱某监区服刑人员张某因犯猥亵儿童罪，被判处有期徒刑3年6个月，刑期止于2020年11月7日。就在释放前5天，11月2日晚21时40分（狱内视频监控显示时间），值班巡查服刑人员李某发现张某坐在车间维修室地下，当时张某意识还清醒，并向李某表示自己身体不适，要求把他扶起来坐到椅子上。李某将张某扶起后，立刻找到当时正在巡视车间的值班干警并汇报情况，值班干警立刻赶到现场（视频时间显示21时43分），发现张某小便失禁，半边身体无法动弹。值班干警立即联系监狱医院并组织三名押犯将张某送至监狱医院就诊，但由于监区生产任务工期临近，正在进行夜班加班，距离处在服刑人员生活区的监狱医院较远，约十分钟后送至医院。值班医生结合其档案中的病史及现有症状初步诊断为脑出血，同时判断监狱医院不具备救治条件，监狱医院值班干警当即拨打J监狱属地医院急救电话，同时联系指挥中心报告当班狱领导。值班领导及时了解情况并审批同意医院救护车进入狱内接张某及管教干警去医院就医，23时10分救护车进入监狱大门，但由于疫情期间入狱车辆必须消毒，紧急消毒十五分钟后，车辆进入监狱医院将张某带出监狱，3日0时5分进入医院手术室。经过医院的全力抢救，脱离危险，并送入ICU病房。但于11月9日张某生命指征突然下降，最终抢救无效，宣布死亡。监狱领导接到医院通知后，紧急要求先封锁消息等待处理结果并成立突发事件处置小组，负责调查核实整个事件的过程并负责协调解决服刑人员家属的诉求以及生活接待等问题。服刑人员张某的家属认为：张某患有高血压，长期服用药物。在事发前一周有症状加重现象，曾到监狱医院治疗。在此情况下，监狱仍安排张某加班，导致临近释放前突然发病死亡，监狱在平时管理上和救助过程中有不可推卸责任，要求查看相关监控录像，要监狱给一个说法并赔偿经济损失。几天后张某家属更是组织一伙人围堵监狱大门给监狱施加压力，媒体也有参与，由于事前对于相关信息进行了封锁，很多监狱干警对此事都并不了解，媒体的参与导致整个事件的舆情控制更加困难。监狱反复协调不成，事件内部的调查也并没有完成，对监狱形象造成了一定负面影响。事件结尾面对此事件造成的恶劣影响，监狱加紧对本事件的善后工作。随着内部调查的推进，整个事件的流程也逐渐明晰，随着视频以及服刑人员服药就医等证据的出现，配合对张某家属的沟通，最终在11月15日，张某家属同监狱达成协议，并签署协议书。事后，监狱内部会议公开整个事件全过程。4.2基于4R危机管理理论的案例分析通过对J监狱服刑人员脑出血死亡案的描述，大致掌握了J监狱系统对于这一突发事件的管理过程。发现J监狱在进行本次突发事件管理的缩减阶段，预备阶段，反应阶段，恢复阶段这四个阶段都存在着不同程度的问题。为了更好的分析原因，现将J监狱服刑人员脑出血死亡案件应急管理中各阶段问题表现逐一进行阐述。同时为了更加了解J监狱突发事件应急管理的真实情况，验证在J监狱服刑人员脑出血死亡这一突发事件的应急处理中发现的问题，结合4R危机管理理论设计了相应问卷，在J监狱开展了一次“J监狱危机应急管理问卷”调查。在狱高层领导、中层干部、普通警察三个层面，随机选取180名进行无记名答卷。问卷包括：答卷人基本情况、监狱应急管理体系建及危机防范意识、危机处置预案了解掌握情况、现场急救知识、应急演练和实战技能训练等几个方面。缩减阶段一是监狱管理人员危机意识不足。J监狱近年比较太平，在相对安逸的环境里，警察危机意识减退，应急技能变得生疏。在张某死亡案中，监区值班干警应根据监狱劳动改造的规定，罪犯平时有高血压，近期又有加重现象，而且很快就刑满释放了，应该调整工作岗位，至少不应安排张某加班，或者采取其它关注措施。这系列的危机干预措施，可以降低罪犯张某猝死的风险。二是管理人员对服刑人员信息情况了解不准确。虽然每名押犯在入狱前都会进行严格且专业的体检，同时会在每一年对每名服刑人员组织复检，在明知张某患有高血压的情况下，并没有对其脑出血的可能进行预测，导致监区值班干警对其身体状况不明，安排其进行夜班加班，导致本次事件的发生。三是监狱应对舆情的方式手段保守落后。由于监狱一直以来的封闭性，应对社会舆情主要依靠封闭消息，但在任何一种突发事件面前，任何形式的消息封闭都有可能带来事件处理延误的不良后果，而进入网络时代，信息传播速度之快是我们难以想象的，以堵的老思想来应对外界社会，导致监狱并未准备对外的发言人，存在出现外界舆论压力的风险。四是针对特定的突发事件缺乏应急处理设施和技能。狱内执勤干警对现有的设施也存在使用不熟悉，用法不明确的问题。J监狱医院，有着数名具有专业医学知识的干警，但由于工作性质的问题，外出进修，学习的机会太过稀少，同时医院中的设备也较为稀缺与简陋，又缺乏对新进设备使用的培训学习，导致狱内医院只能进行简单疾病的诊断与治疗，使得监狱长期以来太过依赖外部社会医院的支持与帮助，而对服刑人员进行外出诊疗又需要繁杂详细的层层审批，难免会耽误治疗时间。以上相关问题，在对J监狱的问卷调查结果方面，也得到了验证体现：J监狱生产效益不错，近3年在突发事件应急管理的整体建设上投入较大，升级指挥中心信息系统；全面更新监狱安检、门禁系统，新增医疗检测设备，配置新消防车，升级消防系统，新购入大量监狱警用装备包括警笛、警棍、催泪弹、高压水枪、防暴枪等驱逐性、制服性警械和手铐、脚镣、警绳等的约束性警械及防刺背心、防割手套等防护性装备。投入量翻了2番。硬件水平在河北省名列前茅。但许多新设备、新系统投入后，缺乏管理，长期作为摆设，未正常使用，由于人员培训不到位，使用一直不正常。如指挥中心信息系统，有危机预测分析、报警功能，但平时管理不到位，输入数据不及时或不准确，致使该功能名存实亡。问卷调查反馈：在近年装备设施投入方面，所有参与者意见基本一致，都给出较高分值，平均90.87。对新装备、系统应用和使用方法了解上，平均分值仅66.5，而且不同层级的参与者，看法有差异，高层到基层反应程度呈下降趋势，基层平均分值60.2，仅到及格线，与高层分值相比低15。监狱上下对该问题认识有偏差，也体现出监狱层面对基层干警对于新设备新系统的使用培训不足。相关调查问卷结果见下图。通过数据可以看出，J监狱对于狱内突发事件应急管理投入的系统以及装备也存在“重投入，轻管理”的问题，这样使得消耗了大量财力物力的设备完全起不到作用，同时通过平时的工作了解到，J监狱将大量的资金投入到处理监管安全突发事件所需的装备设施中，对于其他三类突发事件投入过少。预备阶段一是应急演练对象突发事件类型单一，同时演练效果不佳。应急演练对象集中在监管安全以及生产安全突发事件上，缺少其它类型的演练。为提高监狱警察的应急管理能力，在应对突发事件时能够快速反应、分工协作，J监狱每年组织2~3次以防脱逃、自杀、哄闹监狱、消防、生产安全等突发事件应急管理演练。通过实地考察以及问卷调查发现，J监狱应急演练中主要存在着以下问题：部分干警一听到要开展应急演练就心生倦怠，对预案、职责不熟，手足无措；部分警察思想不够重视，不能尽快进入角色，演练不够逼真、严肃；部分应急警察连简单的消防器材、防毒面具都不会使用；演练均在提前通知演练的情况下进行，缺乏非常态、非常规状态下的演习。且演练结束后，总结很简单，大都流于形式，没有针对暴露的问题进行认真改进。二是监狱针对突发事件应急处理预案内容不全面。押犯突发疾病属于监狱公共卫生类突发事件。针对这类突发事件，在各级司法系统所设计的应急处理预案中都不是很重视。在梳理J监狱突发事件应急管理预案时，发现J监狱预案集中在监狱监管安全类突发事件和监狱生产安全类突发事件上，而监狱自然灾害类突发事件和公共卫生类突发事件几乎没有。由于应急预案的覆盖面过于狭窄，预案的指导作用十分有限。而在针对J监狱的问卷调查中，除了预案的覆盖面过于狭窄，还有着预案过于老旧，没有随着时代的变化而更新的问题。通过查阅档案发现：J监狱在突发事件紧急预案体系建设方面近年没有进步，大部分预案均是2009年制定，10年没有完善修改。10年间部分部门职能已发生变化，但预案未做相应调整，备勤应急职能与常设部门应急职能存在脱节或重复问题。监狱总预案要求各基层单位，要制定配套子预案，但调查中大部分基层单位都没有子预案。预案文本简单，可操作性差，信息繁杂；预案程序的启动或关闭缺乏专业指导建议；预案缺乏完善性举措；基层警察在处置突发事件应急功能组中所占的比例小且仍有一些监狱警察对预案了解少甚至不了解。问卷调查也同时反应出该问题：有近30%的参与者不能肯定说出，本监狱突发事故应急处置狱内报警电话号码；25%不了解本单位配套子预案，基层干警反应突出；35%认为本监狱应急预案的可操作性和适应性不强，各层级意见基本一致。见下图。反应阶段一是监狱相关决策落实不到位。面临时刻都有可能爆发的突发事件，管理高层应制定安全稳定的总体策略，各个科室，监区围绕监狱监管安全稳定的目标制定专门的策略，同时要能做到迅速反应。在疫情的背景下，服刑人员病情严重，时间紧迫，而救护车进入又需要时间进行消毒，J监狱缩短消毒时间的做法，是监狱临时的反应，看似节约了时间，但实际上既不符合上级对于疫情防控的要求，又耽误了服刑人员的救治时间二是指挥中心职能未完全发挥。日常的指挥中心职能较为单一，主要负责狱内视频监控，预防突发事件发生。但当突发事件发生后，指挥中心会成为突发事件应急处理的指挥枢纽，领导通过指挥中心下达指令，各平级单位间也需要指挥中心进行沟通，J监狱指挥中心缺乏事前演练，导致突发事件发生后不知所措，影响了部分信息的交流沟通。恢复阶段一是应急管理事中必要管理环节不完善。在J监狱服刑人员脑出血死亡事件的应急处理整个过程中，由于狱内监控布局及由于疫情部分损毁监控探头未能及时维修等问题，调查时无法调取全部视频，难以取得整体的就诊流程，只能根据部分视频画面的时间来推断，从而在与家属沟通时处于被动局面。在面对外界舆论的压力时，也缺乏有力的证据。二是应急管理时候必要环节缺乏。案例中反映的典型问题就是没有心理恢复指导。J监狱张某脑出血死亡这一突发事件的涉及者即有罪犯及其家属，又有现场管理警察、参与送医治疗的罪犯和医务人员。在事件得到基本解决后的恢复阶段过多的强调对于外界舆论的反应和自身形象的恢复。反而忽略了狱内直接参与到整个突发事件应急管理中的干警工和服刑人员及二者的家属。对于上述人群缺乏心理恢复措施，政治部门和心理矫治部门并未及时介入，未对相关者进行有效的心理疏导。 4.3 存在问题的可能性原因分析第5章J监狱应急管理问题分析与对策建议美国危机管理专家罗伯特·希斯将危机管理过程分为：缩减阶段（Reduction）、预备阶段（Readiness）、反应阶段（Readiness）和恢复阶段（Recovery）的四个阶段。以事件发展的时间顺序性为主线，应急管理又分为：预防、监测、响应、恢复、重建五个时间段。预防指的是为了避免危机事件的发生而提前实施的措施。监测指的是对整体情况的各个特征进行实时观察监看，掌握动态变化，识别出各种潜伏着的危机信号和特征，从而尽量阻止其发生；响应主要指的是采取及时有效的措施和行动控制事件的进一步发展和蔓延，目的是尽可能的减少人员的伤亡和财产的损失；恢复主要是指导致事件发生的主要矛盾妥善处理之后，解决其他矛盾的行为，即采取适当的决策，稳定事态，将受损降到最低程度并防止再次升级或次生灾害；重建主要是指总结经验教训，明确提高和改进的方向，采取必要措施将主体状态恢复到之前的水平或更好水平。五个时间段的划分，使应急管理在不同时间段的特征变得更明显，更容易进行实际操作。（朱艳2012）一个有效的应急处置机制包含预警机制、应对机制和后续处置机制。在危机事件发生前能尽最大可能避免危机发生，一旦发生也可按应急预案进行处理，可避免其它次生危机产生，最大限度减小危机造成地损失。J监狱在新冠疫情处置过程中有许多好的做法，解决了长期困扰监狱应急管理存在的问题。比如：应急预案不专业、应对过程中上下思想不统一、行动缓慢、资源匮乏资金不足等老问题，值得总结借鉴。结合4R理论，针对J监狱应急管理不同阶段问题本文建议采取如下对策。5.1缩减阶段5.1.1完善风险确认及风险评估确认风险是突发事件应急管理的第一步就。但J监狱恰好在这方面理解有偏差，对风险认识不够。还停留在早期狭义的监狱突发事件理解上。现代监狱面临“危机处理”向“危机管理”转变，应该站在更高、更广的角度看待监狱突发事件，全面确认风险，完善风险评估。运用信息化手段，将监狱周边环境、罪犯入监情况、罪犯心理分析情况、罪犯身体情况、罪犯改造情况、劳动生活情况、生产安全及环保情况等信息进行甄别、筛选、录入，通过监狱突发事件大数据分析，进行自动识别与预测风险，将潜在的风险进行分类定级。运用机器学习技术不断改善系统性能，最大限度的减少预测误差。提前预知风险，进行分类管理，为事前准备提供科学的指导。5.1.2加强预警系统智能化水平近年来，J监狱信息化改造投入较大。已建立罪犯综合信息、指挥中心平台、狱情排查、视频监控、光纤震动报警、红外报警等系统。但是各预警信息系统之间的互联互通，数据共享，智能化预警均未达到预定效果。监狱要将危机风险管理常态化，加大专业人才引进培养，建立专业的突发事件应急管理队伍，使应急管理制度化、常态化。完善大数据采集分析系统，突发事件案例数据收集制度化，建立适合J监狱自身状况的数据分析模型，对罪犯行为和其它风险因素进行智能分析、预测、报警提示。一旦发生突发事件，能实现迅速定位，并智能调取事发地的各类信息数据。5.1.3建立、健全的危机风险管理机制危机未发生之前，建立起健全的危机风险管理机制是非常重要的，风险管理能够有效地协助危机预警，降低危机发生概率，促使提前做好危机应对工作。在监狱危机管理工作中，不可控不可预知的因素较多，需要建立起完善的风险管机制，以便于工作开展。应从横向和纵向两个方向同步展开，横向是在工作进行过程中，发现风险要素，及时进行汇总和收集，以确认风险的危害性和发生概率；纵向是部门之间，下属部门在管理中觉察到风险要素，汇报至上级进行汇总，而上级根据风险提出相应的解决办法交由下级落实的这个过程。准确、全面地进行风险要素项目收集是建立风险评估系统的首要工作。5.1.4制定规范、完善的保障机制借鉴国外做法，制定规范、完善的保障机制，将每年应急保障资金列入预算，预算批准后，在管理方面要确保专款专用，禁止与其他项目交叉，每个项目的应用要制定的标准，突出短板，提升整体应急处置能力。建议各监区配置快速反应的交通工具，以应对突发事件发生时，运力反应迟缓问题。5.1.5建设应对突发事件的专业队伍J监狱应对突发事件的专业性还需提高充实。首先要明确应急专业队伍的发展规划，确定特警队专业人才编制。其次在监狱选拔体格强迫、作风优良，具有作战优势的人员作为应急专业力量，通过应急专业强化培训以及向驻武警及公安特警学习等方式，培养应急突发事件专业人才；或者每年定向对社会招聘一定少量的专业人才，充实到特警队中以提高其应急处置专业性。定期开展应急各类监狱突发事件的特种培训，使监狱特警队真正成为应急处置突发事件的中坚力量。5.2预备阶段5.2.1完善预案体系应急预案的管理内容应包括预案制定、落实、监督等一系列工作，也包括预案从提议到形成的全过程制度化管理（刘铁民，2004）。应急预案是突发事件管理的行动指南。当突发事件发生后，应急预案能够帮助突发事件管理机构提供一个普遍的和意见一致的观点、专业性的指导。在突发事件应急处置时各管理机构不至于手忙脚乱、仓促决策或延误时间。监狱各单位按照预案分配的职责，随时做好对罪犯脱逃、暴狱、巧持人质和生产事故、自然灾害及重大公共卫生等突发事件等做好人员、物资、技术、联动等方面的准备。监狱二级单位如各监区还应设立子类预案，细化应急预案，提供更为专业细致的指导。预案蓝本内容应包括：法律法规及政策、参与者及职责、计划管理部分、风险评价、危机的事前部分、沟通方式方法部分、预警和报警部分、危机指挥和协调部分、危机解决部分以及后期恢复管理部分。如果必要预案还应列出人员或装备清单。应急预案制定后不是一成不变，应根据环境、形势、人员、时间等变化因素，预案应用后总结，技术发展进步等客观实际做持续改进、更新，新编预案应及时发布、归档并纳入年度组织培训和演习计划。要有计划、有针对性的开展危机事件预案演练，尤其是开展具有随机性、实战性强的应急活动。可以组织形成评估小组，对实战演练中的参与个体及其应急工作进行评估评价，监狱突发事件有偶发性，正因如此才应该珍惜每次的应急演练，通过实践操作暴露危机应对中可能存在的问题，充分发挥学习功能，从而进一步优化并完善预案的编制。5.2.2强化推进应急培训和演练制度化工作对J监狱的实地调查和案例分析中都暴露出：应急培训效果不明显、演习缺乏针对性问题，缺乏考核，没有形成制度化的问题。J监狱应制定专门制度：规定在一个周期内各类突发事件都有培训，所有参与培训人员都进行考核，对考核不合格的人员还要开展专项补充培训，确保全员应急技能水平达标。每当应急预案发生更新后，监狱政治处应及时组织全体人员进行对比学习，把握管理的关键要点。尤其是基层警察，更需要加大培训和演习时间和参与人数。培训内容应包含特种防爆器材的使用、医疗救援器材的使用、现代化信息设备的使用、维稳与谈判技能、防护和制敌技能以及刑事侦查技能。既要重视演习反应速度，更要注重演习现实效果。坚持以真实的案例为背景，精心设计演习的内容，做好演习的保密工作。在演习的类型上，做到全覆盖、全涉及。在演习的范围上，不应该仅仅是机关、科室人员和特警，有关涉及突发事件的人员，尤其是基层警察更应是培训、演练的重点。5.3反应阶段5.3.1强化指挥中心功能监控指挥中心是监狱实施实时监控和应急指挥的中心枢纽。主要发挥动态实时监控、移动侦测、“一键通”查询、综合信息研判、远程警务督查、综合视频倒查、智能报警联动、哨位终端联动报警、电网智能联动报警、追逃联合布防等功能作用，目的是统筹调配人力财、力物、安防资源及时消除监管隐患，高效处置突发事件，进一步加强监狱规范化管理，维护正常的监管工作秩序，促进安全稳定，促进执法公正，确保监狱安全稳定。任务是统筹调度监狱的各项安防力度和安防资源，智能集成各类信息和数据，对各监狱日常勤务和突发监管安全事件，行使应急处置、日常指挥、监控督察、警务协调、危机控制等职能。应急指挥中实行领导带班制，每日带班领导为当日带班监狱领导，即指挥长。指挥长负责领导应急指挥中也值班工作，处置应急事件。值班人员应根据制度规定，协助带班长处置报警事件及其它任务，做好当班应急指挥中也的各种台账记录。值班人员应当每对台设备的运行状况进行检查，包括摄像头的状态、位置，网络状况，并及时报告相关部口进行维护、保养。应急指挥中也包括是突发事件应急处置的指挥部，是改造、生产、政工、警务督察等管理部口进行日常管理的重要平台。同时负责汇总监控信息，负责重大事项第一时间向监狱领导和上级报告；负责驻监狱监察室、向驻监狱武警通报有关情况，联络并协调有关部口共同做好应急处置工作；负责与政府突发性公共危机干预部口联系，建立健全跨部口、跨行业的联动处置突发事件的常态运行机制。当在接到报警时，要求迅速研判建立以指挥中心为核心的日常应急反应指挥系统。指挥中心实时监控、掌握监狱整体的情况。一旦发生突发事故发出命令，特警队迅速响应抵达出事地点，对现场进行先期控制。监狱各部门要随时保持与挥中心进行格式化的对答，便于监狱指挥中心及时获取一手可靠资料。当突发事件的影响力超过了监狱的应急能力，监狱指挥中心立即向省监狱局汇报或属地政府、武警请求支援。5.3.2强化狱情分析，完善应急管理决策机制定期召开监狱狱情分析会是监狱组织的与驻监武警部队、驻监检察室共同参加的重要事前决策会议。坚持每个月召开一次狱情分析会，可以保证监狱常态化地对风险进行评估。为做好事前决策，相关业务部门须预先制定备选方案，参会各方进行分析做出事前决策。在决策时，要避免传统智慧、教条主义，始终坚持审时度势，因地制宜。5.4恢复阶段5.4.1提高恢复效率，占据舆论高点在妥善处置危机之后，要注重危机恢复阶段的管理，善于总结管理经验，注重舆论引导，维护自身形象（王立立2011）。无论是实地调查，还是从新冠疫情到张某猝死案例分析，都反应出J监狱不重视恢复或恢复效率低下。现代应急反应理论强调“危机处理”向“危机管理”的变革要求，无论是减少损失、尽快平息事件、恢复生产、生活和管理秩序，还是使监狱避免压力集团的恶意诽谤。积极出击占据舆论的主导地位，抛弃封闭管制思想，用专业、有效的方式积极面对媒体和社会大众，有效防范因为舆论压力造成的次生伤害，尽量缩短危机恢复阶段时间才是正确的选择。（黎慧姝2016）5.4.2完善恢复策略加快恢复工作实施J监狱在恢复日常的秩序、恢复事故造成的损失、消除利益攸关者