浅论国有企业法人治理结构的完善

【摘要】为了激发国有经济活力，增强市场竞争优势，我国大力推行国有企业改革，促进资本布局优化，现已进入纵深推进阶段。法人治理结构一直是国企改革的重中之重，更是治理能力现代化的内在要求。本文从治理结构的四个层面出发，探讨国有企业法人治理结构存在的问题，并提出相应的完善措施，以期助力国有企业进一步的转型升级。【关键词】国有企业;法人治理结构2019年政府工作报告强调，要进一步完善公司治理结构，建立职业经理人等制度，加快国资国企改革。尽管我国国有企业在治理结构方面已取得巨大进步，但受历史遗留问题影响，仍存在些许不足之处。鉴于此，国有企业应该完善法人治理结构，提高现代治理能力，实现资本保值增值，激发国有经济活力。一、国有企业法人治理结构存在的问题（一）股东股权过于集中，公司治理不科学近几年，国企一直推行混合所有制改革，但截至当前，在多数国企中，国有资本仍占据绝对控股地位。以首批10家央企员工持股试点企业为例，在引入战略投资者和持股员工后，大部分企业的国有资本比例在50%以上。一方面，“一股独大”的股权结构，不利于发挥股权制衡作用。股权过于集中时，大股东权力得不到牵制，股东会的正常民主决策流于形式，极易发生决策不当致公司遭受损失的事件，甚至出现大股东侵占小股东权益的情形。另一方面，國资部门越位缺位并存，不利于公司治理科学性。国企受国资委等部门管理，国有出资人和公共管理者的双重身份，容易出现身份定位上的冲突和混乱，国资部门越位缺位并存，封建式监管普遍，有时替代董事会、监事会的工作职责，致使公司治理科学性难以得到保障。（二）董事会权责不清，责任机制不完善首先，董事会权责不清。“一把手”权力过大，对于某些重大事项，“一把手”意志正逐步取代董事会集体决策，极易衍生出贪污腐败行为，华润电力对山西金业集团的高溢价收购案就是典型;董事会与经理层人员高度重合，两者权责划分不清、制约管控不力，导致决策机构和执行机构的一体化，影响董事会的独立运行。其次，责任机制不完善。当发生重大决策失误时，上级部门通常以是否集体决策为检查依据，很少追究董事个人责任，即使追责也是“一把手”首当其冲，董事会久而久之便重形式、轻内容。最后，董事会成员能力不足。目前，国有企业的大多董事来源于股东单位，甚至某些董事会全是内部董事，其专业水平和决策能力有待提高，而外部董事因时间有限、精力不足等原因，在履职中缺位成为“花瓶”。（三）监事会配置不足，无法有效监管第一，政策支持欠缺。从现有政策来看，《公司法》等对监事会的相关规定，对国企起到了一定的指导作用。但与此同时，又提出不再设立国有重点大型企业监事会，国发[2018]23号文件在强调国有资本投资公司治理结构监督时，也并未提及监事会，这些政策释放的信息让国企陷入混乱。第二，认识存在偏差。部分国企依法治理意识薄弱，对监事会认识存在偏差，混淆政府审计与监事会的职能定位，不重视监事会的制度建设、权力赋予以及资源保障。第三，人员配置不足。就现有配置而言，只有少部分国企达到有效标准，某些连最低人数要求都未实现。多数监事长期从事行政管理，缺乏财务、法律等专业知识，内部监事的下属身份降低监督职能的独立性，外派监事主要活跃于集团层面，监督覆盖面受限。第四，监督检查失效。财务等部门隶属于经营管理层，监事会在开展检查时，有些职能部门并不配合，甚至还会阻碍监督;在大数据时代，传统监督方式落后，事后检查并不能防范于未然，导致监管职能失效。（四）经理市场化程度低，约束激励有待提升一是与私营企业、外资企业相比，我国国企通过市场化选拔聘用的经理较少，多数由政府直接任命，具有一定行政色彩，其独立性不及职业经理人，专业知识可能也有所欠缺。而有些企业在选拔职业经理人时存在草率行为，致使聘用的经理难以担当重任。二是由于多级委托代理关系，委托人对经理呈现软约束的局面，在逐步推行的问责制下，管理人员重大决策失误将终身追责，这在一定程度上促使了行权时的谨慎，但也衍生出不作为的道德风险。三是部分经理层的薪酬水平与付出不成正比，尚未与公司经营成果挂钩，其工作积极性和主动性自然不高，因薪酬待遇、岗位晋升等而跳槽到私营企业、外资企业的人才流失比比皆是。二、完善国有企业法人治理结构的措施（一）积极引入各类投资者，形成股东结构多元化落实国家促进民间资本投资的政策和措施，鼓励民间资本积极进入公共服务、基础设施等领域，拆除“玻璃门”、“弹簧门”等障碍;探索民营企业组团参与模式，集合优势资源发挥组合效应，加强与商会组织、平台型企业的深入合作。通过增资扩股、存量转让等方式，依托PPP模式、产业基金、再融资项目等载体，由国资委牵头组织推介会，借助产权交易所，引入战略投资者，推动国有企业与社会资本“联姻”。合理减少外资准入的限制，构建多元化股权结构的同时，还能输入先进技术和管理经验，有助全球化战略的实施。值得注意的是，国企在引入外资时，必须事先开展安全性审查，确保国有经济产业安全，而国防军工等涉及国家战略安全的行业，严厉禁止向外资开放。另外，国资部门要正确定位，不得越位、错位替代董事会、监事会职责。（二）充分落实董事会权力，完善追责免责机制第一，完善董事会集体决策制度，重大事项必须按程序审批，会前做好议事准备，避免盲目决策、凭经验决策、仓促决策，警惕“一把手”意志取缔董事会地位;严格依照规定成立董事会，清晰划分董事会、经理层的权责，有效形成两者之间的分权制衡。第二，优化追责免责机制，明确董事履行职责的应尽义务和违反规定的经济责任，重大决策失误应当合理追究董事责任，但超出个人能力、尽到履职义务的董事免责。第三，以专业水平、决策能力、职业操守等综合实力，作为选拨国企董事会成员的标准，打造一支复合型人才队伍，并建立董事人才库，准备充足的人才后备资源。（三）优化监事会人员配置，确保监管职能有效首先，对于监事会的建设，政策制度要统一基调，避免释放出混乱、矛盾的信息，并逐步从法律层面，加强政策支持力度，提高监事会的法定地位。其次，国企必须增强依法治理意识，纠正监事会参与、干扰经营决策的认知偏差，找准监事会职能定位，重视其制度建设、权力赋予以及资源保障。再次，优化监事会成员配置，无论是人数、比例、能力都应当符合规定，配备具有财务、法律等知识的专业人才。通过制度设计进行问责，落实内部监事法律责任，以此提高监事独立性;外派监事不能只停留于集团层面，要作为一道防线，站在国资监督的一线位置。最后，做好审计、法务等职能部门对监事会工作的配合，利用数据预处理、分布式存储等技术，与时俱进创新监督方式，以事前、事中检查为主，确保监管职能有效。（四）市场化选聘经理人，健全约束激励制度一方面，健全职业经理人市场化选聘机制，明确用人标准、聘用程序、契约签订等操作要点，采用公开招聘、委托推荐等方式，妥善选择符合要求的职业经理人，避免聘用的经理不称职而给国企带来严重经济损失。另一方面，建立市场化退出机制，当经理人违规乱纪、考核不达标或重大决策失误时，应当解除聘任关系;问责做到没有空白地带，更没有特殊人员，以此促使经理谨慎行权，同时规避不作为的道德风险。除此之外，通过绩效股、岗位晋升、培训深造等方式，加大国企对经理层的激励力