西方行政学说史

西方行政学说史

治理学者从历史上能够吸取许多体会教训，其中重要的一条确实是把研究

过去作为研究治理的入门。

绪论

西方行政学产生历史与知识背景

公共行政学思想进展演变

教学的体例安排

一、西方行政学产生历史与知识背景

1887年，行政治理学作为一门独立的学科，产生于美国。美国的学

者和改革家对此作出了重要奉献。1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900

年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特(LeonardDWhite1891〜

1958)出版的《行政学导论》，对行政治理学的要紧内容作了论述，使行政治理

学成为一个独立的重要学科。

西方国家公共行政学产生的条件：

19世纪末20世纪初，美国、德国

第二次工业革命----电气时代

19世纪末20世纪初

引发了伟大的“治理运动”

政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的治理，由消极放任

i°守夜人i土变成主动干预社会生活的i°行政国家i土。行政职能加大

和行政活动范畴扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而i°

功绩制i士的实施和i°政治中立i土原则的确立，更促使行政成为i°非政

治化i土的治理领域。行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官

僚作风，阻碍了资本主义商品经济的进展。

上述客观条件，推动了行政治理学产生于当时的美国。因此，从这一

意义上讲，行政治理学是资本主义社会经济和政治进展到更高时期的产物，威

尔逊等人则是顺应这一时代需要并开展了理论制造的闻名代表。

“行政国家”的显现

“文官制度”改革运动的进展

专业教育和职业教育的进展

科学治理运动的阻碍

多种学科知识的形成和进展

二、行政学思想进展演变

北京大学张国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的

提出为要紧划分标准，把行政学的演变分为五个时代：(1)早期行政研究时期

(1887i@1911),(2)传统行政研究时期(1911i@1933),(3)修正行政研

究时期(1933i且I960),(4)整合行政研究时期(I960年以来)，(5)重建

或革新行政研究时期(20世纪80年代i090年代以来)。

中山大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：(1)形成时期izi

z传统治理时期(19世纪末i020世纪20年代)，(2)成长时期i且i0科

学治理时期(20世纪20年代以后)，(3)科学化时期i?i现代化治理时

期(始于本世纪40年代)。

中山大学唐兴霖的三分法：

(1)形成时期的行政思想(19世纪末〜20世纪30年代)

主导范式：“制度一功能行政观

(2)进展时期的行政思想(20世纪40年代〜20世纪60年代)

主导范式：“行为一过程行政观

(3)繁荣时期的行政思想(20世纪70年代〜)

主导范式：”多元化行政观

教材将行政学的演变分为六个时代：

(1)西方行政学的提出与创立(1887i?1918),

(2)西方行政学的正统时期(1919i@1941),

(3)西方行政学的批判与转变时期(1941i?1959),

(4)西方行政学的应用与进展时期(20世纪60年代)，

(5)西方行政学的挑战与创立时期(20世纪70年代)，

(6)西方行政学的总结与探究时期(20世纪80年代)。

结论

第一，行政治理思想或者学讲的进展具有演进的性质。

第二，行政治理思想或者学讲的内容是历史选择的结果。

第三，行政治理思想或者学讲的内容的进展程度取决于实际生活的进展或

者成熟程度。

第一章行政学产生前的行政思想

行政学产生前最具代表性的思想家是：亚里士多德、马基雅弗利、洛克、

卢梭、密尔。

第一节亚里士多德的行政思想

一、生平前384〜前322

代表作：《政治学》《雅典政制》

二、亚里士多德的行政思想

(一)国家的起源与目的

国家起源于人的自然本性的必定进展。

国家的目的是使国家中的每一个成员都具备适量的财宝、强健的体魄和高

尚的灵魂。

(二)提出三权分立的雏形

政体的三个组成部分：议事部分、行政部分、审判部分。

(三)行政机构设置的依据

城邦事务治理的实际需要；

行政机构的设置要以治理的业务或对象为依据；

不同的政体有不同的行政机构与之相适应。

（四）行政组织应具备一定的职能

城邦监护职能

公共财政

军事职能等等

（五）行政人员的任用与监督

行政人员任用方式上有差不的要紧因素为：负责选任的人员；受任的人员；

任用的手续

选任行政官员的差不多原则：适才适用原则、专人负责原则、德才兼备

原则

行政人员选拔的四种技术方案：（1）行政官员由全体公民负责选任，以选

举、抓阉或二者兼用来决定。在实施时要把全体公民划为若干选区。

或者（2）行政官员分为两类，一种从全体公民中通过选举、抓阉或

二者兼用的方式选出，另一种从部分公民中以同样的方法选出。

或者（3）行政官员只由部分公民担任，然而分为两类，分不由由全体

公民以选举和抓阉的方法选出。

或者（4）由部分公民负责选择行政官员。官员一部分来自全体公民，

一部分来自部分公民。

（六）法治与依法行政

法治的两重含义：已成文的法律获得普遍的服从，而大伙儿所服从的法律

应本身是制订的良好的法律。

前者强调法律至上，后者强调法律正当。

第二节马基雅维利的行政思想简介

一、生平马基雅维利（1469〜1527）代表作《君主论》

二、马基雅维利的行政思想

（一）国家理论

国家的差不多职能

保证每个社会成员自由地使用财产

保证人民的安全

调剂社会矛盾

为民众谋福利

（二）权力理论

权力是政治的基础

国家的全然咨询题确实是统治权

权力是法制制定与执行的保证

（三）领导理论

君主应具备的能力

预见能力

决策的能力

应变的能力

自我判定的能力

（四）反腐败思想

1、腐败的分类

公民的腐败

城邦的腐败

政治制度的腐败

2、腐败产生的缘故

3、反腐败的反措施

第三节洛克的行政思想

一、生平与西方古典自由主义

洛克（1632〜1704）是17世纪英国闻名的哲学家和思想家，是西方古典

自由主义的鼻祖。

要紧代表作：《政府论》（上、下）

二、洛克的行政思想

（一）政府权力的来源、性质和目的

1、政府的权力来自于人们的托付；

2、政府的权力是有限的；（政府同意的权力是有限的、政府的权力受到契

约内容的限制、政府权力受到人们同意的限制）

3、政府的目的是爱护人们的生命、自由和财产。

（二）政府的职能

国家的权力

孟德斯鸠的三权分立

三权分立与制衡

行政机关的专门职能有：一是召集和解散立法机关的权力；二是自由裁量

权。

三、依法行政

法律是自由的限度和保证

政府必须以正式公布和长期有效的法律来进行治理。

制定的法律应该被执行。

法律的施用应该坚持法律面前人人平等原则。

行政机关尽管有一定的自由裁量权，但也必须受到必要的限制。

四、政府的解体

社会解体导致政府的解体。

政府的内溃导致政府解体。

第四节密尔的行政思想

一、生平

（1806〜1873）闻名的哲学家、经济学和逻辑学家，自由主义政治思想的

代表人物。

代表作：《论自由》1859、《代议制政府》1861

二、密尔的行政思想

（一）政府理论

1、代议制政府是最好的政府形式。

代议制政府是最高权力属于整个社会的政府。

代议制政府是既能“自保”又能“自助”的政府。

2、政府的治理职能

一个好的政府就应当能够实现一种最开明最有效的行政治理，这种治理

能够提供良好的效率、能够把情况办好，政府的一切治理都应当有助于推进个

人自由的进展。

（二）政府的行政治理

政府要紧从事国家具体事务的治理。

政府的行政治理应该专门化。

一个好政府必须要有好的行政治理。

良好的行政治理必须要有良好的治理制度。

（三）政府的行政机构咨询题

行政部门的设置应同咨询题相一致。

同一个咨询题应该由同一个部门来治理。

行政机构的设置必须采取个人负责制的组织形式，但也注意委员会的咨询

和参谋作用。

（四）人事行政咨询题

行政官员的任命应该通过自上而下的逐级任命，而不是通过选举任命。

对职业文官的性质、录用及晋升和免职的咨询题进行了讨论。

第二章提出与创立时期的西方行政学讲

威尔逊的《行政学之研究》,主张政治与行政分离古德诺的《政治与行政》,

明确的指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行“，从而使威尔

逊开创的行政学正式从政治学中分离出来泰勒倡导科学治理运动，使人们将

政府行政与治理的科学化联系在一起，被成为“科学治理之父”法约尔“治

理过程学派”奠基人。发表的《工业治理与一样治理》一文，提出了一样治理

理论

第一节威尔逊的行政思想

威尔逊(1856〜1924)美国闻名的政治学家、行政学家、历史学家、教育

家、改革家。

1886-1902：政治学教授，教学、研究；1902-1910：普林斯顿大学校长；

1910-1913：新泽西州州长；1新3-1917：美国总统；1924：去世

代表作：《行政学研究》1887

一、思想渊源与生产背景

1、思想渊源：

受德国行政研究思想的阻碍：行政研究在德国专门受重视

2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景

源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反思

二.要紧行政思想

1.关于行政学研究的必要性

(1)讲明之前为何行政研究不受重视

(2)指出行政研究的必要性重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化

的结果

“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”

政府的行政治理工作迫切地需要有科学的理论予以指导

当今的行政工作必须认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的

政策标准

这确实是什么缘故我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的全然缘故

2.关于行政学研究的目标与任务

目标有二个：

(1)弄清晰政府能够适当且成功地承担的是什么任务

即：明确政府的职能和任务范畴，明确该管什么，不该管什么；

2、弄清晰政府如何样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钞票或人

力上的消耗来完成这些专门任务

即用什么方式、什么方法进行治理，才能提升效率，完成任务，即如何管。

3.关于行政的实质

（1）行政治理是什么：

-行政治理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作

“行政治理是政府工作中极为明显的一部分，它确实是行动中的政府；它

确实是政府的执行，政府的操作，确实是政府工作中最显眼的部分，同时具有

与政府同样悠久的历史”。

（2）行政治理与政治的关系

行政不同于政治

政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的专

门活动范畴；

行政治理则是“国家在个不和细微事项方面的活动，是技术性职员的情

况”。

行政与政治紧密有关：行政治理是政治生活的一个组成部分；

行政治理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束,

与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直截了当有关；

（3）行政与宪政制度的关系：专门手段与一样决策之间的关系

行政在本质上不同于宪政制度；

宪政制度所要过咨询（关注）的是政府用以操纵一样性法律的那些手段

二者是一样决策（宪政）与专门手段（行政）之间的关系。

4.指出行政学研究的历史渊源

（1）英美两国缺乏研究行政治理的历史：

（2）对行政治理的研究源于欧洲大陆的法德两国，同时与这些国家的需

要相适应；

（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）

美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。

5.指出行政学研究的方法

主张采纳“比较研究法”与“历史研究法”：

主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核

心。

6.关于人事行政的思想

丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度

改革。

(1)提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：

(2)重视政府官员的素养：

7.关于行政监督的思想

指出要以公共舆论监督行政治理

8.其他思想

关于行政体制(政府间关系)的思想：

主张建立完善的公共行政机构；

要给予地点政府机构以新的生命；

要组建地点分权制度；

关于行政伦理的思想：

三.简评

1.开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。

2.比较深入地分析、论证了研究国家行政治理和建立行政科学的必要性

和重要性；

3.较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究

的目标和任务；

第二节古德诺的行政思想

一、生平和著述Goodnow,1859-1939政治学家、行政学家、法学家和教育

家美国政治学会的创始人之一并担任第一届(1903年)会长

1914-1928霍布金斯大学校长

二、要紧思想内容述评

（-）政治与行政两分论

所有政府体制中都存在着两种要紧或差不多的政府功能：

“政治”一一国家意志的表达；

“行政”一一国家意志的执行

政治与行政二分既是必须的，又是相对的，二者相互和谐。

（二）政治适度操纵行政的思想

政治与行政不仅存在区不，还要取得两者的和谐-----政治对行政的适度

操纵

“表达国家意志或制定法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机

关进行某种操纵。”一参见［美］古德诺：《政治与行政》中译本，第21页，北

京：华夏出版社，1987年版。

操纵方法：

A、通过法定制度达到

B、通过法外途径实现的。

（三）行政适度集权的思想

和谐还取决于行政权力的必要集中

“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间

必要的和谐。”［参见［美］古德诺：《政治与行政》中译本，第69页，北京：华

夏出版社，1987年版。

（四）政党作为外部环境调剂的思想

“要使政府和谐地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和和谐一致的

方法……这种方法在政府体制内部不可能找到。因此，必须到政府以外的一些

法外的制度中去查找。事实上，能够在政党中找到它。政党不仅担负起了选择

在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，

而且担负起了选择执行这种意志的人员，即执行官员的责任。政党必须选择中

央的执行官员，因为分权原则的采纳已使他们不受任何有效的立法操纵了。政

党必须选择所有的地点官员，因为行政体制极端分权的特点使他们不受任何有

效的国家（或州）的操纵。参见［美］古德诺：《政治与行政》中译本，第57页,

北京：华夏出版社，1987年版。

整个国家的政治机构由三大部分组成：执行国家意志的机构、表达国家意

志的机构以及政党。

（五）政府体制改革的思想

第一要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。

其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一

个微小的，涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党差不多上

较为强大的全国性政党。

最后，古德诺认为，美国的两党制实际上常常使选民对政党四年的整个政

策作出单一的判定，如此往往导致许多咨询题不能真正体现人民的意志

三、简评

在威尔逊政治一行政二分法的基础上作了进一步的阐释；

着重对政治与行政的和谐关系以及如何实现这种和谐提出了自己的独到

见解。

“所有的日常活动中不注意效率的行为都在使整个国家资源遭受庞大缺

失，而补救低效能的方法不在于寻求某些出众或是专门的人，而在于科学的治

理。”

第三节泰勒的科学治理理论

一、生平与著述

费雷德里克i0泰勒（FrederickW.Taylor,1856〜1915）是美国

古典治理学家，科学治理的创始人

要紧著作：《科学治理原理》（1911）和《科学治理》（1912）。在两部书中

所阐述的科学治理理论，使人们认识到了治理是一门建立在明确的法规、条文

和原则之上的科学，它适用于人类的各种活动，从最简单的个人行为到通过充

分组织安排的大公司的业务活动。

泰罗的三大实验

搬运生铁实验

实验背景：

原先每个工人每天搬运量：12T

实验后每个工人每天搬运量:47.5T

原先每个工人每天工资:$1.15

实验后每个工人每天工资:$1.85

铁锹实验

实验前:干不同的活拿同样的锹

铲不同的东西每锹重量不一样

应当有一个效率最高的重量

实验发觉22磅时效率最高

铲不同的东西拿不同的锹

生产效率得到提升

金属切削实验

定了人动时刻，也应该定机动时刻

进行了26年

切削了80万吨钢铁

进行了三万次实验

发明了高速钢，获得了专利

用专利的收入宣传科学治理

1903,泰勒的科学治理理论产生

二、科学治理理论的差不多内容

（一）科学治理的中心咨询题是提升劳动生产率

泰勒的科学治理的全然目的是谋求最高效率，而最高的工作效率是雇主和

雇员达到共同富裕的基础，使较高工资和较低的劳动成本统一起来，从而扩大

再生产的进展。

（二）差不多的治理制度

1.对工人提出科学的操作方法，以便有效利用工时，提升工效。

研究工人工作时动作的合理性，去掉余外的动作，改善必要动作，并规

定出完成每一个单位操作的标准时刻，制定出劳动时刻定额。

2.对工人进行科学的选择、培训网晋升。

选择合适的工人安排在合适的岗位上，并培训工人使用标准的操作方法,

使之在工作中逐步成长。

3.制定科学的工艺规程，使工具、机器、材料标准化，并对作业环境标

准化，用文件形式固定下来。

4.实行具有鼓舞性的计件工资酬劳制度。

对完成和超额完成工作定额的工人以较高的工资率计件支付工资，对完

不成定额的工人，则按较低的工资率支付工资。

5.治理和劳动分离。

治理者和劳动者在工作中紧密合作，以保证工作按标准的设计程序进行。

例外原理

例外原理确实是高层主管人员为了减轻处理纷繁事务的负担，把处理一样

日常事务的权力授予下级治理人员，高层主管人员只保留对例外事项（即偶发

性或重要事项）的决策和监督权，如差不多政策的制定和重要人事的任免等。

（三）精神革命

科学治理是一场重大的精神变革，每个人都要对工作、对同事建立起责任

观念；每个人都要有专门强的敬业心和事业心。

泰勒的科学治理要紧有两大奉献：一是治理要走向科学；二是劳资双方的

精神革命

治理理论是“指有关治理的、得到普遍承认的理论，是通过普遍体会检验

并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系”

第四节法约尔的一样治理理论

一、生平与著述

亨利•法约尔（HenriFayol,1841~1925）,法国人

“现代经营治理之父二

最要紧的代表作：

1916年出版的《工业治理和一样治理》

二、要紧内容

1、从企业经营活动中提炼出治理活动

通过对企业全部活动的分析，将治理活动从经营职能（包括技术、商业、业务、

安全和会计等五大职能）中提炼出来，成为经营的第六项职能。

2、倡导治理教育

法约尔认为治理能力能够通过教育来获得，“缺少治理教育”是由于

“没有治理理论”，每一个治理者都按照他自己的方法、原则和个人的体会行

事，然而谁也不曾设法使那些被人们同意的规则和体会变成普遍的治理理论。

普遍性意义的体会

不管哪一种职能，下属的职能要紧能力是具有某种职能特点；而高级人员

的要紧能力是治理能力。

各种规模工业企业领导人必要能力的相对重要性比较表

3、提出五大治理职能

法约尔将治理活动分为打算、组织、指挥、和谐和操纵等五大治理职

能，并开展了相应的分析和讨论。

4.治理的14条原则

5、组织理论

层级制度与跳板法则

组织在一样情形下，其治理活动应沿着等级序列进行（自上而下的指挥

监督与自下而上的要求汇报）。

2、线性组织理论

治理层次的设置一样坚持“2~5”原则

要紧的奉献在于三个方面：从经营职能中独立出治理活动;提出治理活

动所需的五大职能和14条治理原则。

第二章正统时期的行政学讲

韦伯被称为“社会学之父”的韦伯在其《论官僚制》一文中关于官僚制

的论述是这一时期提出的闻名理论

怀特对行政学进展成为以门独立学科起到了重要作用。美国第一本行政

学教科书《行政学导论》。

古利克从分工与整合，全体与部分的关系入手，指出了分工的局限性和

工作和谐的重要性，在其论文《组织理论按语》中提出了闻名的治理七职能论。

厄威克要紧是对行政组织治理的原则进行了归纳和概括

第一节马克斯•韦伯的行政思想

马克斯•韦伯（MaxWeber,1864—1920）,德国闻名社会学家，也是现

代一位最具生命力和阻碍力的思想家。

著作

《新教伦理与资本主义精神》1904〜1905）；《政治论文集》（1921）；《学

术理论论文集》（1922）

《社会史与经济史论文集》（1924）；《社会学和社会政策论文集》（1924）；《经

济与社会》（1922）

Bureaucracy；行政制、行政组织、科层制、集权制

社会或组织中的人什么缘故会服从？

一、1911,韦伯的组织理论

（1）“传统的”权力，它是以古老的传统神圣不可侵犯的信念以及对其下

属行使权力的人的地位的合法性为基础的；

（2）“神授的”权力，它是以“对个人的明确而专门的威严、英雄主义或

典范的品行的信仰”为基础的。

(3)合理且合法的权力，它是以“法律”或者“升上掌权地位的那些人……

公布命令的权益”为基础的；

合理且合法的权力才是官僚集权组织的基础的缘故：

(二)理想的官僚行政组织体

1、官僚制的含义

一种以法理型权威为基础，具有专业化功能和固定的规章制度，设

科分层的现代社会所特有的组织制度或治理形式。

2、特点：

(1)实现劳动分工

(2)职权等级

(3)正式的选拔

(4)非人格化

(5)职业定向

(6)正式的规则和制度

(7)合理合法的人事治理制度

官僚制的优越性

严密性。通过等级结构进行操纵，按专业化标准，权力分层、层层克制，

严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之中。

合理性。由专业技术知识居于中心地位，任何规定都详尽且具有可操作性,

因而显示出精确、迅速、统一、和谐节约和高效等。

稳固性。非人格化秩序的确立，使治理都源于法规，摆脱了长官意志，

保证了体制的连续性和稳固性。

普适性。适用面广，政府机关、公共事业，各种企业甚至私人组织都可

采纳。

官僚制面临的挑战

(1)过分强调了层级克制体制，要求下级对上级在职务上绝对服从，忽

视了下级人员的主动性和主动性，缺乏民主精神。

(2)过分强调组织利益和组织效率，难以应对社会个性化的进展要

求，难以应对多样化的社会需求。

(3)过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观和谐以及排

除本位主义的咨询题。

(4)过分强调人员的稳固性，无过失便终身任职的制度，最终造就

出不求有功但求无过的治理人员，造成治理人员得过且过混生活的状况。

古典治理理论演进图

第二节怀特的行政思想

一.生平与著述

1.生平：(1891〜1958)美国人，早期杰出的行政学家和人事行政学专家；一

2.职业与工作经历：教授：芝加哥大学

政府官员：曾任美国文官委员会主席，亲自组织和参与了美国文官制

度改革

3.代表性著作：1926年《行政学研究》，该书是世界公认的第一本行

政学教科书，体现了怀特为对行政学理论系统化的努力，为行政学的学科体系

构建了一个比较完整的理论框架；

此外还有：《近代公共行政的趋势》，《联邦主义者》，《外国公务员制

度》

怀特一确立了行政学作为一门学科的地位

咨询题：到底什么是行政学学科？

成为一门学(科)的必备要素是什么？

学科必备要素一：

1、确定的研究对象

2、由研究对象展开而来的各种具体咨询题，即研究范畴。

学科必备要素二：

----确定的研究目标与任务

学科必备要素三：

——由研究该领域各具体咨询题而得到的各种研究结论或成果所构成的

知识体系。

学科必备要素四：

------定的研究手段与方法

伦纳德・D•怀特的理论行政学思想确立了行政学作为一门学科的地位

标志：1926年《行政学导论》一书的出版

二、怀特行政学思想的要紧内容

1、对行政学行政对象和范畴的界定

(1)关于行政学研究对象：

即对“国家政府中的市政，联邦或联邦行政进行研究”；

(2)关于行政学研究范畴：

行政中的各种咨询题，包括：公务员才能的进展，工作的胜任，廉洁，

负责，合作，财政，监督，领导资格，纪律，及各级政府的行政程序等。

(3)关于行政学研究的目标(目的)：

Ao运用物质材料完成国家建议的任务；

Bo权限范畴内最有效的利用一切资源；

Co以最灵敏/经济的方式圆满完成政务打算；

Do政务的有效推行和治理；

E。防止行政权的滥用。

2、提出了行政环境的思想

(1)对“行政环境”含义的界定：

为“围绕着行政活动直截了当或间接地作用和阻碍行政治理，行政行为以

及行政成效的各种因素总和”；

(2)分析了各种具体的行政环境如何阻碍(作用于)行政活动，行政行为及

成效；

Ao经济环境的阻碍一行政职能与任务范畴：

Bo政治环境的阻碍一政府职能，。行政制度与组织；

Co科技环境的阻碍一行政方法，行政技术，行政研究；

Do客观社会环境的阻碍一公民的要求，国际经贸环境；

3、系统地探讨了行政组织的有关咨询题

(1)关于行政组织体制方面的思想：归纳了行政组织体制的类型及特点:

Ao自治型对官僚型

自治型：民选制，任期制，政治责任制，

官僚型：委任制，长期制，治理责任制

Bo中央集权型对地点分权型

地点分权型：地点政府对地点事务有决定权；

Co独立型对权力汇一型；

独立制型：将每种服务机关视为一种独立单位，与其他服务机关之间保持

极少或毫无直截了当联系；

权力汇一型：将各种服务分集于各部门，各部门间紧密联系与配合并有

着统一的行政首长负责领导与和谐；

(2)对行政责任与权力的分配咨询题的分析

Ao指出：权力与责任的适当分配关系到政府的行政效率；

Bo权力责任分配的含义：”每一个行政官员必须专门给予一种固定任

务”，为此，必须配以行政权力(法律上和财政上的固定权力)；

Co实践中权责一致的困难和障碍所在：

民选官员缺少上级监督；委员会制易致责任不清；职权分配不当；机关之

间缺乏和谐；机构设置过多；机构越权；等等；

Do提出了权责适当配置的原则及具体措施：

法定权力与立法依据；

配以充足财源；

将同一目标的事务(其权力与责任)归于同一部门；

权责分配与任务相一致，与人员相一致；

按区域，工作性质，方法和程序的不同进行分配；

(3)对行政组织有效监控幅度的探讨

必须对行政权力的行使进行监控，以防止其被滥用，

因精力限制，监控幅度不应太大，以保证监控的有效性；

“任何行政首长，其有效监督不能超出七个部或七个行政单位，否则将导

致效率下降”；

(4)提出了优良行政组织的标准

能获得最优秀的人才；

组织成员应有一致的责任及适当的权力；

将行政官员区分为政务官与事务官，明确各自的权责，任务，以职务划

分为原则，确实指标；

设置有专门的和谐机构；

对组织的治理效率进行精确合理的测量；

4、提出了行政和谐的思想

(1)和谐的含义：

行政和谐一一是指行政主体引导行政组织，部门，人员之间建立良好的

协作和配合关系，以达到共同目标的治理行为，是行政治理的重要内容

(2)如何和谐:

Ao应精简机构；

Bo应当设置行政和谐机关；

Co及时而周密的和谐；

Do以首长裁定为最后决定

5、提出了丰富的人事行政思想

(1)关于人才的选拨咨询题

Ao指出人才选拨的重要性：认为此为当代人事治理的二大支柱之一(另

为职位分类)

Bo人才选拨的方式

a。设置独立的考试机构

bo考试方法应科学化，多样化

笔试，口试，操作试验，工作试验，心理测验；

(2)关于职位分类一分级和工资制定的咨询题

重要性：职位分类对实行工资治理意义重大；

如何分类：

工资多少应按照所完成的工作加以确定；

同工同酬；

必须按按现代标准改进工资政策，确定生活费用，公平酬劳；

(3)关于职务晋升的咨询题

Ao进行考核，实行功绩晋升制度；

Bo确保能干的人员得到擢升和重用；

Co应扩大晋升选才的范畴，内晋与外聘兼用：

Do综合运用职务晋升的依据；

工作资格；

工作成绩；

职务晋升考试成绩；

(领导评判)；

6、行政伦理思想

(1)行政伦理：

行政人员在行政治理活动中的行为规范的总和；

是坚持行政治理活动参与者之间，即行政机关与其工作人员，其他各机

关，企事业单位，社会团体，以及公民之间等的合理，正当关系的原则与规范;

(2)关于官纪的本质及其重要性

官纪：-的表现于行政人员的热望，忠诚，合作尽力负责及以服务为荣

的精神，有高尚和衰微之分；

高尚官纪的重要性：-能鼓舞人的主动性，保持官界纯洁，培养良好素

养，免除各种私利之事；

(3)官纪败坏的因素：

缺乏奖励；惩处无度

(3)有效的立法监督方法

Ao会计及支出上的监督；

Bo款额与分配的监督；

Co行政政策的监督；

Do人员的监督；

E。调查监督；

Fo诘咨询(质询)

(4)系统阐述了司法监督的有关咨询题

Ao必要性与目的：对行政过失进行补救，保证公民与公务员的权益

Bo分析了三个方面的司法监督：

a。对公务员的司法监督；

bo对一般行政行为及专门行政行为的监督；

Co对行政自由裁量权行使的监督

6、行政伦理思想

(1)行政伦理：

行政人员在行政治理活动中的行为规范的总和；

是坚持行政治理活动参与者之间，即行政机关与其工作人员，其他各机

关，企事业单位，社会团体，以及公民之间等的合理，正当关系的原则与规范;

(2)关于官纪的本质及其重要性

官纪：-的表现于行政人员的热望，忠诚，合作尽力负责及以服务为荣

的精神，有高尚和衰微之分；

高尚官纪的重要性：-能鼓舞人的主动性，保持官界纯洁，培养良好素

养，免除各种私利之事；

(3)导致官纪败坏的因素：

Ao缺乏奖励；

Bo惩处无度；

Co疏略社交生活；

Do调资不及时；

Eo取消权益；

Fo缺失创制权；

(4)端正官纪的途径：

直截了当地：奖励工作表现突出者，倡导合作与忠诚；

间接地：善于利用外界环境阻碍，提供适当的工作条件，鼓舞有关的社

交活动。

(5)良好官纪的标志：

行政组织中良好的人际关系，领导关怀下属，重视让下属民主参与有关

决策；

7、行政法规思想

(1)要注意研究政策与法律法规之间的关系：

政策(通则化)法制(经行政体会通则化)行政案例

(通则化)宪法条文

(2)重点探讨了行政条例制定权的咨询题

Ao范畴：

据宪法，法律，立法来行使，必须有授予的委任立法权；

Bo限度：

环境情形极端复杂琐碎；

情形变化或执行中发觉不妥之处导致需要制定新条例；

情形极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时；

紧急情形时。

Co行政条例制定权的保证：

提出了实施行政条例制定权的七项主张；

Do行政条例制定的重要性：

可使行政治理纳入法制化轨道并具有权威性；

鼓舞官员的负责精神与制造才能，使其胜任工作，忠实公平履行职责；

减轻立法机关的工作。

8、行政监督思想

(1)行政监督的必要性与作用

Ao必要性：存在着滥用权力，违法乱纪，侵犯公民权益，治理无力,

不负责任的不良情形；

Bo具体作用：

a。确保和谐一致，政府高效运作；

bo爱护公民利益，防止侵害宪法规定的个人自由；

Co促进社会福利

(2)立法监督的要紧职责

确保立法与行政政策的和谐；

确保政府支出适当；

确保行政监督的实施目的真正在于提升效率；

使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法；

(3)有效的立法监督方法

Ao会计及支出上的监督；

Bo款额与分配的监督；

Co行政政策的监督；

Do人员的监督；

Eo调查监督；

Fo诘咨询(质询)

(4)系统阐述了司法监督的有关咨询题

Ao必要性与目的：对行政过失进行补救，保证公民与公务员的权益

Bo分析了三个方面的司法监督：

a。对公务员的司法监督;

bo对一般行政行为及专门行政行为的监督；

Co对行政自由裁量权行使的监督

怀特要紧行政思想归纳

对行政学研究对象和范畴的界定：

研究对象：国家政府中的市政、联邦或联邦行政；

研究范畴：行政中的各种咨询题，如公务员才能发挥、工作胜任、廉洁负

责、合作，财政监督等。

提出了行政环境的思想：

给行政环境作出界定，并分析了各种具体的行政环境如何阻碍（作用于）行

政活动，行政行为及成效；

就行政组织、人事行政、行政和谐、行政伦理、行政监督以及行政法规等

各种具体行政咨询题做出系统的分析和探讨。

三、怀特行政学思想简评

1、领先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系：

是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府治理的研究成果，

是西方行政学进展史上的第一部系统性的教科书，

将行政学的研究重点转向了行政治理内部，转向技术性细节，满足了行

政治理作为一门独立学科的要求，丰富了行政学研究的内容。

标志着行政学的正式产生。

2、具体思想方法上的创新与超越

提出了建立行政学的四个差不多假定；

在行政与各方面（环境）的关系上，专门谈到了行政与平民组织的关系；

运用进展的眼光看待中央集权的限度咨询题；

开放性：认识到自身研究的探干脆与临时性。

第三节古立克的一体化行政思想

一、生平与著述

1、出身：1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深受父母''致力

于人类进步”之努力的阻碍。

2、教育与求学：神学，政治学，法学；

3、任职经历：

A、大学教授：1931-1942,哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授；

B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门工作过：

(2)学术著述：

1935-1937：与与厄威克合著：《行政科学论文集》，

其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学，价值观与公共行

政》；

其它有关文章：连续发表在《美国国家公共行政研究所》刊物及其它刊物上

二、古立克的要紧行政思想

1、对政府在社会中角色的界定

(1)关于政府存在的必要性：

i0政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段i土；当基

于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府活动的必

要性就产生了。

(2)关于政府工作的目的：

对过度的自由行为施加必要的操纵；提供(公私)合作的社区服务；

表现对弱者的公平的人类同情心(促进社会公平).

(3)关于政府的工作方式：不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作,

专门是在制定打算上；

政府制定的打算指标不能绝对化，要留有余地，有弹性。

(4)主张限制政府的作用，防止政府膨胀。

政府机构的日益膨胀是多种因素造成的；

市场失败会导致政府增长；

热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推动预算增长；

应该限制国家（政府）的作用

以后变化无常，政府同样不能确切地了解以后；

政府中的领导者可能缺乏聪慧、体会、知识和高尚品质；

缺乏行政技能与方法；

综合行动要涉及到众多变量；

行政集权体制缺乏开发新思想和新方案的有序方法；

然而政府的作用不应受到固定限制。

（5）重新划分和配置政府内部职能

主张应由政府（行政）系统来制定打算

公众处理不了复杂咨询题；

立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效而连贯的方式发

挥作用；

理想政府系统的职责分工模式：

行政首长在参谋系统支持下负责制订打算；

立法机关负责同意或否决政策建议；

行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策打算；

公众通过参加政党和压力集团行使一样性的监督操纵职能；

即：行政负责政策规划和执行；

立法负责政策采纳与否决；

（6）重新界定美国联邦系统的各项职责：

主张联邦政府大量新职权；

也主张责任适当分散；

2、关于行政部门在政府中的作用-----种对政治与行政关系的新明白得

（1）拒绝政治/政策-行政二分法：

给出政治的二种含义：

一样地：通过统治者的操纵来寻求私利和进展；

真正地：指统治者用来实施操纵的行动；

认为行政必要要涉及到政治和政策过程：将一样意义的政治置于行政之外

是行不通的

而将政治的一样方面操纵在行政中，又将冒否认行政的真正政治功能的危

险；因此：古典二分法是失败的。

(2)按照与政治/政策的有关度不同区分政府系统中的四种角色类型：

A、政治家：通过监控和调剂专家、官僚和利益集团间的关系来

保持整个系统的平稳；

B、政治任命官：中介人，在专家和公众之间作讲明以增进相互了

解；

C、行政官员：

明白得和和谐政策同时向具体的行政工作机构讲明和讲明政策指

令，忠诚于当选官员的决策，不按照政策作最后决定；

D、技术专家：

只考虑技术咨询题；

所有公共官员的行为是一张由“处理权限和行动构成的无

缝之网”，从当选官员到技术专家，其处理权限是递增减的。

3、关于科学与行政的关系(行政的科学性咨询题)

(1)政治/政策-行政两分法是早期行政学家们期望建立一门行政科学的

依据：

(2)古立克拒绝二分法，但主张把科学方法应用于行政咨询题：

A、科学方法：

科学方法意味着：”以能力取代无知，以专业人员取代非专业人员，以

专家取代杂而不精者，以日益加剧的分化和专门化取代华而不实，以训练有素

的行政人员取代训练无素的新手

B、主张行政科学乃是一个知识系统

(3)探讨了行政的科学限度咨询题

A、科学不能囊括全部行政活动，行政具有价值性；

B、对科学的过份推崇（效率至上观）会导致对“专家治国”的强调，从

而显现“专家治理的危害”：

C、应将民主制与专家治理（科学）相结合，以民主来抑制专家政治的

危害。

4、古立克的一体化行政组织思想

1）主张行政改革，在政府中采纳类似企业治理的方法，形成一体化组织

A、政府治理与企业治理有共性：同属治理科学，同样涉及到人员治理、

打算、和谐、鼓舞等咨询题。因此，政府应向企业治理学习；

B、应对行政体制的差不多结构和运行过程进行大胆改革（重新界定各部

职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化）；

C、提出11条行政改革的原则；

D、总之：行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，

并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政首长，即形成一个一体化的

行政组织。

2）形成一体化组织的途径

A、分工与整合（botttom-up原则）:

分工的必要性：因为人的差异性与知识技能的有限性；

-整合（分组归类）：即对差不多分工化的单元任何进行分组归类，目

的在于总体和谐。

-如何整合：四种途径或依据（4P：目的purpose、工序process、人

员persons,与地点place）；

-强调“同一性（一致性）原则”，按该原则对各单项活动进行分类

和归并。

B:操纵与和谐（botttom-down原贝U）

建立一个权威结构（即层级结构）：

树立一个唯独的，全面的指挥权威；

保证每一件工作都有人监督(有效的监控幅度是有限的)；

确定由总体任务分配下来的各单位的具体任务；

突出组织目的(保持思想或目的的单一性)

利用思想进行和谐，培训组织成员带着同一目标而共同奋斗的欲望和意愿

手段：讲服、个人协商谈判、明确地陈述目标；

(3)提出治理七职能论：POSDCRB

A、打算：指为了实现组织所设定的目标而制定出所要做的情况的纲要，

以及如何做的方法；

B、组织：为了实现所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体

系，以便对各个工作部门加以安排、规定和和谐；

C、人事：包括有关职工的选择与训练、培养和适当安排等方面的职能；

D、指挥：指包括以下各项的一种连续工作：作出决策；以各种指示和命

令指决策具体化；作为领导者对下属进行领导、监督和鼓舞。

E、和谐：即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现组织

目标，而使工作的各个部门互相联系起来的活动(即前述的整合)；

F、报告：指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的情

形的报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报；

G、预算：包括所有的财务打算、会计和操纵形式显现的预算。

三、古利克行政思想简评

1、古立克理论与思想的特点

(1)一体化：

主张建立起一种一体化的行政组织，以此作为行政改革的指导原则；

(2)实践性：

其理论、原则和探讨都直截了当用于指导实践一一美国行政改革以及他自

身的公共服务实践，其许多思想也来源于实践；

(3)规范性：

其观点差不多上差不多上一种规范性的价值承诺，阻碍深远。

2、古立克理论与思想的奉献性

(1)其与另一个学者厄威克合编的《行政科学论文集》系统地整理了自

泰罗以来的古典治理学家的治理思想，在治理文献中树起了一个十分重要的里

程碑(第一次把法约尔的〈治理理论与国家〉介绍给美国人)；

(2)丰富了对行政学中一些概念范畴和探讨(如：政治与行政、效率与

民主等)；

(3)继承和进展了法约尔的治理职能理论，提出治理七职能讲；

(4)提出了一样性的行政组织原则颇具指导价值(一体化原则，系对前

人的综合与进展)；

(5)对政府角色和行政作用的重新界定；

(6)杰出的公共服务记录。

3、古利克具体理论与思想(原则)的局限性

(1)许多观点或思想的妥协性：

如：主张一体化组织却认可分权化的联帮系统；既主张扩大州政府权力，

又主张限制其作用……

(2)某些行政原则的抽象性和不确定性，从而缺乏有效性：

如对单元任务分组归类的四种依据，应如何对其进行组合？

一体化组织(原则)既可能带来效率也可能导致无效率；

(3)某些见解缺乏科学性：

即缺乏例证、事实证明、体会支持和系统论证，不象是科学陈述，更象是

价值承诺。如关于加大和整合行政部门的主张。

对科学的过份推崇(效率至上观)会导致对“专家治国”的强调，从而显

现“专家治理”的危害

专家会假定自己比公共更了解其需要；

宣称对其并不擅长的领域也具有知识和权威；

“一项依靠专家集团制定的政策方案在大约三十年内都将会处在该专家

集团的专业领导和专业方向之下”；

长期的专家领导和操纵的结果确实是破坏民主、自治等价值原则。

第四节厄威克的系统化行政治理思想

一、生平与著述英国人，闻名行政治理学家，

著述：

《治理的要素》，《明日的治理》，《治理的职能》，《组织的科学原则》，《组

织中的委员会》，《治理备要》，《玛丽・福莱特论文集》，《治理科学论文集》

二、厄威克的要紧学术成就与治理思想

1、对古典治理理论的系统化工作及“治理是一门科学、统一的学科的

思想”；

2、有关组织的八原则：

(1)目标原则；

(2)权责相符原则；

(3)人员与组织结构相适应原则；

(4)单头领导原则；

(5)操纵幅度原则；

(6)“专业参谋与一样参谋”共存原则；

(7)授权原则；

(8)明确性原则。

三、评判

1、要紧奉献：

・在于他对西方古典治理原则的系统化工作一一统一了古典

治理理论。他的研究工作促进了一个统一的古典治理理论的形成，并综合提炼

出一系列具有一般适用性的行政治理原则。

2、正确看待其提出的治理原则

(1)原则的普适性；

(2)原则的相对性；

第五节福莱特的动态治理理论

一、生平与著述（1868——1933）

美国人，泰罗的同时代人，一位在“科学治理”理论与“行为

科学”理论之间架起桥梁的治理学家。

要紧著作有

1918《新国家》，1924《制造性体会》，1925《作为一种职业的治

理》，1941《动态行政治理，玛丽・福莱特论文集》（其中包括有《建设

性冲突》、《作为一个整体的企业》等专门具有前沿性思想

二、福莱特的要紧治理思想

1、群体原则（过程）------种新心理学

（1）个人存在于相互的社会交往之中；

（2）群体目标、建设性冲突与整合；

A、冲突是无所不在不可幸免的；

B、对冲突应予以重视与利用，使之发挥建设性作用；

C、解决社会冲突要紧有三个途径，即一方占据上风、互相妥协、整合。

整合是解决冲突的最佳途径。

（3）民主是一种社会意识；

宜现存的“投票箱”民主不是真正的民主；真正

的民主是一种社会意识，能制造出一种团结一致的局面，鼓舞制造。它以大众

的实质性参与、众多邻里群体共存的联邦制结构以及代议而非代表为前提条件

2、情境规律：关于权威、操纵与领导的思想

（1）关于权力、权威的思想

A.权力：成事的能力；

B.权力分为两类，即“统治的权力”和“共享的权力”，应以“共享的权力”

代替“统治的权力”；

C.以共同行动代替同意和强制，变服从命令为服从“情境规律”

“不应该由一个人给另一个人下命令，而应该是双方都从情境中

同意命令，如果命令只只是是情境的一部分，那就可不能产生某些人发命令而

另一些人同意命令的咨询题”

D.权威不应源于等级，身份，而应与工作职能相联系，以知识体会为基

础：

把权威转向知识，能够幸免冲突，每个人都感到那是情境在发出指

示，因而能较少磨擦地实现整合的统一。

(2)关于情境操纵的思想

D.是相互关联形成的操纵而不是上面加给的操纵；

E.相互关联以和谐为基础，提出组织和谐的四条原则：

-交互联系原则；早期进行原则；直截了当接触原则；连续进行原

则

(3)关于领导方式的思想：一样领导模式

A.领导的任务在于使个人目标与群体共同目标相结合；

B.领导不应以权力(命令与服从)为基础，而应以在情境的相互联系中领

导者与被领导者的相互阻碍为基础，为此领导方式应发发生相应的变化：

C.领导的有效方式：

-和谐：对每位进行教育与训练，为之提供参与的机会并统一大伙

儿的奉献；

-界定目标：在于使组织成员都能够感到他们是在为一个共同的目

标工作；

-推测：认识更大共同体的长运利益和制造一些能够实现利益的情

境。

福莱特的治理理论差不多上从人的角度提出来并加以阐述的，其差不多点

在于“伙伴关系”这一概念。治理的全然任务在于使人和组织和谐起来，并制

造一种环境和形势，使人们自愿地、主动地给予合作。

三、评判

1、奉献性(1)研究角度方法上的创新：动态研究

(2)具体治理思想和结论丰富了治理学的研究成果，颇具学术价值和现

实指导意义

许多观点具有制造性与先见性，亦具指导价值(群体原则，情境规律，冲

突的整合，和谐，操纵)；

2、局限性(1)主观臆断与幻想性；

(2)理论体系不够连续和系统化；

对正统时期行政学进展的总结

1.公共行政学传统的形成

到了20世纪20、30年代，由于政府改革运动、科学治理运动和政治学中

的新学科方向的推动，公共行政学的传统得以形成，其典型的标志是1926年

在美国出版的两本权威的行政学教科书：怀特(LeonardD.White)的《行政

学研究导论》和威洛比(WilliamF.Willoughby)的《公共行政学原理》。

古利克(LutherGulic)和厄威克(LyndalUrwic)1937年编辑出版

的《行政科学论文集》收入了这一时期的行政学的代表性论文，能够讲集公共

行政学传统的大成。古利克在书中还提出了治理过程的七环节理论(POSDC

ORB,即打算、组织、人事、指挥、和谐、报告和预算)。

2.传统的公共行政学的“范式”

(1)公共行政学采纳制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织

机构(官僚体制)作为研究的要紧领域。公共行政学的倡导者注重对正式的政

府机制即官僚体制以及法律规则制订的研究，而不重视非正式组织和行政治理

过程的研究。“通常在于具体地阐述一些政府部门和机构，并使之成为分析的

要素

(2)政治一行政二分法成为公共行政学的理论基础。国家政府被分

解成两种职能及过程：

一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种

程序如意见表达、投票和政党等；

另一种是行政领域，包括法律和政策的执行，它所包含的机构及程

序才是行政学研究的对象。

这种政治一行政二分法的观点在威尔逊的行政理论中已有所体现。

古德诺在《政治与行政》一书中对“政治一行政”二分法加以系统的发挥。

(3)公共行政学致力于行政治理的一样或普遍原则的探究。公共行政

学者们大都相信，在行政治理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍原

理或一样原则，行政学的任务确实是发觉它们。

这一时期的公共行政学者们一方面由于要使行政治理的研究领域成

为一门独立的科学，一方面由于受科学治理学派追求治理的一样原理的示范性

阻碍，因此大都热衷于一样行政治理原理的研究。

(4)公共行政学强调以效率原则作为最高标准。这一时期的行政学者

认为，通过对行政现象的研究，能够推出行政治理的几种原则，如统一指挥、

和谐操纵、功能部门化等，这些原则既概括了行政学的理论成就，又为有效的

行政治理提供种种准则，而其中最重要的确实是效率标准，即以最小的投入获

得最大的成效，所有的治理原则都能够概括为“效率标准二

4.传统公共行政学的局限性

以上信念构成了公共行政学的差不多“范式”或“研究纲领”，它既

反映了早期公共行政学研究的理论成就，又充分显示了其缺陷或局限性。

----它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制

(正式政府组织机构)的分析，忽视了对非正式组织和行政治理过程的研究；

——它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对治理过程的阻

碍；

——它将丰富多彩的行政治理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及

原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇(价值因素如公平标准则被忽视)。

公共行政学的传统由于学科本身的进展与时代的变迁必定引起批

判，并促使其转变。

第三章批判与转变时期的西方行政学讲

巴纳德《经理人职能》，最早运用系统的观点对行政组织进行全面、深

入的理论分析并建立一套系统的行政组织学讲西蒙《行政行为一一行政组

织决策过程的研究》沃尔多《公共行政学研究》帕金森《帕金森定律》