论地方的政策执行行为研究

论地方政府执行中央政策行为研究内容摘要：政策是国家政权机关等在一定历史时期内为达到一定的目标索要遵循的原则等，但只是观念形态的东西，需要去执行，把它转化成现实的东西。政策执行是目前政策科学研究的重点问题。在我国，政策执行的核心目标是确保地方政府有效执行中央政策。为实现这一目标，我们需要从诸多方面分析执行过程中出现的问题及解决措施。关键词：行政执行、政策、地方政府、政策执行、地方利益行政执行是指行政机关及其公务员将行政决策付诸实施，以达到预期目标的全部活动，地方政策执行是行政执行的一项基本内容。行政执行具有如下特点：1.目的性。行政执行的整个过程和一切活动都是以严格服从决策目标、实现决策目标为宗旨的，所以它是目的性很强的活动。2.经常性。行政执行是国家行政机关及其公务员的日常活动，是一项经常性的工作。3.强制性。行政执行是一种具有强制性的活动，上级的行政指令或决策下达后，下级必须无条件的贯彻执行。要求下级服从上级，局部服从整体，地方服从中央，维护中央权威，以保证中央的决策顺利贯彻执行，决不允许“上有政策，下有对策”。4.务实性。行政执行是一种实践性、服务性活动，要采取各种具体措施来实施决策。5.时效性。行政执行是一种要求时间迅速、行动果断的活动，必须在规定的时限内高效及实地实现行政决策的目标。6.灵活性。行政执行是把决策目标具体落实的过程，它没有固定模式，必须审时度势，因地、因时制宜，具体问题具体分析，创造性的实施决策，切忌“一刀切”。虽说地方政府执行中央政策是行政执行的一种具体类型，但政策执行是所有政策执行的一种比较理想的状态，在地方政府执行中央政策的时候，行政执行的一些特点都被忽视甚至扭曲，目前地方政府执行中央政策的过程中出现的一些问题基本上都是因为对行政执行的不了解或者是视而不见造成的，我们的地方政府工作人员如果能做到行政执行所要求的东西，相信地方政府执行中央政策会去的更好的效果。政策，是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。政策的实质是阶级利益的观念化、主体化、实践化反映。政策只是文本中做出的规定，只是一种行为规范，是观念形态的东西，更重要的是政策的执行。政策执行是指政策方案通过后，决策者通过一定的组织形式，使用各种政策资源，通过解释、实施、服务和宣传把政策转换成实际效果，从而使既定的政策目标得以实现，政策执行是把文本中所规定的内容转化成现实的过程和唯一的途径。地方政府公共政策执行力，是指地方政府达成既定公共政策目标的能力与力度。政府公共政策执行力的高低与国家的兴衰成败、政权的巩固有着至关重要的关系。地方政府在我国行政层级中处于承上启下的地位，它的执行情况如何直接关系到基层社会利益分配格局，关系到整个国家社会的的全面健康和快速协调发展。在国家级治理场域中，中央制订的公共政策，较之于地方制订的公共政策，往往具有宏观性的特征。国家公共政策在出台之前，因为涉及到多个政策相关部门，需要对这些部门进行协调、均衡，从而导致最终的政策文本往往采取指导性和宏观性的表述。同时，由于国家宏观层面的集体林权制度改革政策设计最终是要落实到一定的场域（地方为中观层面、基层为微观层面），而在这个落实过程中实际上已经转变为一次次的政策再细化和再规划的过程，地方可能会根据自身的地方性知识、特殊性和地区性利益运用自由量裁权对中央政策采取具体化处理，从而形成形态各异的公共政策，也即政策的层级性。层级性可分为真实性执行与失真性执行两种形态。一、地方政府有效的执行中央政策的必要性和重要性首先，有效地执行中央政府的政策，当地政府是关键。中国是一个幅员辽阔、人口众多、民族成分复杂的发展中的社会主义国家，由于独特的特点，中央政府不能直接动手管理国家的大小事宜，因此，我们需要地方政府的协助。其次，当地政府的中央政策的有效实施，是地方政府职能的重要体现。中国作为一个单一制国家，地方政府必须忠实的执行中央和上级政府的政策。地方政府肩负着政策实施的双重职能，必须处理好国家和地方政府的利益，有效的贯彻落实中央和上级的政策。第三，当地政府是实现当地经济和社会发展的根本保证。政策作为党和国家实现一定历史时期的任务和对一个国家社会经济的发展起着重要的作用。二、地方政府认知中央政策存在的问题地方政府执行中央政策的首要环节是认知中央政策。地方政府认知中央政策包括两个方面：一是认同中央政策，即从思想、感情、行动上坚决拥护中央政策；二是理解中央政策，即系统、准确、深刻地领会中央政策内容及实质。地方政府只有充分认知中央政策，才会坚定地、创造性地、完整而准确地执行中央政策，保证中央政策获得预期的执行效果。从总体上分析，地方政府对中央政策有了一定程度的认知，但同时还存在一定的问题。首先，对中央政策的利益分配缺乏高度的认同。中央政策是中央对国民经济全局利益关系的权威性分配，这种分配必然要调整中央和地方的利益关系。从总体上看，各级地方政府执行中央政策中都能较好地处理中央与地方利益关系，但也存在着地方政府在利益分配上不能高度认同中央政策的状况，即地方政府执行中央政策过程中不能兼顾中央与地方间的利益关系。特别是不能为实现全局利益而牺牲地方利益，更有甚者会为地方利益而损害全局利益。这一点突出地体现在地方政府对不同类型中央政策的不同执行结果上。其次，对中央政策内容缺乏系统理解。对中央政策的政策要素缺乏系统理解。地方政府执行中央政策中，对定量政策目标、单一政策措施、明确规定的政策原则、清晰的政策界限理解较好，而对定性的政策目标、配套的政策措施、隐含的政策原则、模糊的政策界限有时缺乏准确理解，甚至存在着误解。地方政府对中央政策要素缺乏准确理解，导致了地方政府执行中央政策的偏差。国有企业改革中出现的地方政府随意出售国有企业现象，就是地方政府对中央国有企业改革政策缺乏准确理解所致。第三，隐瞒政策信息，神秘执行政策。专家估计，目前我国80%的社会信息资源掌握在政府手中，但其80%处于封闭半封闭状态。且越到基层，行政的透明度就越低，“神秘行政”的倾向更加严重。很多的政策文件到地方政府就变成了“内部规定”，以此进行变通:当所执行的上级政策对自己不利时，就在执行过程中换入表面上与上级政策一致，而事实上背离上级政策精神内容的实施方案;或者根据自己的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容任意进行取舍，对自己有利部分就贯彻执行，不利的内容就舍弃，致使上级的政策内容残缺不全，无法完整落到实处，甚至收到与初衷相悖的绩效。我就此问题作了一项调研，发现被问及的几十个人中，只有不到2%的人对政策，甚至是关系到自己切身利益的政策有所知晓。比如2004年初中央下发了促进农民增收的“一号文件”，但在调查中却发现农民在执行初期大都不知道这一文件。第四，对中央政策的运作规律缺乏准确把握。我国社会正处于从计划经济体制向市场经济体制转轨为起点的社会全面转型期。在这一转型期内，我国政策体系具有相应的运作规律。[1]地方政府执行中央政策中，应尽可能站在中央政策角度，从国家整体利益出发把握中央政策。地方政府执行中央政策中，存在对中央政策时效性把握不清的现象，突出体现在经济相对落后地区对中央分配性政策执行上。这些地区往往不能在中央分配性政策出台之初就下大力气执行，而是在经济发达地区率先执行并已取得明显政策效果时才学着经济发达地区经验去效仿执行。这时，中央分配性政策往往已进入效力递减期，中央即将对这一政策进行调整甚至终止。因此经营落后地区此时对该项中央政策加大执行力度，不仅不能取得好的政策效果，相反会由于政策效力递减或政策终止而导致浪费大量政策成本。如对中央发展乡镇企业政策的执行，有的地区在中央政策出台较长时间后才学着沿海地区的做法加大执行力度，提出大力发展乡镇企业战略。此时中央发展乡镇企业政策已进入效力递减期：一方面，中央取消了对乡镇企业的优惠政策(税率政策由乡镇企业相对国有企业减免税率到统一税率)；另一方面,国内市场已发生根本性变化。这导致后来以大力发展乡镇企业为战略的某些地区，不仅没能取得如沿海地区那样的政策成果，甚至浪费了大量的资源。地方政府执行中央政策中，存在对中央政策决策权限把握不清现象，有两种具体表现：一是对上级或对下级的侵权，即超越本级政府权限去决策应由上级政府或由下级政府决策的事情。二是失职或决策真空，即没有做出该由本级政府做出的决策。地方政府对中央政策决策权限认识不清现象的存在，不仅影响中央政策的有效执行，也导致各级政府责权不清，甚至形成一定的官僚主义和渎职行为。第五，自行立法，变相执行政策。“权力部门化，部门利益化，利益合法化”是当前大多数地方政府政策执行中存在的一个突出的问题。中央或上级的政策到了地方政府这一执行环节都有一个根据当地实际转化为具体政策方案的过程。如为了惩罚超生人员，各地都规定了数额不等的罚款。罚款是各地附加给计划生育政策的，作为一种经济性手段，在对封建传统意识浓厚，素质并不算高的小农社会进行事后惩罚，本也无可厚非。但在有些地方，政府会允许乡镇干部保留一定比例的计划生育罚款作为分成，在这种情况下，罚款被视为一种财源。使得很多基层政府将罚款作为严格执行计划生育政策的手段，其政策执行的宗旨不在严格控制人口数量上，而是超生罚款。这样一来，本意为控制人口数量的计划生育政策在某些地方反三、地方政府公共政策执行力不足的表现公共政策的执行力不足主要表现为政策没有及时准确的得到落实。主要表现为：1.执行失真。“公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员执行的法律和法规。”[2](4)政策具有权威性和规定性，保证政策执行的全面性、准确性是政策执行的基本和最重要的原则。但在具体执行过程中，地方政府扭曲、改变政策本身的内容，导致政策失真现象大量存在，导致政策无法真正得到贯彻落实。政策执行失真是指公共政策在执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象。首先，压力型体制下的地方政府并非消极被动的政治行为体，它有着自身相对独立的利益诉求，可以调整其方向或选择抵制。国家林改政策的初衷是试图将“还山于民”作为新一轮集体林产权安排的原则和目标，但在20世纪林业“三定”之后，集体林区森林产权结构发生了多种形式的变动，包括集体统一经营、股份合作经营、家庭承包经营以及经营权招投标等。如果“均山到户”的话，势必会打乱原有的多元化产权格局，涉及地方上不同的利益主体，所以地方政府就会寻找契合自身利益和适合本地特点的具体承包方式。在压力型的体制之下，面对来自中央作为政治任务的集体林权制度改革，地方政府不得不扮演两种角色，在“完美行政”和“地方利益代表者”中进行相机修正，以致集体林改政策在贯彻执行过程中难免出现了失真性问题。2.政策执行缺乏力度。把工作落到实处，追求效果和成功，是政策执行的又一重要原则。地方政府在执行中央政策的过程中往往只停留在口头上，只是开个会、发个文章，做一下表面工作，没有真正的贯彻落实或者对中央政策拒不执行。有些地方政府在执行中央政策时要靠上级领导的推动，如果领导不检查的话就放在那儿不去执行，领导检查的时候加大人力物力的投入，突击执行，都只是做表面工作。3.地方政府的执行效率地下。政策执行的速度也是衡量政策执行力的一个重要指标。一般来说，公共政策一旦出台就要求立即执行，但在许多地方，由于种种原因，中央政策长期得不到执行，永远都只是一句空话而已。四、地方政府公共政策执行力不足的原因地方政府公共政策执行力不足的原因：一是主观上无心执行，即对公共政策执行重视不够；二是客观上缺乏政策执行的能力。具体表现为：1.执行理念缺乏，行政执行过程最终是通过所有行政管理人员的共同工作完成的，行政管理人员的个人素质和工作绩效必然会对整个过程产生影响，环境因素和组织因素也将通过对个人的作用对行政执行过程产生影响。政府执行人员缺乏责任心和执行意识，对执行根本不放在心上，认为多一事不如少一事，见困难就绕，对行政执行的基本要求了解不到位。2.在公共政策执行过程中，政策的参加者都力求获得最大利益，地方政府总是从自身的利益出发对待公共政策。正如学者张金马所说：“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策执行者之间出现一个利益‘过滤’机制。下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换”。[3]（433）中央与地方的利益矛盾以及地方政府的本位主义，是导致地方政府不愿执行某些政策的深层原因。3.地方政府政策执行信息沟通机制不完善。地方政府在执行政策的过程中必然有个和上级政府进行执行信息的沟通问题，这一沟通主要是通过检查和文件接收的方式来进行的。目前，上级政府对地方政策执行情况的检查工作多属于例行性的，通常是根据与地方政府相关部门签订的责任状所规定的任务指标，来检查落实情况。但检查形式化严重，一般就是查看地方政府提供的政策执行情况的统计数据和报表，对其数据的真实性往往不去追究。文件接收变成大面积的“公文旅行”，追求名目繁多的规范化公文似乎成了工作的目的，使沟通变得繁锁，最终导致了形式主义。4.执行能力不足。政策执行是由解释、组织、实施等一系列行动构成的，执行者需要认识、分析、判断、组织、决断、协调等综合的能力。政策执行者的能力水平与执行力成正比，能力水平高的执行人员能够迅速把握政策的精神实质，快速把政策转化为行动并能根据具体情况灵活而有效地推进政策，实现政策目标。如果能力不足，即便有执行的愿望也无力有效地执行政策。5.执行过程中的监控不力。政策监督是检查政策运行情况，纠正政策运行偏差，保证政策达到预期目的的重要措施。目前，政策执行过程的监督普遍存在“弱监”、“虚监”、“漏监”等现象，特别是自上而下的监督不到位，往往上级只是发一个文件，做一些规定，没有后位跟踪监督。即使有检查，很多时候也是流于形式，只是听听汇报、看看材料，并不深入到群众和实际生活中去，结果往往是你好、我好，大家都好，没有真正起到检查纠正的作用。即便是检查出来下级在执行过程中有什么问题，也只是口头批评，很少严厉的处罚措施。结果，下级政府要么敷衍了事不执行政策，要么做足表面功夫，政策执行中的各种变异行为得不到有效遏制，从而影响执行效果。五、地方政府政策执行问题的解决地方政府政策执行中出现的种种问题使得中央或上级政策的权威性、严肃性受到来自国家机器内部的具有自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府的挑战。因此，如何有效的防治地方政府政策执行不力现象称为我们迫切需要解决的一个问题。提高地方政府执行主体的素质，增强执行主体的政策认同感。中央或上级的政策是全局性、指导性的。到了地方这一级，往往需要把它分解为符合区域社会实际情况的具体方案。这就不仅需要一定的政策理解能力，还需要有一定的基层实践经验，具备为基层服务的意识和对基层社会的深刻感受和认识。弘扬公共精神。赫尔灵指出，“公共利益是指引行政人员执行法律的标准”，[4]（78）政府是为了反映、表达、满足绝大多数人的利益需要而存在，而不是为了满足某些地方、某些阶层、某些团体或部门的利益而存在。政府代表公共利益进而维护公共秩序，是其公共精神的重要体现。有些地方政府只顾局部利益，不顾公共利益，导致政策无法贯彻执行，实际上是地方政府公共精神缺失的体现。为此，地方政府要大力弘扬公共精神，培养政策执行者的公共意识，要求政策执行者超越宗族利益、地方利益、阶层利益、集团利益等，从社会公共和长远利益出发执行公共政策。建立地方政府政策执行约束机制，建立政策执行考核机制。地方政府应成立政策执行评议考核领导小组，由县政府法制办专人负责，切实加强对全县执行评议考核工作的领导。各执行部门也应成立相应机构，配备专职人员，形成纵向