沿海港口城市适应性治理探究

［提要］本文结合我国沿海港口城市演化实际，梳理港口城市存在的治理困境；明晰港口城市要遵从治理主体多元性、治理方式复合性、治理目标综合性等适应性治理原则；并提出提高对港口城市的社会认识和社会学习能力、建立港城系统多元化的社会互动系统、多方面提升港城系统的结构弹力等适应性治理对策。2022年发布《水运“十四五”发展规划》，明确了进一步打造高能级港口枢纽、推动联运高质量发展、引领智慧水运新发展、提升管理能力与水平等发展目标。由此可见，在新发展格局下，沿海港城融合发展是沿海港口城市的必由之路，精确地识别出沿海港城互动关系，总结好沿海港口城市的发展特征，确立好新格局下沿海港口城市的治理体系，是沿海港口城市可持续发展课题研究的重中之重。一、沿海港口城市演化的治理困境（一）难以适应多方多样化需求。其一，沿海港口城市治理难以满足多个利益相关者共同治理的需求。沿海港口城市治理涉及多个利益相关者，包括港口管理机构、城市政府、居民社区、行业代表等。不同利益相关者之间可能存在利益冲突或权力分配的问题，导致治理过程中出现冲突或难以达成共识的局面。其二，沿海港口城市治理难以识别人民群众多样化的需求，难以平衡人民群众多样化的需求和经济高质量增长的关系。人民的美好生活需求日益增长且越来越多样化，在港口城市中主要体现在两个方面：一是随着城市人口不断增多，人民对居住需求、交通需求、环境需求等不断提高；二是随着社会意识观念的发展，社会公众对港口区域的亲海需求、绿色发展需求也在提升。港口城市的治理不仅要兼顾经济发展，也要重视公众的切身感受，根据人民需求施政施策，增强人民群众的幸福感。（二）沿海港口城市矛盾难解决。习近平多次强调要立足“陆海一盘棋”基本理念与“陆海一体化”基本规律，探索统筹陆海资源配置、产业布局、生态环境保护的有效路径。但目前沿海城市规模和沿海港口规模的扩张导致港城边界矛盾增强，城市市区的外溢、港口集疏运网络的扩张、环境发展压力等问题交织在港城边界区域，部分港口与城市在引入产业、升级产业、迁移产业等方面难以达成共识。沿海港口城市在治理过程中，需要平衡经济发展和环境保护目标，寻找协同可持续发展的方案。此外，港口和港口城市虽处于同一环境中，但都具有经济发展的独立性。我国的港口规划和港口城市规划隶属于不同的行政机构，港口规模扩张和城市规模扩张未有统一规划和共识，建设目标时常不一致，难以实现协调或同步发展。而二者差异化的目标常会导致港口或城市极端现象的产生，如港口作用被夸大，港口运量规模高估，港区建设盲目扩张，造成港口产能过剩等，亦或是城市建设以城市自增长为中心，当地政府倾向于快速收益的产业，盲目引入新产业，缺少对港口发展长远性规划，造成港口产业的转移和流失等。现有治理体系对港城目标协调问题尚难以形成有效治理方案。（三）港口城市演化路径差异化。不同区位沿海港口城市演化进程不同，演化趋势各异，面临的发展阻碍不同。部分沿海港口城市处于港城协调发展阶段，如福州、厦门等，但并非理想的互惠共生模式，如果长期处于偏利共生的互动关系，港口和城市仍有向极端发展的可能性。部分以煤炭钢铁、金属矿石运输为主的资源型港口城市在我国发展初期港口占据先发优势，迅速扩张完善建设，成长为大型港口，推动了城市发展，但随着对外贸结构调整和资源优势下降，这类港口对城市的推动作用不断减弱，甚至由于前期的过度扩张建设而逐渐阻碍城市的发展。部分港口城市的城市基础薄弱，一直依赖港口贸易和港口产业的发展，如宁波、防城港等，港口城市对环境变化和风险冲击的适应能力很小。部分港口城市的港口规模较小，港口对城市的推动作用一直难以显现等。可见，我国沿海港口城市的演化路径差异化明显，港口城市的治理必须充分考虑发展实际，针对自身的发展阻碍进行深入治理。二、沿海港口城市适应性治理原则（一）治理主体多元性。适应性治理以多元治理主体为原则，要求治理主体要涵盖政府、市场和社会组织等。多元主体共同参与使得治理过程具有社会性、自组织性和相对独立性，更容易满足当下多样化、专业化的社会需求，弥补政府监督和管理的社会空白地带。多元化的沿海港口城市治理主体应涵盖各种参与港口城市治理的组织和利益相关方，至少分为以下六方：（1）政府部门：包括中央政府、地方政府和港口管理机构等，负责制定政策、规划城市发展、监管港口运营等；（2）港口经营者：包括港口运营公司、港务局和港口综合管理机构等，负责港口设施的建设、运营和维护，以及港口服务的提供；（3）城市居民和社区组织：包括居民、社区机构、非政府组织等，代表和维护居民和社区利益，在城市发展和港口建设中发挥着监督和反馈治理策略的重要作用；（4）产业和商业利益相关方：包括港口相关产业、物流企业、商业机构等，在港口城市的经济发展和商业活动中发挥着重要作用；（5）学术界和研究机构：包括大学、研究机构和智库等，提供专业知识、研究成果和政策建议，为港口城市的发展和治理提供理论支持；（6）国际组织和合作伙伴：包括国际港口组织、国际开发机构和其他国际合作伙伴等，提供资金、技术和经验，支持港口城市的发展和治理。通过以上六方治理主体的共同参与，实现不同利益相关者之间的协调合作，形成治理共识，共同推动港口城市的可持续发展。（二）治理方式复合性。治理方式复合性原则强调构建多层级、多路径的治理结构。一方面复合的治理结构能够打破传统的以政府为单一中心的治理模式，构建有多个权利中心和服务中心并存的治理模式，通过单元的交叉、自发的秩序、复合的层级促进社会群体相互协作、相互适应，有效应对复杂性、多样性和不确定性的前景。另一方面强调通过反复沟通、决策和谈判等途径，打破信息隔离和信息不对称的局限，促进政府、市场和社会组织基于共同利益的相互合作，对共同目标进行集体行动。在港口城市的治理中，面对不同的问题，使用适合的治理方式才能做到高效治理。如，在港城目标协调上，涉及的治理主体主要有政府和社会组织，不同职能的政府行政单位负责从国家、省际和城市完成对港口和港口城市的政策性规划，社会组织负责形成港城问题代表，反馈治理意愿，监督治理效果。则在治理方式上可以选择多元化治理，由政府和问题代表作为治理主体，其他利益相关者作为补充，形成政府层面和社会层面共同参与的治理方式，对港城规划目标协调建立适宜的交流机制进行治理。在港口演化路径差异化问题中，治理过程中更加侧重治理的信息差异和反馈，可以采用网格化治理的方式，通过增强信息平台建设和促进利益相关者们发表不同的观点，纳入多方参与者对现有港口城市建设进行讨论，监督已经采取治理策略的实施效果等。总之，不同的问题涉及港口城市系统中的利益层级不同，利益相关者不同，要结合具体的问题采用具体的治理方式。（三）治理目标综合性。传统的治理方式主要由治理目标引导，然后实施具体的治理策略。适应性治理理论的治理目标是在系统稳定时促进系统优化发展，在系统不稳定时强调对风险的有效应对，即适应性治理的治理目标不单单应对一个问题，而是应对整个系统现有的和潜在的问题。沿海港口城市的适应性治理要兼顾以下目标：一是综合利益平衡，要求政府部门、港口经营者、城市居民和产业利益相关方等各方都能够参与决策过程，共同制定发展目标和政策，从而更好地协调各方的需求；二是提升治理效能，促进各利益相关方的参与，提供更多的信息和资源，促进问题的识别和解决，加强政策的实施和监督，从而提升港口城市治理的效能；三是促进可持续发展，通过多方参与和合作，综合考虑经济、环境和社会的因素，制定和实施可持续发展的政策和措施，平衡港口发展和城市生态、社会的需求，实现经济效益、环境保护和社会公平的协同发展；四是建立社会凝聚力，通过各方的参与和合作，增强各利益相关方对港口城市发展的认同感和参与感，促进社会的凝聚力和稳定性，形成共建共享的社会共识。三、沿海港口城市适应性治理对策（一）提高沿海港口城市社会学习能力1、理清港城共生关系，引导社会客观认识。港口与城市的互动关系并非一成不变、始终如一的，利益相关者对港口关系的认识很难全面。沿海港口城市要加大对港城关系的宣传，引导社会公众客观准确认识当下港城关系的互动情况，让社会公众对港城关系所处发展阶段充分了解，破除信息差和认识观念所带来的治理屏障。培育社会对港城关系理解具有常态-非常态社会转换思维，提高社会公众对环境冲击的接受能力和适应能力，港口城市的共生环境发生改变时，比如政策环境、贸易环境、产业环境影响了港口城市发展时，港口城市的社会公众不会执着于原有产业的难以维系，而是快速寻找新的发展机会，这将大大提高港口城市对风险的适应能力。2、培养绿色可持续发展观念，缓解港城矛盾。港城界面的矛盾已经是港口城市发展的阻碍之一，港口规划和城市规划的冲突难以避免，各层级的利益相关者对港城矛盾的处理方式难以统一，原因在于对港口城市长期可持续发展理念的认识不够深入，由此港口城市要提升可持续发展理念和绿色发展理念的培育。一是加强港区生态环境保护工作，开展节能减排及保护生态环境宣传活动，提高港区各行业的生态保护及节能减排意识，促使生态保护与节能减排逐渐成为企业的自觉行为；二是对污染排放制定排污收费制度，制定合理的排放标准，对排放污染物较少的船舶、港口、企业给予税收减免，对环保设施给予低息或无息贷款的优惠。（二）建立沿海港城系统多元化互动机制1、吸纳多元主体参与。港口城市演化处于动态发展之中，仅靠政府的政策引导和规定制约是远远不够的。适应性治理最大的特点就是突破了传统的自上而下的治理体系，参与主体除了中央、省市以及基层政府的纵向主体参与，还要充分吸纳个人、社会、市场以及更多的非正式组织的参与，形成多元化的合作治理网络，在治理过程中，达到治理主体的建设组织化和多元主体参与的协同合作治理效果。港口城市的城市建设管理者和港口建设管理者要明确自身在多元治理担任的角色是引导者、组织者和协调者，此基础上促进利益相关者群体一起合作形成良性互动，对于港口城市演化的趋势和内容进行广泛的协商和交流，加强透明度，提供公众参与的机会，确保居民的关切和愿望得到考虑。2、建立多方参与合作机制。首先，要建立多方参与和合作的机制，包括政府部门、港口经营者、城市居民、产业利益相关方和社会组织等。可以通过定期的会议、研讨会和工作组等形式，促进各利益相关方的参与和协商，共同制定决策和解决方案。鼓励社区居民的参与自治，建立社区组织和居民代表机制，通过社区会议、公众听证会和社区活动等形式，促进社区居民的参与和意见表达，使他们能够直接参与港城系统的决策和管理。其次，鼓励港口经营者和企业承担社会责任，与社会组织建立伙伴关系。可以通过开展社会公益活动、环境保护项目和社会投资等，增强港口经营者与城市社区之间的互动与合作。再次，建立相应的制度和政策支持，为港城系统的多元化社会互动提供法律依据和政策指导。例如，制定促进社会参与和合作的法规和政策，鼓励各利益相关方的参与和协作。最后，加强综合规划和协调，通过建立涉及港口管理机构、城市政府、当地社区和相关行业代表的综合规划机制。促进这些利益相关者之间的协调合作，确保港口发展与城市发展目标相一致，满足当地社区的需求和愿景。（三）多方面提升沿海港城系统结构弹力1、构建多主体多层级的治理机制。我国港口治理主要以省级港口集团为主体进行规划和管理，城市建设则是以城市行政区域为中心，由此在港城治理机制上存在管理者不统一、治理层级不一致、治理主体不相同等问题。首先，应构建省级港口集团、港口建设、城市建设三者之间的协调治理机制，促进三者实现多主体多层级的规划衔接、运营沟通和智力共享，促进沿海港口与城市之间的互动关系。其次，建立三者联合的港城错位发展机制，引导共生发展要素的合理流动，实现港城资源优势互补，鼓励港城深挖自身优势功能、产业，探索港城优势发展资源，寻找港城合作重点。最后，以政府、市场和非政府组织为依托，共同制定产业、土地、资源等发展政策，引导有限资源的高效使用。2、优化港城物质与信息的交流界面。沿海港城共生演化重塑港城互动关系，是实现港城协调发展的前提。优化港城共生系统的共生环境，促进