营商环境法治保障问题研究

［提要］在全球经济快速发展的今天，营商环境逐步成为衡量不同国家经济发展质量的关键评价指标。近年来，随着一系列优化营商环境法律规范的出台，我国法治化营商环境持续改善。本文以京津冀地区为样本展开研究，指出当前法治化营商环境存在的不足，并从立法、执法、司法、守法等角度提供优化营商环境的对策。一、研究背景“营商环境”一词最初由世界银行下属小组DoingBusiness通过对全球经济体进行调研和评估后创建的相关概念和评价体系。因其并非本土术语，故而直至近几年才频繁进入人们的视野，并被广泛使用。自2003年开始，世界银行每年对所调研评估的经济体进行排名，其所形成的《营商环境报告》包含的所有指标均由严格的方法论支撑，对全球各国营商环境优化具有强大的作用。近年来，“打造市场化、法治化、国际化的营商环境”被多次写入政府工作报告，也成为各省政府治理的重要内容。形成营商环境立法的体系化研究，打造“三化”营商环境已经势在必行。自国务院《优化营商环境条例》发布以来，我国有关优化营商环境的立法、决定已达1，000余篇，涉及方面众多，内容庞杂。我国虽努力落实法治化营商环境的立法要求，但目前仍存在着各项问题。本文以京津冀地区相关法规和实践为例，对各项问题进行阐述。二、营商环境现状分析——以京津冀地区为例以《优化营商环境条例》为起点，我国各省的优化营商环境条例纷纷出台。本文以京津冀三省条例为样本，以国务院《优化营商环境条例》体例为标准，以市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法和法治保障五个部分对比分析优化营商环境的相关法规与实践。（一）京津冀地区《优化营商环境条例》法规分析1、市场主体保护。《优化营商环境条例》（以下简称“《条例》”）中，专章设立市场主体保护，赋予市场主体若干权利。《北京市优化营商环境条例》（以下简称“北京《条例》”）中，在市场环境部分第十条对保护市场主体进行概略说明，集中在法治保障方面体现其余保护措施。《天津市优化营商环境条例》（以下简称“天津《条例》”）中，在市场环境部分对市场主体的平等保护原则略有提及，大部分规制行政权力，保护市场主体的内容在法治环境部分。《河北省优化营商环境条例》（以下简称“河北《条例》”）中，市场主体保护条文分散于条例各部分，并在不同对象不同场景中为市场主体进行了更为细致的安排，如行业商会与市场主体之间的关系。2、市场环境。《条例》中，优化市场环境主要从简化企业经营许可、加大维护公平竞争执法力度、降低企业融资成本等方面作为切入点。在市场准入方面，除北京市新增产业禁止限制目录以外，其余各省份均实行负面清单制度，即“非禁即入”。北京《条例》中，新增市场主体超经营范围开展非许可类经营活动不予处罚，并简化市场主体注册登记手续。天津《条例》中，鼓励金融机构加大对实体经济的支持力度，推动海港、空港和口岸等物流中心建设。河北《条例》中，对于领取营业执照后尚未开展经营活动和申请注销登记前未发生债权债务的市场主体，可自主选择适用一般程序或简易程序进行注销登记。3、政务服务。《条例》中建设全国一体化在线政务服务平台和简化政务服务事项办理流程等亮点在这三个样本省也有更为细致的规范。北京《条例》中，推行全部政务服务事项在网上全部办理，建立全市统一的大数据管理平台，推进政务信息共享。天津《条例》中，天津市政府通过线上平台“政务一网通”进行跨区域跨部门政务数据共享，依法无需进行评审或检测的政务服务事项应当一次性受理办结。河北《条例》中，县级以上政府应当推进行政审批事项集中统一办理，确保“两集中、两到位”，并推进“互联网+政务服务”，加强政务资源信息共享平台建设。4、监管执法。《条例》中多种监管方式并存，如依法监管、“双随机、一公开”监管和在线监管等，采用行政执法公示且全过程纪律制度，使其更为公开透明。北京《条例》推行以信用为基础的分级分类监管制度，并健全市场主体信用恢复制度。天津《条例》中，市政府设立投诉查处机制，接受任何对有损营商环境行为的投诉和举报。河北《条例》中实行重大执法决定法制审核制度，对行政执法行为全程记录并归档。5、法治保障。多元化纠纷解决机制和推进公共法律服务体系建设贯穿《条例》法治保障部分始终。北京《条例》与《条例》相似，专章设立法治保障，对行政主体、行政机关工作人员作出行政行为进行规范。天津《条例》将“有关机关”明确化，各级别各部门管理事项划分清晰，并配有相应的奖惩制度。河北《条例》细化《条例》中的各项规定，并对各级政府和司法行政机关与法院之间分工负责相互配合问题进行协调，将有关优化营商环境工作纳入政府绩效评价体系，更加贴合地方实践。（二）京津冀地区优化营商环境实践分析1、北京地区。在北京市政府官网主页，小微企业可线上与贷款服务中心综合窗口人员沟通，申请贷款，受疫情影响的中小微企业可以向贷款银行申请贷款延期还本付息；企业可申请增值税留抵退税，符合条件的企业可获取最新税费优惠政策。同时，持续在准入准营改革上精准发力，推行“一业一证”和“证照联办”合并改革、加大政府采购小微企业支持力度、压减出口退税办理时间、提升高新技术货物通关效率等措施，为企业扩大经营、稳定发展提供有力制度保障。2、天津地区。天津市政府压缩不动产登记办理时间，要求查封登记、异议登记即时办结，抵押登记和企业办理转移登记时限压缩至三个工作日内办结，一般登记压缩至五个工作日办结，推进实现不动产登记、电子营业执照相关材料通过天津市信息资源统一数据共享交换平台提取，发挥线上信息共享效用，营造优良的线上营商环境。天津市滨海新区推进集成改革，实现“一件事一次办”，政务事项全程线上办理，运用现代信息技术，坚持让数据多跑路、群众少跑腿，推动政务信息互通共用。3、河北地区。河北省石家庄市政府建立“石i企”服务平台，构建有效政企沟通桥梁，服务企业发展。石家庄人社局为到中小微企业就业的高校毕业生提供一次性就业补助，对特困行业实施阶段性缓缴企业社保费，通过缓解人民就业难和市场主体持续经营吃力问题优化营商环境。河北省邯郸市人民政府为中小投资者建立服务专栏，归纳支持中小企业政策的数据库，将“办事、招聘、投诉”三类高频服务专栏列出。社会投资类的工程建设项目非核准类审批少则32个工作日，多则41个工作日，大大减少了企业在项目审批流程中投入的时间。三、法治化营商环境存在的问题溯因（一）政策执行欠佳。《条例》中，《市场准入负面清单》在各省实施，但落实力度不高，实施细则也有待完善。保障各类市场主体依法平等参与力度不足，越来越多针对民企的隐形壁垒和无形歧视愈发严重。某些部门忽视质量，对于关乎本部门重大利益的事项不肯放手，例如在行政审批环节，文书种类多、审批时间长、审批流程杂等问题，给市场主体增添许多不必要的负担。（二）行政职能不清。行政机关在优化营商环境的过程中不仅是市场的秩序维护者，也是市场主体，具有双重身份。两种身份的保持与维护都或多或少地映射着政府形象。部分地区政府逃避或拒绝承担其作为市场主体进行交易的违约毁约行为，一时避免了违约金的赔偿，短期来看也不会造成较大不利后果，但久而久之地失信于公众，不仅打击其他市场主体的交易积极性，也阻碍政府公信力的塑造。（三）政务服务效能低。服务型政府的建设仍处于初步阶段，与南方发达省份相比仍存在较大的差距。执法主体的执法专业度有限，对自由裁量权的把握很难控制在公正和规范的限度内。政府官员以及部分基层工作者不仅不合理利用公权力促进人民群众和本地的利益实现，反而利用权力牟取私利，在一定程度上导致市场主体与政府之间存在隔阂。（四）行政监管不力。政务平台建设有待深入推进。政务服务平台虽已先后在各省建立，但仍然存在信息孤岛现象。部分基层政府部门信息还未实现共享，需进一步加强整合力度。不少部门的信息系统都是线上纵向运行，尚未实现横向互通，增加了企业与政府的交流成本，降低了监管效率。（五）司法保障不足。司法机关以案释法，优化法治化营商环境成效不高。基层法院案件数量极多，审判人员与案件数量不成正比，商事案件审理周期长，质效不高。虽然《条例》支持多元化的纠纷解决机制，但随着审判层级的下落，《条例》执行力度也随之下降，无法保证投资者合法权益。四、国际营商环境借鉴——以美国为例通过优化政府各项监管制度来提高市场效率，是美国建立两百多年以来几乎每届新政府必做的事。20世纪末，美国联邦政府颁布行政令明确指出：“以民为本的理想监管体制要保护和改善国民的安全、健康和环境，在不造成不合理成本的前提下提高经济”。（一）多方位建立在线平台，强化一体检索机制。2002年，美国联邦政府建立跨部门电子监管网站R.，社会各界可通过此平台对联邦政府发布的所有监管规定进行“一站式评论”，通过网络互动间接促进联邦政府的监管效率；搭建监管信息在线检索平台，便于公众查找联邦监管信息。每年春季和秋季发布的联邦政府监管行动议程、监管议程中的实施细则和方案、目前和以往的监管审核和各种公开会议信息，以及联邦政府对最新出台的监管政策执行情况可在此平台进行实时检索，若收到对于监管政策的反对意见，就有义务取消此次政策部分规则的制定。公众对监管信息的自由评论和无障碍查询，有效提升监管治理的规范度和透明度。（二）加大商业贿赂处罚力度，实行严厉处罚措施。为防止和治理商业贿赂行为，美国制定了一系列的反不正当法律体系：《克莱顿法》《谢尔曼法》《联邦贸易委员会法》以及《反海外腐败法》等。根据美国《海外反腐败法》，对于已经确认违反商业贿赂条款的自然人的刑事责任，可处五年以下监禁或最高十万美元罚金，或并处；对于非自然人，处二百万美元以下罚金；对于行贿者的民事责任，可要求一万美元以下的罚款。对于违反美国《不正敛财及不正犯罪组织法》的行为主体，其每个犯罪行为均存在面临二十年以下监禁并处罚金的可能性。除此之外，其不当敛财的财产、违法所得和用于实施犯罪行为的企业中的所有财产和权利均被加以没收，受害者可对此犯罪主体主张按受损金额的三倍来赔偿。高额的民事赔偿和严厉的刑事处罚使该法成为治理市场商业贿赂行为的典型法律，为规范市场主体行为保驾护航。（三）严守商品质量，规范执法行为。美国联邦政府不定期检查和抽查全美各地食品生产商，专职执法人员不少于一万人；检查过程中，执法人员不得食用和饮用生产商的产品，若经检查后产品质量仍不达标，执法人员也将承担责任；若执法人员存在违法行为，联邦政府将予以开除并不再录用。联邦政府“消费者事务办公室”是本国消费者保护的最高机构，由总统的特别助理担任负责人。其免费提供的《消费者指导手册》中，许多机构均为本土企业自行设立的专供消费者投诉的专设机构。企业从消费者的投诉建议中不断改进其商品，并以较低的成本获取假冒商品的来源。美国政府通过规定“除食品外的各类商品，包含服装和电子产品等，售出后的六个月内均可退货”，保护企业知识产权的同时，防止了假冒商品的流通。五、法治营商环境优化建议（一）立法贴合实践。优化营商环境首先在于立法，市场经济繁荣需要保护企业权利，实现市场经济健康发展需要构建企业权利保护机制，企业行权也需在法治的约束下实现。创制相关法律法规时扩大公众参与度，让营商环境各项制度中充斥着民众权益。鼓励企业家参与立法草案的制定工作，聆听大中小企业不同阶层的不同声音，将会议中专家学者意见有效地反映在立法条文中，而非流于形式。（二）构建政务公开，提升政务诚信。政府是社会和市场经济运行的管理维护者，也是服务者。政府权力由人民赋予，确立以人民为中心，树立以民为本理念，摒弃传统的官管民理念，尊重人民群众权利才能赢得民心。扩大政务公开范围，保障公众知情权，涉及公众利益的调整应事前多征求市场主体的意愿，而非由行政机关单方面主导决定。贯彻政务诚信，使企业对未来结果产生稳定的预期，巩固加强企业信心。（三）司法保障营商环境。由于司法独有的中立性，司法机关在实践中往往与外界的联系不紧密，但公平是市场经济的价值核心，保持中立性、以司法案例捍卫公