乡村数字化治理思考

［提要］乡村数字化治理是一种新兴的乡村治理模式，旨在通过多领域、多层次、多范围的数字信息技术赋能，促进城乡之间资源和要素的流动。其目标是弥补城乡数字鸿沟，打破传统乡村治理的不足，推动乡村治理能力全面升级。但目前乡村数字化治理过程中存在着数字基础设施建设地区失衡、数字资源供给与农民需求脱节、村民数字化应用不均衡、数据信息整合与共享制度不完善等现实问题，通过完善数字化基础设施建设、加强对乡村“数字化管理”人才培育、融通乡村居民话语表达的“数字化”通道、建立组合式的数字化治理平台等措施，可有效提高乡村智慧治理效能，助力实现国家治理体系和治理能力现代化。在“数字中国”与“数字乡村”建设推动下，各地方政府结合中央政策，根据自身乡村社会实际发展情况，因地制宜的制定以各类地方性管理办法与规划形式的政策性文件，并相继开展丰富多样的实践探索。在治理现代化转型背景下，数字技术赋能乡村治理的价值意蕴如何、现实瓶颈在哪、如何进一步提升乡村数字化治理路径等是乡村数字化治理转型的核心要义，也是本文要解答的理论命题。一、乡村数字化治理转型价值意蕴提升乡村治理效能是实现乡村治理有效的要求。与传统乡村治理方式相比，数字化技术与乡村治理深度融合而形成的乡村数字化治理具有丰富而深刻价值意蕴。第一，有助于改变传统的单项式治理结构，建立多元主体共建共治共享格局。其所提倡的乡村治理共同体，可有效消除消解原有的制度外供给为主、自上而下的线性治理方式，赋予村民、社会组织、企业等参与乡村公共事务和决策的能力，实现乡村内生式发展。同时，在治理效能方面，乡村数字治理强调治理主体的平等协商和共同参与，注重在兼顾各方利益诉求的前提下实现效益最大化，并致力于在保障决策科学、民主、合理的基础上确保决策执行的有效性。第二，有助于加快实现城乡融合发展，推动高质量跨越式发展。乡村治理数字化有助于城乡资源合理配置与流动，进一步缩小城乡“数字鸿沟”，推动城乡一体化进程，实现农业农村现代化以及国家治理体系和治理能力的现代化。同时，数字技术所释放的扩散效应、溢出效应与普惠效应赋予了乡村治理以更强大的动力，有效地克服了传统乡村社会治理中存在的诸多问题的同时，也提升了乡村获取信息资源的机会。第三，有助于克服信息传播的单向性，打通多元治理主体话语表达的渠道。以党建为引领的数字化治理渠道，通过现代化数字技术平台的搭建，使村庄党务、村务、财务、政务等相关信息得以公开透明，让各方能够更有效地去参与乡村治理，发表意见和监督决策的执行，从而实现更多元的主体参与到乡村治理之中，重塑治理主体与客体之间的关系，在“缺场”的条件下有效实现村庄自治。二、乡村数字化治理现实藩篱（一）数字基础设施建设存在地区失衡。近年来，随着乡村振兴战略的实施，各级政府加大了对乡村数字乡村建设的资源供给，乡村数字技术基础设施建设得到一定程度的强化，但与城市相比，农村基础设施建设仍处于弱势地位。一方面信息设施建设在不同农村地区存在失衡。我国东部地区农村的数字基础设施建设和数字技术应用能力要远高于中西部农村，甚至部分农村地区光纤网络、4G网络、数字通讯设施覆盖的深度和广度还不够，尤其是一些偏远地区尚未实现网络进村以及网络信号差等。另一方面城乡之间的数字技术革新速度存在差距。据第51次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年底，我国农村宽带用户总数达1.76亿户，农村互联网普及率达到61.9%，较上年增加了4.3个百分点。虽然各级政府加大了对数字乡村建设的投资力度，但我国农村信息技术的革新速度与城市相比仍存在一定的差距。其缺乏高效运转的数据处理设备、智能终端和信息系统控制平台等，难以建立起覆盖乡村基本公共服务资源的完整数据库，从而导致大数据在乡村治理赋能过程中缺乏全面的数据支撑。（二）数字资源供给与农民需求脱节。能否有效回应需求是检验乡村治理有效性的关键标准。数字资源和服务的供给本应来自农民的实际需求，通过自下而上的方式产生，但实际情况却与此相反。一是数字技术赋能下乡村治理更加注重量化考核和专项治理。因此，各地基层政府为了应付考核而建立了形形色色的数字平台、研发各色各样的智能应用App，试图营造一幅乡村数字治理盛景，但其大多脱离农民的现实需求且使用率低，使其沦为一些追赶潮流、宣传政绩的形式主义产物。例如，一些地方政府花费较多的资源，在乡村大力推广“数字农家书屋”之类的网络阅读平台，但实际上村民对读书的需求并不高，即使有村民有读书的需求，也不会去采用这类平台。二是在数字化治理工作中，村干部常常陷入村级台账建立、表格填写、材料报送等各种繁杂的行政事务之中，而缺少时间真正地深入到群众之中，了解群众需要，解决群众问题。三是从表面上来看，数字平台的建立使得信息提供和公共服务更为详实，但深入“内核”发现，其在政民之间的互动方面较为空洞，诸如民主监督、民主决策、民主选举的活动并未完全在线上开放，村民参与范围小。（三）村民数字化应用不均衡。作为数字乡村建设的关键行动者，农民主体的数字素养水平已然成为影响乡村数字治理的重要制约因素。当农民具备较高的数字技能和知识，能够灵活运用数字工具时，他们将主动参与到乡村治理的创新过程中，并充分地获取乡村发展所需的信息和资源，积极参与线上交流讨论、提出建议和意见，以较强的主人翁意识推动乡村数字治理。但就现实情况来看，村民的数字化水平整体不高。一是当前留守农村的大多是以老年人为主的弱势群体，他们对于数字化技术的使用存在困难，尤其是面对互联网这一陌生的领域，他们往往采取的是不会用、不想用、不敢用等消极态度，也使得其难以平等享受到数字化服务和技术红利；二是由于网络的使用费用比较高，部分村民因自身的经济状况，不愿意安装宽带，这就影响了他们对数字资源的使用和访问；三是由于乡村缺乏足够的数字化技能的培训与宣传，使得多数村民对数字工具的应用停留在了解村务党务信息、获取生活服务等层面上，并未意识到其实质是借助现代信息技术参与村庄发展战略规划、决策乡村公共事务等。（四）数据信息整合与共享机制不完善。目前，伴随着公共治理与服务事项的增多，乡村各场域生发的数据信息日益增多，面对来源各异、种类繁杂的数据，各地在数据信息的收集、整合与共享上存在些许不足。一是各部门的数据信息采集和录入缺乏统一的标准规范，加上数据采集手段的落后，数据重复采集、上报和信息不兼容等问题层出不穷；二是多项公共服务资源仍处于整合阶段，囿于我国实行的是条块分割的行政管理体制，与民生服务相关的数据信息并没有实现互联互通，存在多个部门开发多个数字服务平台的现象，部分基层治理人员认为乡村基层数据信息仍存在底数不清的问题；三是由于一些治理部门之间存在封闭利益观和本位主义，不愿意主动分享数据，导致乡村各治理主体之间存在数据流动不畅，协同合作程度不高的现象，以至于形成更为严重的“信息壁垒”。三、乡村数字化治理提升路径（一）完善乡村数字化基础设施建设。乡村智慧治理以完备的数字基础设施建设为依托载体，因此要加强农村数字基础设施建设，补齐乡村智慧治理的短板。一是要加大数字基础设施建设资金的投入，加快建立资金重点倾斜模式。各级政府要加大对乡村智慧治理的资金投入，适度增加数字化硬件设施的投入比重，合理地引导各项资金向偏远的、数字化薄弱地区倾斜，优化对口资金支持，加快推进4G网络在农村偏远地区、贫困地区深度覆盖，推进基本公共数字化服务均等化。二是强化乡村智慧治理的技术支撑力度。政府应及时地进行技术补充，引入物联网、区块链、人工智能等更多的数字技术，构建软硬技术相结合的数字化技术体系。三是加强乡村治安防控一体化建设。整合农村地区各部门单位视频探头，在居民点、重要路口、重点路段科学设置“雪亮工程”探头并接入公安指挥中心，大力提高农村视频覆盖率，通过将农村专（兼）职巡防队伍、监控视频和治安卡点整合，实现动态巡逻与静态视频监控相结合的立体化的农村治安防控网。（二）加强乡村“数字化管理”人才培育。高素质的数字化治理人才是有效推进乡村智慧治理的关键性要素，因此要加强对乡村数字治理人才的培养，确保政策执行的精准度。一方面要完善数字治理人才引进的制度体系，通过公开招聘或选拔的方式，以当地政策倾斜为支持、提升薪酬待遇水平为优势，吸引既懂数字技术又懂经营管理的专业人才参与乡村治理；另一方面要切实发挥乡村精英群体的桥梁纽带和带头示范作用，并对其进行数字化教育和知识培训，进而通过他们的影响力来带动广大普通村民提升自身数字化技能，使村民群众成为乡村智慧治理的重要参与者。通过外部优秀人才的注入与乡村本土人才培育的融合以突破乡村智慧治理在人才支撑上的“堵点”，推动乡村社会治理现代化美好愿景的实现。（三）打通乡村居民话语表达的“数字化”通道。村民是乡村社会构成的基本元素，保障其参与乡村智慧治理的权利，为村民提供参与乡村治理的平台和渠道是实现乡村治理有效的基础。一是要积极搭建老年群体参与治理的平台，为老年人参与志愿服务和乡村公共事务等创造条件，并结合老年人日常需求，开展移动互联网应用（App）适老化改造，克服老年人使用新技术的恐惧，提高老年人使用智能设备的能力。二是扩宽村民参与治理的渠道。探索建立以微信、QQ等为载体的生活化村民互动交流空间，有效实现村务信息公开、民生事项咨询、村情民意收集等功能，引导村民在平台上参与村务决策，发布意见建议，扩大村民参与乡村治理的空间。三是培养村民的主体意识。通过积极宣传教育，丰富“共建、共治、共享”的乡村智慧治理理念，并以生活中的实例来向村民阐述，增进其对乡村智慧治理的认知，让村民切实地了解到乡村治理工作与每个人的生活息息相关，从而消除其在心理上对数字化的抗拒，唤醒村民参与乡村智慧治理的主体意识。（四）建立组合式的数字化治理平台。数据信息采集标准不一、整合和共享不充分是制约乡村治理有效的掣肘，而建立数据信息资源整合与共享机制则是化解的有效途径。一是建立统一的数据标准规范。根据各乡村数字化建设的实际情况，在各部门之间建立统一的数据资源体系，并设定数据信息收集标准，从源头上杜绝数据信息存在多头采集的情况。二是政府应加强与技术企业的合作，创建以基层政府为中心的数据共享一体化平台，包括整合本地各层级、各系统之间面向村民的政务服务资源，做到“单点登录，一站全办”，避免多系统多界面的繁杂“劝退”村民对数字技术服务的使用。三是各相关部门要依据信息共享的情况编制统一的共享清单，界定数据共享的时序、标准和进度，并遵守信息规范，协同推动数据资源信息的有效共享。（五）构建多元主体利益联结机制。在乡村智慧治理实践中，不仅要注重构建多元主体共治的乡村治理格局，还要注重协调不同主体之间的利益诉求和行动目标，并以此构建有效的多元主体合作机制，以协调多方利益维系秩序稳定性，为最终达成共同的治理目标提供全方位的保障。一方面政府要积极地为多元治理主体表达利益诉求、调节矛盾和协调利益搭建平台，比如通过创建多元主体共同的微信群等数字信息交流平台，将多元主体联结起来，便捷多元主体间的交流；另一方面要依托于现代信息技术通过对满足各方利益需求进行量化分析，以有效寻求各治理主体间的利益“最大公约数