《公共政策学（第二版）》 课件第6章 政策执行

第6章政策执行公共政策学

公共管理创新系列教材关键术语政策执行史密斯模型基层官僚模型模糊-冲突模型6.1

政策执行的基本含义6.2政策执行研究的演进6.3

政策执行的理论模型6.4

中国场景的政策执行模型目录公共政策学

公共管理创新系列教材6.5

提升执行力的路径6.1政策执行的基本含义公共政策学

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政策执行的概念政策执行的特征政策执行的过程政策执行的影响因素政策执行的概念公共政策学

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政策科学的早期研究聚焦政策制定,政策执行并没有引起重视。学者们构建了很多政策制定模型、程序和方法,在实施中,人们惊讶地发现,即使按照理想的模型制定公共政策,其实施仍面临很多挑战,甚至陷入困境。

政策执行是政策过程中的一个阶段。爱德华兹提出,政策执行是“发布命令、执行指令、拨付款项、办理货款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇用人员、创设机构”等一系列活动。

概而言之,政策执行是指通过一定的手段和措施,将政策目标转化为实际结果的行动过程。政策执行需要依托一定的组织体系,投入必要的资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等行动,选择合宜的政策工具。政策目标是政策执行的出发点和归宿点。政策执行投入的资源及采取的手段都是为了实现政策目标。政策执行的特征公共政策学

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政策执行是政策决策付诸实施的过程，涵盖从政策出台到政策结果之间的所有活动。

具体而言,政策执行具有以下特征:

政策执行具有目标导向性。

行动主体具有多元性。

组织体系具有网络性。

执行与制定具有互动性。

政策执行的过程公共政策学

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政策执行需要制定实施细则,明确组织指挥和权责分工,化解阻滞执行的障碍因素。法治国家的政策执行须遵守法律法规,不得违反法律规定。

政策执行过程主要涉及以下几个环节:政策发布政策试点执行总结全面推行实施准备政策宣传政策执行的影响因素公共政策学

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执行的资源条件。

执行人员的素质和能力。

目标群体状况。

执行的环境状况。

技术条件和手段。

影响政策执行的制度因素对非制度性因素也具有影响作用。正式的制度安排对政治、经济和社会环境也具有塑造作用。因此，分析政策执行的影响因素首当关注制度性因素。1.制度性因素

影响政策执行的制度性因素主要有:(1)府际关系的制度安排。

(2)政策方案的制度安排。

(3)执行机构的制度安排。

(4)激励约束的制度安排。

2.非制度性因素6.2政策执行研究的演进公共政策学

公共管理创新系列教材第一代研究第二代研究

第三代研究第一代研究公共政策学

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第一代执行研究受到古典行政模式的深刻影响,偏重于政策执行的实际运作和个案分析,采取“自上而下”的分析路径。它以政策决策为研究起点,考察公共政策在多大程度上得到执行，以及政策目标的实现程度。第一代研究强调政策执行须遵循决策者意志,致力于实现政策目标。

1.代表性学者除了普雷斯曼、威尔达夫斯基之外,第一代政策执行研究的代表性学者还有米特(D.VanMeter)、霍恩(C.E.VanHorn)、萨巴蒂尔、马兹曼尼安(D.Mazmanian)等人。第一代研究公共政策学

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2.第一代研究的特征总结第一代政策执行研究的文献和成果,可以得出一些共性特征:

遵循“自上而下”的研究路径。

聚焦阻碍政策有效实施的障碍因素。

将政策制定与执行视为连续的过程。

致力于探究政策执行的基本准则。3.第一代研究的局限性第一代研究的局限性也很明显,第二代研究者对第一代研究的缺点提出了激烈批评,主要涉及两个方面：第一,“完美执行”的必要条件往往并不具备。第二,忽视了地方部门、基层执行者的适应性策略。第二代研究公共政策学

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第二代政策执行研究是在批评第一代研究路径的基础上发展起来的。从20世纪80年代开始,一些学者从“自下而上”的路径，关注较低层次的行动主体,强调项目设计必须考虑环境因素以,执行者应具有一定自由裁量权,根据实际情况采取适宜行动。第二代研究提出,基层官僚比高层决策者更了解真实情况,主张给予执行者充分的自主权,以适应复杂的政策情境。1.代表性学者第二代执行研究的代表性学者有利普斯基(M.Lipsky)、埃尔莫尔(R.F.Elmore)、耶恩(B.Hjern)、波特(D.Porter)等人。

耶恩、波特对执行结构进行了研究,提出了以下观点:

执行结构并不完全是一种组织,它包含许多组织群落;

政策执行具有多元的目标与动机;

执行结构不完全依赖于科层命令体系,专业地位、协调能力也发挥重要作用;

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2.第二代研究的贡献

(1)解析了基层执行者的工作情景及压力。

(2)解析了政策执行中的多元主体及多元目标。

(3)剖析了执行过程中的交易和策略性行为。3.第二代研究的局限性

(1)偏重描述性分析，理论建构有所欠缺。

(2)过于强调自由裁量权或主体间互动都容易导致问题。

(3)全盘否定“自上而下”的研究路径有失公允。

第三代研究公共政策学

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第三代政策执行研究试图整合“自上而下”路径和“自下而上”路径,提出综合性的分析框架。第三代执行研究采取综合的分析路径,注重提出假设,通过实证观察来检验假设。第三代研究者意识到,公共政策实施涉及多元行动者，彼此之间具有密切的互动。与第一代、第二代研究相比,第三代研究的突出特点是突显了政策网络在执行中的作用。

1.代表性学者第三代执行研究的代表性学者有简-埃里克·莱恩(Jan-ErikLane)、马尔科姆·戈金(MalcolmGoggin)、罗伯特·斯托克(RobertStoker)、理查德·马特兰德、罗兹(R.A.W.Rhodes)等人。第三代研究公共政策学

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2.第三代研究的贡献和不足

第三代研究的贡献在于:

(1)注重从不同视角探讨影响执行的关键变量。

(2)突显了中间层次的政府在政策执行中的作用。

(3)形成了政策网络分析框架。

第三代政策执行研究也存在不足之处:

(1)对政策执行的概念存在不同理解。

(2)基于具体情境的执行模型多，一般性的理论模型少。

(3)对关键变量的识别仍在探索之中。6.3政策执行的理论模型公共政策学

公共管理创新系列教材史密斯模型

街头官僚模型模糊-冲突模型史密斯模型公共政策学

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美国学者史密斯在1973年提出政策执行过程模型,简称“史密斯模型”，属于第一代政策执行模型的典型代表。史密斯认为,政策执行涉及的影响因素很多,其中核心变量有四个，分别是:理想化的政策、目标群体、执行机构、环境因素(见图6-4)。

街头官僚模型公共政策学

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美国学者利普斯基在《街头官僚:公共服务中的个人困境》一书中,提出了著名的街头官僚模型,也称基层官僚模型。基层官僚是指那些工作在一线的行政官员,包括警察、税务官、公立学校的教师等，他们直接面对公众,需要在接触和互动中开展工作。街头官僚的地位不高,在政府雇员中占很大比重,他们与目标群体面对面接触,拥有较大的自由裁量权,他们的个人判断直接影响着执行结果。利普斯基开辟了政策执行研究的“自下而上”路径。他关注的不是上级机构如何贯彻落实其决策意图,而是基层官员的工作环境和行为方式。

利普斯基被视为第二代政策执行研究的关键人物,他关注基层官员的工作环境及在政策执行中的行动策略，形成了“自下而上”的研究路径。人们进入公共部门工作时,都曾承诺过要服务于公共事业,然而,基层官员的职业特点却使他们无法达到工作的理想境界。模糊-冲突模型公共政策学

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美国学者马特兰德对“自上而下”和“自下而上”的研究路径进行综合,提出了政策执行的模糊冲突模型。马特兰德提出,政策执行研究“不再需要更多的变量,而是需要结构体系”。马特兰德认为,当一项政策提出了明确的政策目标时,成功的政策执行需要忠实于已经确定的目标。“当一项政策没有清晰阐述政策目标时,对成功标准的选择就变得十分困难,此时,社会普遍接受的规范和价值就会更多地发挥作用。”

根据这两个维度，可区分出四种执行模式,分别是政治性执行、行政性执行、试验性执行、象征性执行(见表6-1)。6.4中国场景的政策执行模型公共政策学

公共管理创新系列教材“决策删简-执行协商”模型

政治势能模型

双重激励模型政策执行的学习模型政策执行的变通模型“决策删简-执行协商”模型公共政策学

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对于一项复杂政策议题来讲，当面临巨大的社会压力与多元化的利益格局，中国决策系统经常通过激烈的政策改革方式，快速做出政策决定。薛澜、赵静注意到中国决策过程中存在缩短决策程序的现象，而执行过程中充满妥协和权衡，提出了“决策删简—执行协商”分析框架。

“决策删简”是对中国政策制定过程的经验观察和归纳，在面临非常规性政策问题时，行政系统具有迅速决策、迅速部署的特点。由于决策过程删简，新政策涉及的多方行动主体只能在执行中表达利益诉求，执行机构需要平衡各方利益诉求，制定更为具体的行动方案。这样，政策执行就变成了利弊权衡、方案协商和讨价还价的过程。这种“执行协商”可视为修正环节，可缓冲快速决策带来的负面影响。

“决策删简-执行协商”既可快速回应上级政府和公众的关注事项，也给利益相关者参与留下协商空间。依赖于这种“决策删简-执行协商”机制，中国政府既推进了激进改革，同时又保持了社会稳定。

政治势能模型公共政策学

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在中国政策执行过程中，政治权威的高位推动发挥了重要作用。贺东航、孔繁斌提出政策执行的政治势能模型，认为政治势能是影响政策执行的一个关键变量。他们区分了执政党和政府系统，用以刻画执政党在推进政策执行中的独特功能。他们发现，在中国治理场域中，公共政策发文单位的不同位阶展现了差异化的“政治势能”，地方政府能够识别出一项政策所具有的“政治势能”，根据势能高低作出相应的执行策略调整。

政治势能主要通过“党的领导”、“构建权势”、“借势成事”发挥作用。在各级政权中，党组织发挥总揽全局、协调各方的作用，政策执行需要通过党的领导来产生凝聚力，推进跨部门协同。

政治势能模型反映了中央重视程度对政策执行的显著影响。

双重激励模型公共政策学

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陈玲等根据政治激励和经济激励的有效性，提出了政策执行的双重激励模型，认为政治激励和经济激励的有效性决定了地方政府执行中央政策的行为选择，进而影响了政策实施的效果。实动伪动

暗动缓动政策执行的学习模型公共政策学

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杨宏山根据公共政策的完备性、地方政府学习能力的差异性,区分了四种政策执行模式，分别是：调适执行、行政执行、试验执行、象征执行(见表6-3)调适执行试验执行象征执行行政执行政策执行的变通模型公共政策学

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在政策执行中,执行机构和个人常常采取变通行动,致使政策目标不能转化为实际结果,甚至出现政策执行偏离决策初衷的现象。根据执行者对政策内容的变通程度,政策执行可分为以下四种情况:真实执行替代执行附加执行选择执行6.5提升执行力的路径公共政策学

公共管理创新系列教材有效执行的标准

有效执行的条件有效执行的标准公共政策学

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政策执行的评价者有决策者、执行机构及人员、专家学者、媒体、公众等,不同评价者的偏好和主张对政策执行的判断具有重要影响。总体而言,评价政策执行的效果与评价者的分析视角密切相关。“自上而下”视角遵守政策的规定实现政策目标符合成本和收益的有效性原则取得令人满意的结果在执行中增进学习,优化实施方案及时回应基层人员和目标群体的诉求“自下而上”视角综合的视角有效执行的条件公共政策学

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有效执行公共政策需要具备一定的前提条件。这些前提条件主要包括:

高质量的公共政策有效的沟通和协调有效的监督控制必要的执行资源恰当的执行工具必要的组织保障本章小结公共政策学

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早期的公共政策研究聚焦政策制定,政策执行并没有受到重视。学者们构