我国区域规划的发展及现状分析

我国区域规划的发展及现状分析摘要： 区域规划是协调人口、经济、资源、环境之间的关系以及地区关系的区域开发与国土整治方案，对明确区域开发战略、认清其发展方向、优化区域空间布局、协调区域矛盾等具有重要作用，是市场经济条件下政府对区域实施宏观调控的重要手段。区域规划在经济发达国家开展较早，包括德国、法国、荷兰等，成效显著。日本、韩国等一些后发展国家在经济高速增长时期，也通过区域规划工作，有效解决了影响经济发展的许多国土资源开发和环境保护等问题。区域规划作为一种重要的政府干预手段，是同发展市场经济相适应的，也是经济社会发展到一定阶段，为解决经济、资源、环境之间矛盾以及协调区际关系应运而生的。我国发展市场经济，须要重视区域规划工作在国民经济发展中的重要作用。区域规划，具有长期性和战略性等特点，对发挥地区优势、合理配置资源、改善区域关系有着重要的宏观调控作用:首先能够有效地处理“外部不经济”事件，协调经济发展、国土保护和社会进步的关系；其次能够协调效率与公平的问题，推动共同富裕等社会目标的实现;第三能充分发挥地区优势，加强区域合作，优化资源配置。市场终究要落实到区域，形成若干区域化的市场。区域规划能够根据当前社会经济发展形势和问题，通过生产力布局规划，对经济社会发展的空间结构、资源利用和环境保护进行宏观调控，协调各部门和各地区利益，协调经济、社会、人口、资源、环境的关系，为实现可持续发展打下基础。区域规划是高层次、全局性和战略性的工作，因而从建立社会主义市场经济体制和实现社会、经济、环境持续发展等各方面看，区域规划工作仍需要大力加强。一、区域规划的概念及其内涵什么是区域规划?目前还很难下确切的定义。这种不确定性主要是由于区域规划这一具有很强实践性的概念，其外延与内涵在历史发展过程中随着规划实践不断发生着变化。（一）区域规划的传统定义区域规划是对某一特定区域在一定时期内的经济建设和发展所作的总体部署。区域的范围有大有小，在我国，可以是跨几个省、自治区、直辖市的区域，如上海经济区区域，包括上海市和江苏、浙江、安徽、江西、福建等城市;也可以是一个省范围内的区域，如少‘广东省的珠江三角洲经济区区域。’一个地区工农业生产布局和城市发展规划有各种不同的方案可供选择，地区的土地利用方式存在着多种多样的方案，可以出现许许多多的状态和空间景象。区域规划就是要在多种方案的比较和选择中确定适合规划区域未来的发展目标和经济建设的总体蓝图。土地是人类生存和经济发展的必要条件，是国民经济建设的物质载体。地区的国民经济建设与土地利用密切相关。国民经济建设的空间布局与土地利用的安排不能分割。因此，从规划工作的实施而言，区域规划实际上就是对区域国民经济建设和土地利用进行全面的、轮廓性的部署。正是由于经济建设布局与土地利用紧密相关的缘故，所以在许多国家和地区区域规划与地区性的国土规划两个概念互相通用。例如，在德国、英国、俄罗斯等国称为区域规划的工作，在日本、朝鲜等国却称为国土规划。从上述不难发现，区域规划就是地区性的国土规划。比较区域规划和国土规划，两者在性质和内容上基本相似，都是属于以国土开发利用和建设布局为中心的地域性综合规划。国土规划与区域规划的关系是整体与局部的关系，区域规划是国土规划的组成部分。（二）现代关于区域规划的定义区域规划是根据规划区域的发展条件，从其历史、现状和发展趋势出发，明确规划区域社会经济发展的方向和目标;对区域社会经济发展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、发展产业、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面作出总体部署，对生产性和非生产性的建设项目进行统筹安排，并提出实施政策的比较长远而全面的发展构想，是描绘区域来来经济建设的蓝图。区域规划的目的是发挥区域的整体优势，达到人和自然的和谐共生，促使区域社会经济快速、稳定、协调和可持续发展。不仅如此。区域规划与国土规划的重大区别在于，两者和与之相对应层次的经济发展规划关系上。国土规划作为国家层次上的整体规划，理所当然具有高度的宏观性，同时需要国民经济发展规划与之配套。国土规划与国民经济发展规划虽然存在着十分紧密的联系，但两者在规划出发点、规划工作方向、规划结果等方面是相对独立的。考察区域规划与地区经济发展规划的关系，尽管这两者也有上述国土规划与国民经济发展规划的区别，并有学者对此作出专门的论证分析。诚然，从理论范式上看，区域规划着眼于“在哪里发展”，而地区经济发展规划着眼于“如何发展’，，两者的确有不同的侧重点。但在实际规划工作中，尤其在对地(市)级、县(区)级区域进行规划时，两者往往是紧密交织在一起的。由于所规划的对象地域范围很小，此时的区域规划，不仅需要解决“在哪里发展”的问题，同时也要将区域发展目标落实到产业、部门，与其将这两个方面截然分开，还不如将两者有机结合起来。基于此，区域规划，尤其是像地(市)级、县(区)级区域这些涉及纵向的部门规划系统较少、横向的地域规划系统较小的区域规划，其内容不仅仅是地区性的国土规划，也应涵括经济与社会发展规划。二、区域规划的特点1、规划工作的共同特点规划工作广泛存在于人类活动和各种社会经济生活之中，如社会发展规划、经济发展规划、学校发展规划、社区发展规划、农田基本建设规划、水利规划、医疗卫生发展规划、绿化规划、城市规划、居住区规划等等。对于不同的部门和不同的行业来说，规划的形式和内容可能千差万别。但是，所有的规划都是指比较长远的、全面的发展目标的发展纲要，是对某种目标的追求或某种状态的设想以及实现某种目标或达到某种状态的途径的构想。因此，规划工作一般具有如下几个共同的特点:（1）目的性。规划是为了明确方向，制定目标，并为实现某种目标或状态才进行规划。（2）前瞻性。规划是以构想和安排未来为己任。（3）动态性。由于人们对未来的预测有一定的局限性，再理想的规划方案往往也难于百分之百地实现。因此随着时间的推移，原来被认为理想的方案和设想要不断地根据实施过程中反馈的信息进行调整。规划不应该是静态的，而应该是不断发展变化的动态过程。规划决策过程本身就是不断对未来进行选择的过程。2、区域规划的独特之处区域规划除了具备一般规划工作的共同特点外，还具有自身最显著的特点:地域性，也称作区域性。区域规划工作的地域性，包含如下两方面的含义:（1）地方特色。世界上各地区的资源、经济发展条件、原有基础千差万别。各区域未来的发展方向、目标、地域结构、产业结构和布局、各种基础设施和服务设施的建设也就不会相同。各地区有各自的特殊性，规划便要因地制宜，扬长避短。由于区域发展条件和发展前景的差异性，决定了各区域的经济建设蓝图不可能相同。因此，区域规划从工作方案的拟定至最后的规划成果，各地区也不可能完全相同，而应反映出本地区的特色。不同地区规划的图件和规划报告不能完全一模一样，依样照搬的。（2）保持完整的规划范围。区域规划作为一定地域范围内国民经济建设和土地利用的总体部署，凡是在规划区范围内的土地都应包括在规划对象之中，都应该作出安排。规划过程中应该把规划区作为一个整体加以考虑，不允许在完整的规划区地域上留出空白，不考虑如何利用。（3）并非地区性国土规划。区域规划与国土规划在概念上较为接近，但两者仍有重大区别。如上文所述，国土规划考虑的问题更为宏观，往往并不涉及到具体的建设方案和计划安排;而区域规划，从近期考察，它是国民经济和社会发展长期计划在地区层次的继续和空间部署的具体化;从远期考虑，它会影响并指导国民经济和社会发展长期计划的制订，而并不仅仅“扮演”补充的角色。在特定地域上，区域规划也是区域城市发展规划和各项专业规划编制的基础依据和总体规定。它一般包括了区域开发和建设的具体布局方案和计划时序，并可通过城市规划和专业部门发展计划得以贯彻实施。三、区域规划的基础——经济区划和行政区划区域规划的基础—经济区划和行政区划严格意义上讲，经济区划、行政区划与区域规划并非同类范畴，但不可否认，三者之间存在着紧密的关系。经济区划和行政区划也不同于上述的经济区区域规划、行政区的区域规划。（二）以人为本的规划理念当前，人的生存状况、人的尊严、人的价值和意义引起了国际社会的普遍关注，以人为本的观念在全世界被普遍接受，并在各个领域得到广一泛运用。我们在编制和实施区域规划时应把以人为本作为基本理念之一，把公众的利益放在首位。要破除传统的官本位规划理念，在区域规划中充分反映公众的意志，满足公众的需要，使每个社会成员和每个社会团体的利益都尽可能得到公正的实现，把公众的满意程度作为衡量一个规划成败的根本标准。改变传统的区域规划中，城乡界线分明，城镇体系等级森严，高等级的城镇(往往和高级别的行政中心结合在一起)无偿占有和支配所辖地区的资源，使得资源向高级别的城市集中的做法，按照市场规律办事，让各个级别层次的城镇、农村控制和使用自身的资源去谋求自身的发展，并且在市场竞争中寻找自身的位置。在规划的实施过程中，改变传统的依靠上级政府对下级政府的绝对权威，通过命令、计划等方式，要依靠行政手段加以实现的做法;采取主要依靠市场、通过市场来实现资源的优化配置，并要求对落后地区要有适当的政策照顾和投资倾斜的做法，主要依靠法律手段和经济手段来实现区域的协调发展。（三）城乡一体化的规划理念改革开放以后，我国的区域发展采取了“非均衡发展战略”，充分发挥和利用地区优势，投资重点向沿海地区倾斜，大大加快了东部沿海的经济发展。经济的发展带动了城市化的进程，东部地区的城市建设和人民生活水平日新月异，但计划经济体制下形成的二元经济结构和城乡结构，也越来越成为经济发展和城市化进程的阻碍。城乡协调发展也成为政府部门和学术界夫注的焦点问题。在针对“城市化”进程的区域和社会经济综合研究的基础上，“城乡一体化”发展作为一种理念被提出。“城乡一体化”是指在一定的地域范围内，当生产力发展到一定水平，通过资源和生产要素的自由流动，充分发挥城市与乡村合自的优势和作用，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。这一过程主要包括城乡职能一体化和空间一体化等内容。由此可见，城乡一体化是一个地域社会经济过程，涉及自然—社会—经济复合生态系统的方方面面，其发展目标应定位于实现城乡资源的优化配置及城乡经济、社会、文化的持续协调发展。实行城乡一体化发展，是使经济发展从量的扩张向质的转变的有效途径。它有利于产业集聚、加快经济结构调整，有利于加快农业、农村现代化进程，有利于加快第三产业发展，有利于减轻环境和生存压力，改善人民生活。以全面协调和整台城乡利益关系为着眼点，从产业结构、基础设施、市场体系、城乡发展、资源保护等方面统筹规划，彻底冲破城乡分割的旧体制，促进城乡之间人口、生产要素的合理流动和优化配置，逐步矫正并理顺二元结构下扭曲的城乡夫系和工农关系，形成以乡促城、城乡协调发展格局。五、现行区域规划存在的缺陷（一）区域规划编制理念存在浓厚的计划经济色彩建国以来我国区域规划编制工作的可以大体分为两个阶段：在计划经济体制背景下，区域规划在本质上围绕着国家指令性计划和重大项目的区域布局来实施的，体现了对经济资源的计划配置；在向市场经济体制转轨的过程中，区域规划编制所隐含的支配经济资源的控制力正逐渐削弱。目前，区域规划编制工作仍然没有完全摆脱传统区域规划自上而下的强制性思维，难以适应市场化的要求和日益激烈的区域竞争。（二）区域规划编制方法单一我国传统的区域规划编制缺乏相应的理论指导和方法创新。当其他领域的专项规划都已经大量运用计算机技术手段和定量分析模型时，区域规划编制仍然主要依靠静态的定性分析方法，这直接导致了规划内容缺少前瞻性和科学性。（三）区域规划编制内容雷同，脱离地区发展实际在计划经济体制背景下，区域规划主要是围绕国家指令性计划对重大项目和地区的布局进行安排和调整，各地区的区域规划之间体现了一定的地区差异性。市场经济体制建立以来，由于受地方政府短期利益驱动，区域规划同质性的问题越来越突出。区域规划不仅没有反映出地区发展的特色和优势，甚至助长了个别地区的非理性行为，造成了地区结构和产业结构的趋同。（四）区域规划编制的管理呈现无序状态我国目前的城镇体系规划、国土规划和区域规划分别隶属于三个不同的主管部门，规划之间衔接较差，存在着相互分割、各自为政的情况，没有统一、整体和系统的区域规划体系，严重削弱了规划体系的整体功能。六、对我国区域规划的建议（一）明确区域规划区域规划规划什么，这点必须认识清楚。只有准确把握区域规划的含义和特点，规划才能做到科学合理。1、区域规划是有限目标的规划。区域是一个处于时空变化中的复杂综合体，区域规划只能是对有限目标的规划。区域规划必须抓住其真正能发挥作用的内容，针对每个规划的特定区域特定时段、特定背景的要求，进行针对性的“重点问题”规划，以求提高区域规划的效率与效果，力戒面面俱到、空泛无物，否则，不仅耗费大量的规划精力与财力，还会削弱区域规划的权威性、科学性。2、区域规划内容应具有一定的层次性。到目前为止，我国还没有形成一个由浅入深、由粗到细、由整体到局部，相互衔接且环环相扣的区域规划体系，不同空间尺度的区域规划内容和深度差别不大。综观西班牙、意大利、比利时、德国、奥地利等一些西方国家，都先后建立了区域和地方层面的空间规划体系，并注重加强纵向和横向的协调。一般来说，越基层的规划，其规划内容越具体详细，操作性也就越强。因此，区域规划内容应具有一定的层次性。3、区域规划可规范基本内容，但具体内容要因时、因地而定。为确保区域规划的科学性。使不同等级的区域规划之间相互衔接，规范区域规划的基本内容十分必要。一般来说，区域规划的基本内容应包括以下8个方面，即：区域的总体定位与发展目标、产业分工与空间布局、城镇体系建设、基础设施建设布局、资源的开发利用与保护、环境保护与生态建设、空间管治、区域政策。由于各地经济发展水平、自然和区位条件不同。区域规划的具体内容或者重点内容要因时、因地而有所不同。4、区域规划内容要适应政府职能转变。事实上，区域规划的内容体系与宏观调控手段之间存在着内在的联系。政府可调控的资源是连接它们之间关系的纽带和桥梁，而政府可调控资源随着政府职能的转变而有所改变。因此，区域规划的内容也要适应这种转变。（二）对区域规划工作的建议1、明确不同层次区域规划的内容重点。借鉴世界一些国家区域规划内容的层次划分经验，结合我国区域规划特点，建议我国不同层次区域规划内容的划分采取以下办法：国家级区域规划，应由中央政府编制。主要负责全国性的交通基础设施、跨流域调水以及中央财政安排的重大建设项目等。地方政府负责编制本管辖区内的区域规划。其内容主要是本辖区的交通基础设施、城镇体系建设和布局、资源开发与利用、环境保护等。中央政府不再参与编制地方规划，但可通过必要的法律、经济和行政手段约束地方政府行为，规定地方政府规划在什么领域、什么情况下，不能与中央政府相冲突，并在此基础上，赋予地方政府特别是基层政府更大的规划权限。各级地方政府区域规划的编制内容大致相同，只是越基层的规划越具体详细，约束性和指令性越强，特别是市县的区域规划要对各种用地布局和建设提出更具体的规定和要求：上一层次的区域规划要对基层规划的内容提出指导性、纲领性的意见。2、是根据政府可调控资源的管理与调控方式，调整区域规划内容。第一，在产业发展和布局方面，弱化对产业行业的静态具体目标规划，突出对提升区域竞争力的动态路径谋划和多方案的比较评估，并重点提出地区产业结构调整和布局的指导性设想，建议多使用“不允许”和“鼓励”的方式制定产业政策。对竞争性领域的产业内容应充分发挥市场机制的作用，政府着力点应主要放在为各类市场主体营造良好的发展环境上。第二，在基础设施的发展和布局方面，重点要从体现生产力的总体布局设想出发，通过建设基础设施和采取经济手段加以诱