第14章 基层治理

第14章基层治理在中国这个幅员辽阔、人口众多、区域差别显著、发展不平衡的大国中，如何对基层社会实施有效治理，历来是治国理政的重大议题。理解基层治理，首先要认识“基层”。学界对于“基层”内涵的探讨可分为三类：一是强调基层既包括城市和农村社区及各类社会组织，也包括城市的街道办事处和农村的乡镇政权；二是从社会治理角度，将基层视为社区；三是从国家结构角度，将基层视为区县尤其是街道或乡镇这一层级。实际上，基层是一个政治社会概念，国家将组成国家整体的各个部分分为不同的层级，基层则处于其中的最低层级，直接面对的是作为民众的社会。因此，本章基于国家与社会视角，结合《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》对基层治理的界定，认为基层包含乡镇（街道）和城乡社区，基层治理是指乡镇（街道）和城乡社区治理。作为国家治理和社会治理中的结构性要件，基层强则国家强，基层安则天下安。⑤本章旨在介绍中国基层治理变革的历史脉络、中国基层治理的制度结构和运行特征，并对当前所面临的现实挑战以及未来发展趋势做出分析。农村社区——居委会、乡（镇）政府和县政府1城市社区——居委会、街道办事处和区政府2基层的企业单位、事业单位3

基层治理是指一个政治制度框架或政治结构之中最基层的权力运作过程。基层治理的核心是基层民主，其方式是运用权力去引导、控制和规范各种社会活动，其目的是最大限度地促进国家公共利益。

近代以来，在急剧的现代化转型过程中，城乡基层治理的组织建制、治理体系、运行机制及价值取向都在发生深刻的变化。中华人民共和国成立后，以政党权力为轴心的国家与社会高度同构的政治体制给基层治理打上了深刻的烙印，并突出地体现于政党领导、党政一体、政经不分和政社融合的基本形态之中。中国基层治理变革的历史脉络01一、从帝国时代到近现代变革时期1.概况：

（1）前期：夏商西周春秋时代，是以分封制为核心的地方政治

分封制亦称“分土封侯制”，即天子把土地分给臣子，封其为侯，使之拱卫天子。分封制是一种分权模式，它必然使地方获得较强的自治权。

（一）官督绅治（2）后期：战国至明清时代，是以郡县制为核心的地方政治

王权只达于县，郡县既是代表“王权”直接处理基层民众和社会事务的机构，也是基层政权组织和法定治理单元。

虽然王朝的正式行政区划只止于县，但是历代县以下都存有不同类型、多层次的治理组织以确保皇权的绝对控制力。

郡县制对古代中国城市的影响：城市布局整体意识强烈，等级制度严格建筑形式次序井然，发展受限人才涌现，促进城市繁荣创造城市良好外部发展环境，各城市之间联系、渗透城市职能分化，城镇体系逐步形成

虽然王朝的正式行政区划只止于县，但是历代县以下都存有不同类型、多层次的治理组织以确保皇权的绝对控制力。多数朝代实行“三级制”，如北魏的三长制，北齐的“党、闾、邻里”宋代的“牌、甲、保”，以及明清两代的“乡、都、图”等。朝代乡村级治理体制商朝里邑制西周乡遂制春秋战国乡连里轨—什伍制秦汉乡亭里—什伍制三国乡亭制两晋乡里制北魏宗主督护—三长制隋朝党里制唐朝乡里—保邻制宋朝都保制、保甲制元朝里保邻制、社制明朝里甲制清朝保甲制、里甲制2.特征：（1）以州县官府为核心、乡里组织为载体、家族宗族为依托、乡绅精英为主持者的治理模式。（2）士绅社会：既不是完全的自治体制，也非完全的官治或吏治制度，而是一种“官督绅办”或“官督绅治”。乡间绅士

“官督绅办”的传统运作模式体现着分权制衡的政治理念。在乡土社会中，绅士是地方权威，而官方看来，绅士是延展统治领域的基石，“许多官吏发现，通过士绅向百姓下达命令比通过正常的政府渠道要容易贯彻的多”，而且由绅士领导地方事务有助于克服依赖胥吏的弊端，因此将正式的行政权委于地方精英被“看成是一个改革措施。”但这种分权于绅士并非简单的权力下放，实际上蕴含着构筑监督体系的意图，如厘金的办理由绅士任其事、官吏总其权，以使“绅士有弊，官吏得而处治之，官吏有弊，绅士得而密告之。”彼此互相制约约束。官吏乡绅相互监督相互制约（二）政党下乡

19世纪中后期至20世纪初，既是中华帝国趋于没落、民主共和兴起的时代，也是中国社会、经济、政治及文化观念急剧变革的时代。

这一时期我国基层治理也发生了重大的变革，最为突出的是国家权力向基层社会渗透，基层治理日益国家化、行政化、官僚化。同时，近现代自治民主观念不断传播，地方自治兴起，基层治理的组织与运行方式也开始向现代转型。（一）基层社会管理体制的改造与变迁1.农村基层治理的改造与重建（1）新中国成立初期，农村基层组织与管理主要有两种体制：A:区、村两级政府体制B：区乡建制二、从新中国成立到社会主义现代化建设新时期

即在县以下设立区政权和村政权，分别召开区、村人民代表大会，选举产生区政府和村政府，对本地区实施行政管理。如华北当时所辖的河北、山西、平原、察哈尔等省实行的就是这种体制。区、村两级政府体制：按序编区各县按户口及地形分为若干区，各区冠以“第一、第二等次序”统计人口户口的管理、调查、汇总征敛赋税征收农民摊派的款项，例：屠宰税内之检验费；省会公安局之住户费维护治安强化各区的治安功能，由区长兼任公安分局长，建立保安队、公安大队和保卫团区政权成为县政府所代表的国家行政权力，加强对基层控制的工具，主要体现：

即在县以下设立区公所，作为县政府的派出机构，在区公所之下设立乡政权，召开乡人民代表大会，选举产生乡人民政府，而在村一级不再设立村政权。区乡建制：区乡建制的意义：1管辖范围变小，政权组织下移，缩短了农民与基层政权组织的距离，提高为人民服务的效率2能够深入实际调查研究，准备掌握辖区内的情况，及时为农民排忧解难3便于深入宣传贯彻党的方针政策，提高农民觉悟，实现面对面的服务和直接指导农民发展商品生产4便于更好地实行和考查乡（镇）干部的岗位责任制度

人民公社，是我国社会主义社会结构的、工农商学兵相结合的基层单位，同时又是社会主义组织的基层单位。

（2）人民公社

人民公社是党的整风运动、社会主义建设总路线和1958年社会主义建设大跃进的产物，具有鲜明的特征：“政社合一”，国家基层政权组织与人民公社组织合为一体“三级所有，队为基础”，形成公社、生产大队、生产队三级组织架构“党政不分”，实行党的一元化领导集体化、集中化、封闭性、二元化2.城市基层治理的改造与重建（1）新中国成立后，对城市基层治理体制也进行了根本性改造，其核心是废除民国时期的保甲制度，在基层设置街闾两级组织。（2）1950年，各城市成立了居民组织以取代闾组织，但其名称不一。（3）1954年12月，一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》，据此全国城市设立街道办事处，作为政府的派出机关。（4）1958年前后，各地居民区党支部普遍成立，基层治理的核心是党支部。（5）1962年，城市又逐步实行有限度的政社分开。“民族-国家”建构中的总体性支配治理体制（二）城乡基层自治制度的确立与推广1.农村基层治理的变革及特征（1）农村基层治理的变革历程

家庭联产承包责任制的施行与人民公社制度的废止。1982年底1983年10月1985年春1987年11月1998年中央决定废除人民公社，重建乡镇政权，实行村民自治制度。中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，全国性“政社分开，建立乡政府”的工作陆续展开。建乡工作全部完成，全国5.6万多个人民公社、镇，改建为9.2万多个乡。按照宪法规定，取消了原有的生产大队和生产队，建立了82万多个村民委员会。全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（试行）》从法律上对村民委员会体制进行了规范。新的《村民委员会组织法》正式颁布，由此确立了“乡政村治”或“乡村分治”的新的治理体系。扩展：“乡政村治”的涵义：

乡政是指国家的乡镇政权，是国家最基层的一级政府；村治就是乡村实行村民自治，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的前提下，在国家法律框架范围内，对农村公共事务和公益事业进行管理，协助乡镇政府完成好国家各项任务。（2）农村基层治理的变革特征统合性基层组织体系开始分离，实行政社分开集中化的经营方式开始分散单一的产权结构开始多元化国家与社会的关系开始调整

从实践来看，改革初期有的目标并没有完全达到，人民公社体制的一些核心制度安排并没有完全改变：（3）农村基层治理的变革局限一体化的组织形态一元化的党的领导全能式的基层管理压力型的行政方式条块分割的管治权二元化的城乡分治（1）城市基层治理的变革历程2.城市基层治理的变革及特征

改革开放以前，城市的单位制和街居制、渗透基层的党委系统、行政权力系统和工青妇等群团组织一起构成了一套严密的社会管理体制。

1978年改革开放以后，城市社会发生了深刻的结构性变化。作为社会整合机制要件之的单位制开始解体，“单位人”逐步演变为“社会人”;城市流动人口大量增加。

随着“以经济建设为中心”的口号取代“以阶级斗争为纲”的口号，城市基层社会管理的街居两级管理体制又得到了恢复和发展。

1980年，国家连续重新颁布了与街居制相关的四个法律法规。

1989年专门制定《城市居民委员会组织法》，规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。

（2）城市基层治理的变革特征

大量脱离了单位制约束的零散的、原子化的“社会人”纷纷涌现（下岗和失业人员、退休职工及一开始就属于非单位人员的城镇个体和私营经济的从业人员）。1985年-1999年从业人员总数及城乡从业人员总数1985年-1999年我国城镇失业人数及失业率情况2000-2010年我国流动人口总体和分区域变化情况随着城市化进程的推进及“社会人”的涌现，中国的流动人口的数量大大增加。扩展：单位制的解体

改革开放以来，中国社会发生了剧烈的变迁，在从传统的封闭的农耕社会向现代的开放的工业社会转型的过程中，我国的所有制结构出现了变化，社会流动越来越频繁，尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集中的计划经济体制，这些都使得“单位制”失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。所有制结构的变动江泽民同志在中共十五大报告中提出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度”使得体制外出现自由流动资源，单位不再可能全面控制职工。市场经济的发展市场经济的实行，带来了我国国有企业以及政府事业单位的全面改革，按照市场规律办事，努力提高市场竞争力，实现政企分开、政社分开和事社分离。社会流动的加剧随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革，出现了前所未有的自由活动空间，僵硬的城乡二元结构出现了松动，单位不再有任何措施限制人员的流动。社区建设成为国家应对流动人口激增所带来的一系列挑战的新选择：基层社会秩序的管控：

通过社区建设把脱离于国家控制之外的社会人和流动人群重新组织起来，使之纳入有效的控制框架之中。社区治理绩效的实现：

在党委领导、政府负责的前提下，协同基层自治组织，有序扩大民众参与，以实现社区有效治理，为社区居民提供优质的公共服务。“民主－国家”建构中的基层群众自治治理逻辑三、中国特色社会主义新时代

（一）基层治理格局转换党的十八大以来，各地社会治理创新快速发展，呈现出以下特征：一是民众民主参与意识逐渐提高；二是社会组织蓬勃发展；三是基层群众自治组织以及基层协商民主迅速发展。随着经济社会发展，公共服务、民生事业在社会中发挥着日益突出的作用，人们对社会生活的新需求也对基层治理提出了新要求。过去的社会管理主要针对社会问题与社会矛盾，以管理手段和方式解决社会问题、化解社会矛盾，目的是实现社会稳定和社会秩序。进入新发展阶段，社会主要矛盾发生根本性变化，表现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾的解决无法单纯借助经济建设、提供公共服务来实现，需要在经济建设和公共服务提供的基础上，推动形成适应新时代要求的思想观念、精神面貌、文明风尚和行为规范，实现社会建设的高质量发展。此外，党的十八大以来，强镇扩权成为地方乡村改革的重点。在城市基层中，以街道办事处职能转变为核心的“区街”体制改革和以城市居民自治和社会自治为核心的社区体制改革成为新一轮改革的对象和目标，包括“区直管社区”综合体制改革和优化调整街道内设机构两种典型模式。三、中国特色社会主义新时代

（二）推进基层治理体系和治理能力现代化基层治理现代化的新方向具有丰富的内涵意蕴：一是基层政府与社会作为治理主体的多元化，其他非政府组织、企业、村（居）委会、村民（居民）也成为公共事务的治理主体；二是治理结构网络化，不同于过去自上而下、层级节制的行政管理，重塑网络化的治理结构要实现基层政府与社会之间权利配置、协作机制、资源共享等方面的协调，提升基层治理能力和水平；三是治理制度理性化，推动政府管理服务等方面具体实施过程的程序化、理性化和规范化；四是治理方式的民主化和法治化，强调工作依法有序的民主参与；五是治理技术现代化，运用技术提高对社会的监管能力，同时吸纳社会领域价值诉求。以治理主体、治理结构、治理制度、治理方式以及治理技术的全方位转变推动实现基层治理体系和治理能力现代化。基层治理体系和治理能力现代化离不开党的领导，统筹推进党建工作和基层治理深度融合，成为筑牢基层基础的关键。２０１９年印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》明确规定了基层党组织的功能定位以及履行各项职能的具体路径，强调推进基层党组织工作能力和水平的提升。不同社会分工、群体利益、价值取向使得社会结构日趋多元化，平等对话、民主协商、共同决策成为当下基层治理的重要方式，多元化的合作治理模式正在成为主流。。中国基层治理的制度结构和运行特征02一、中国基层治理的制度结构

（一）党对基层的全面领导体制党的基层组织以及领导机构是伴随党中央、地方领导机构的创建而逐步建立起来的。党的二大党章规定，各农村各工厂各铁路各矿山各兵营各学校等机关及附近，凡有党员三人至五人均得成立一组，每组公推一人为组长，隶属地方支部。尽管党的二大党章明确了党的小组是党的基本单位，但是实际上党的基层组织不仅有党小组，也有基层党支部。自党创立至党的二大之前，已建立的基层支部主要有：湖南第一师范学校支部、长辛店机车厂支部等。党的四大规定凡有党员三人以上均得成立支部。大会第一次明确提出党的基本组织是“以产业和机关为单位的支部组织”，“不能以机关为单位组织支部时，则可以地域为标准”。经过不断完善，成立基层党组织的范围越来越广泛，现行党章规定，企业、农村、机关、学校、医院、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。党的基层组织包括党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生，提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见。一、中国基层治理的制度结构

（二）基层管理体制作为农村基层政权的乡镇组织，它上连“国家”、下接乡村社会，在乡村治理中发挥着其他政权组织无法替代的作用。乡镇政权，一般由乡镇人民代表大会、乡镇人民政府和党的农村基层组织构成。乡镇人民代表大会是最基层的一级地方国家权力机关，由本乡镇的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。乡镇人民政府既是乡镇人民代表大会的执行机关，又是中国最基层的一级国家行政机关，对产生它的乡镇人民代表大会负责，并报告工作，接受乡镇人大的民主监督，对上一级政府负责并报告工作，完成其交办的各项行政工作，同时接受国务院的统一领导。我国城市管理体制的基本模式可分为市、区、街三层以及作为群众自治组织的居委会，即“两级政府、三级管理、一级自治”②。“两级政府”即市与区，也是“三级管理”中的第一级、第二级，区为城市基层政府；“三级管理”的第三级即为街道办；“一级自治”即居委会。街道不设一级政府，街道办是城市基层政府“派出机关”。因此，街道组织既不是一级政权，也不是一级政府，不设立作为国家权力机关的人民代表大会，也不存在同级国家权力机关的执行机关，其权力不是来源于同级人大的政治授予，而是来源于上级行政机关的行政授予或让渡。一、中国基层治理的制度结构

（二）基层管理体制街道办事处与乡镇人民政府既有相同的地方，又有不同的地方。一、中国基层治理的制度结构

（三）基层群众自治制度基层群众自治制度，是中国城乡居民以法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践。基层群众自治制度的显著特征是直接民主，具体体现为在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽群众反映意见和建议的渠道。在基层群众自治制度框架下，广大群众通过“海选”等方式，选出了自己信任的人，实现了民主选举；通过村（居）民代表会议、民主听政等方式，对公共事务进行协商讨论，实现了民主决策；通过召开会议、制定规约章程等方式，健全村规民约（居民公约），实现了民主管理；通过村（居）务公开、民主评议和定期报告工作等形式，保障村（居）民的知情权、参与权、表达权和监督权，实现了民主监督。党的十九大以来，以“有事好商量，众人的事众人商量”为特征的民主协商成为基层群众自治制度的重要内容之一。二、中国基层治理的运行特征

（一）党建引领基层社会治理在基层社会治理中，发挥好中国共产党的领导这项最大的制度优势是基层治理的关键所在。党建引领基层社会治理是由党的自我革命品格所决定的。党的十八大以来，习近平总书记一再告诫全党必须牢记“打铁还需自身硬”的道理，以前所未有的勇气和定力把全面从严治党的伟大实践向纵深推进，创造性地提出了党的自我革命这一重大命题。２０１５年５月５日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十二次会议上的重要讲话中围绕全面深化改革，明确提出“勇于自我革命”这一概念。党的十九大报告将“勇于自我革命”纳入新时代党的建设总要求。党的十九届六中全会将“坚持自我革命”作为党的历史经验之一写入党的第三个历史决议。２０２２年，党的二十大报告强调“党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案”。党通过自我革命引导社会革命，推进协商民主广泛多层制度化发展，创造性地建立党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，形成共建共治共享的基层治理新格局。二、中国基层治理的运行特征

（二）以政权建设推动治理重心下移以政权建设推动治理重心下移还需要加快转变政府职能，化解行政“内卷化”困境。在基层重塑国家与社会关系方面，在农村研究中出现了大量有影响的实证成果。而对城市基层社会的研究，则是以单位制的建立和解体为探讨起点。在“国家社会”的分析框架中，中国城市社区的研究可以分为三个方向：国家中心理论、社会中心理论以及社会中的国家理论。在国家中心理论方面，在“单位制”式微和“街居制”无能为力的情况下，如何重新整合“原子化”的个人以及逐渐“碎片化”的社会，成为迫切需要解决的重大问题。因此，政府要有计划地推进社区建设，保证基层社会的稳定，强化对基层社会的管理。强调国家的自主性和国家能力，提出“强国家、强社会”的模式。在社会主义市场经济原则下，中国的经济、政治和社会发展将在社会主义架构下孕育出全新的国家与社会关系。中国新型的国家与社会关系必将跨过“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。二、中国基层治理的运行特征（二）以政权建设推动治理重心下移在社会中心理论方面，主张发展的动力存在于社会之中，国家对于社会是一种限制性力量，因而国家的干预越少越好。作为国家与社会相分离的产物，城市社区实质上已经成为具有中国特色的市民社会。基于公民社会的理论视角，社区民主与自治成为终极目标。从社区民主与自治的理想目标出发，社区建设出现了“行政化”问题。在现实的城市社区产生和发展的过程中，行政因素对社区进行弥漫式渗透，完全挤占了基层社会的自组织空间，使得正常的自组织力量和机制难以发挥作用。在社会中的国家理论方面，治理的最终目标是善治，这是一种公共利益最大化的社会管理过程。社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力来改善社区环境，促进社区经济发展，提高社区居民生活质量，最终走向善治的过程。在城市社区，政党、国家与社会的关系应不断朝着权力互强、资源共享的状态演进。党组织、政府组织、自治组织、非营利组织都是社区治理的主体。多元主体的持续互动，是增进公共利益、促进社区良治的基础。从基层社区公共服务供给侧结构性改革的角度出发，想要破解基层治理“内卷化”问题，首先要转变政府职能，推动政社互动，实现国家与社会的相互赋权，通过政府购买社会服务等形式，吸纳社会组织和市场力量等多元主体参与到社区治理和服务中来，以合作共治应对内卷化的结构性矛盾。二、中国基层治理的运行特征

（三）以基层民主促进共建共治共享基层民主是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域直接行使民主权利、参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。深化基层民主的核心是扩大基层民主的自治性和参与性。因此，以公民为主体而展开的公民协商是基层民主的重要形态。党的十八大以来，中国的基层民主有了相当大的发展，其中一个重要成果就是各种形式的公民协商持续发展。以基层民主促进共建共治共享的内在逻辑主要表现在以合作性、公共性和多元性为基本内涵的多元共治理念中。治理是多元主体以协商为基础、以合作为支撑、以共赢为目标指向，遵循共同规则，共同应对处理公共事务的持续过程。基层民主，用协商的方法来解决治理问题，要求协商对话并寻求相互理解，谋求实现政府、市场、社会、公众等多元主体共同关注的公共利益，以公共性促进治理目标的实现，激发和引导多元主体共同参与社会治理，构建共建共治共享的社会治理格局。二、中国基层治理的运行特征

（四）以多方协同优化服务供给协同治理以2007年党的十七大召开为起点，以服务型政府建设的推进作为新的研究方向和价值支撑。在党的十七大报告中，首次提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，并进一步指出要“健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力”，在制度建设层面上规范化地推进协同治理建设。２００８年，党的十七届三中全会提出“公共服务均等化”的目标，使得协同治理理论延伸到社会基层领域，具有显著的多元性、社会性、服务性和基础性特征。协同治理作为服务型政府的治理模式，是政府部门和经济组织、社会组织以及社会公众等多元治理主体以既存的法律法规为共同行为规范，通过相互配合与协同，有效地汇聚多种力量，实现公共利益最大化的过程。协同治理是合作治理的重要组成部分，合作治理是协同治理的未来趋势。合作治理主张政府与非政府部门的多主体合作，通过公共权力共享，打破以政府为中心的政策体制，实现主体权力平等的网络范式下共同制定、执行、监督和完善政策的过程。在合作治理思路下，各参与主体之间不存在上下级的领导关系，每个参与主体都具有高度自主性，各自承担着相应的职责，不必受制于其他主体的条条框框。政府以平等的身份与其他参与主体对话，建立合作伙伴关系，实现公共产品和服务的有效供给。中国基层治理的现实挑战和发展趋势03一、现实挑战

（一）党领导下“分工”和“统一”的内在平衡在近代中国社会，“以党代政、党政不分”有着深厚的历史与社会根据。当时，严峻的社会历史环境、复杂的革命形势、艰巨的革命任务以及队伍建设的迫切需要，亟需一个高度集中统一的政党来统领国内各项工作，引领国家走向现代化。然而，在改革开放的背景下，基层治理开始迈向“党政分开”“明确党政分工”的阶段，即在“分权”原则上重建基层政权组织与治理体系，实行“乡村分治”，村民自治、社区自治，并大力推进“党政分开”“政企分开”“政社分开”“政事分开”。1986年，中央就明确要求农村基层“明确党政分工，理顺党政关系”。“党政分工”或“党政分开”成为相当一时期内城乡基层政权及组织建设的目标方向。党的全面领导是新时代城乡基层治理的首要要求和核心特征。新时期明确强调“只有党政分工，没有党政分开”。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。在实践中，为了服务多元主体，通过对基层党政权力系统的重新组合，中国形成了以基层党组织权力为核心的“社区党群服务中心”体系，提高了党政权力运作的执行能力和效率。此外，实现党政权力统合下的社会各方共管共治，如基层党委书记、党组织、村（居）委会领导职务“一肩挑”，同时加强区域党建，深入经济社会领域整合党建力量。根据2023年《党和国家机构改革方案》，组建中央社会工作部，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，基层党组织在基层治理中的权威领导地位不断在程序和制度上得以强化。但需注意的是，党的全面领导并不意味着事无巨细，而是“提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力”，在基层治理中应注意总揽全局而非包揽一切、协调各方而非替代各方。一、现实挑战

（二）国家权力扩张中“行政”和“自治”的关系调整伴随着国家治理能力的不断提升和治理体系的不断完善，国家力量不断增强，重要表现为行政力量不断渗透到社会治理体系中，客观上调整了“行政”与“自治”的关系。当前，我国基层社会治理呈现出行政势强、自治势弱的非均衡状态。规则下乡形成对基层自治空间的挤压，出现了过程代替结果、形式代替内容、表面工作代替实质工作的问题。随着村公共资金的日益程序化、正规化，出现了其被切割以应付行政任务，甚至“行政吸纳自治”的局面。在基层治理行政化趋势下，出现了行政包办取代社会动员、行政本位虚化农民参与等问题，由此造成基层治理能力弱化，行政侵蚀自治的消极影响。从实践来看，随着国家力量深入基层社会，行政力量与自治力量进行了深度互动，“行政”与“自治”并非是不可兼得的二元对立关系，二者都是基层治理的关键要素。行政制度的输入有助于规范自治空间，加强基层自治组织建设。行政力量可以将国家制度规则导入农民生活，通过思想引导等方式推动实现国家要求和社会实际的统一。国家对社区的行政赋权，可以转化为身份赋权和行为赋权，提高社区治理能力。“行政”和“自治”的关系调整可趋向自治嵌套行政、行政激活自治的良性效果。一、现实挑战

（三）治理单元调整中“下沉”和“上移”的尺度探索治理行为必须坐落于一定的治理单元之上，在一定的具有空间、人口、组织、设施、部件中展开。在社会治理重心下沉、治理复杂性提升的当下，部分地区对基层社会治理的基本单元进行调适与重构，旨在重组已有资源的情况下发掘潜在资源，优化民生服务，以提升居民对社会治理的获得感和幸福感。比如，将小区作为自治单元下沉后的次级治理单元、以网格为社区治理最小治理单元；或是探索大型社区中治理规模适度的区间化，在小区或网格“微治理”基础上探索融合型大社区大单元治理。治理单元出现“下沉”“上移”的双重探索。在小区、网格等社区治理“微单元”中，通过多元协作、降缩单元、利益联结、赋权增能等机制，可降低治理成本，撬动社区居民、自组织和其他社会力量共同参与社区共同体建设的积极性与主动性，推动社区治理向精细化转变；部分地区积极探索以片区为治理单元，以网格为服务单元的一体化联动共治格局，其作为基层治理单元的新样态，是在不改变既有行政区划的前提下，在更大空间范围内解放社会生产力的非正式治理单元，以破解治理单元内部的碎片化问题，通过社会再组织激发社会力量广泛参与，促进社会资源共享。可见，因地制宜开展治理单元重构有助于推动治理重心下移、资源力量下沉、人员队伍整合，推进社区的“再组织化”，提升社区治理服务水平，化解条块分割、资源不均、联动不足等难题。“下沉”和“上移”的尺度关乎治理单元和治理主体的动态匹配，治理单元与治理有效性有紧密的联系，能够产生社会资本的治理单元是合宜的。利益关系、地区文化、治理规模、地域分布等因素影响治理单元设置的合理性，治理单元对治理效率、效能、效力等发挥着直接作用，因此应谨慎把握治理单元的尺度问题。一、现实挑战

（四）治理工作中“增效”和“减负”的矛盾化解党的十八大以来，党高度重视解决形式主义、官僚主义问题，切实为基层减负，让干部轻装上阵。中共中央办公厅发布《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将２０１９年作为“基层减负年”。２０２０年，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，再次聚焦基层减负问题。在实践中，基层“增效”与“减负”不免出现悖论现象。基层位于治理一线，作为贯彻上级各项政策的主要实施者，长期面临着“事务忙、压力大、考核多、问责多”的现实情况。负担过重已成为制约基层治理绩效改善和基层治理能力现代化的现实难题。自“基层减负年”以来，部分地区的基层减负政策并未达到预期治理目标，社区仍然存在权小责重、委托事务量多、多元共治难度大等问题。一份关于对某省２３１名基层干部工作现状和负担情况的问卷显示，在省市积极响应出台了相关减负文件后，社区干部依然面临工作时间周期长、工作任务繁重、工作情绪等困境。在国家治理转型的长期阶段，应注意把握政策传达和地区实际相统一，实现督考的科学性和规范性相统一，注意行为约束与正向激励相统一，使基层治理工作的“增效”和“减负”达到相对理想的效果。一、现实挑战

（五）村级组织政经“分开”和“合一”的两难处置“我国农村治理的基本框架由在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度与农村自治组织制度共同构成”。如何处理农村集体经济组织与农村自治组织的关系，一直是改革以来农村集体经济发展和基层治理的突出问题。２０世纪８０年代，在农村改革之初，中央要求废除人民公社体制，重建乡镇政府和经济联合社，在村一级设立村民委员会，同时设立村集体经济组织，实行政社分开、政经分开。以集体土地所有制为基础建立基层社区组织的村民委员会及基层党支部，村集体土地的产权边界决定着村委会及党支部的人员边界、管理边界、服务边界以及民主自治边界，这造成了村委会组织的封闭性、排他性，以及民主、管理和服务的有限性，不仅难以实现有效的公共管理，也难以提供全面的公共服务。《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》强调，农村集体经济组织应“支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治”，“支持农村其他经济组织、社会组织发挥作用”，目的在于妥善处理政经关系和政社关系，发挥合力作用助推集体经济发展和基层自治。乡村治理并非单纯的治理体制问题，本质上是合理配置公共资源以构建乡村秩序的过程。乡村治理现代化是在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构，其关键目的在于提升治理的适应性效率，基本路径是通过交换与协商实现政经间的互动。村民不仅是乡村社会的居民，同时也是专业农户和农业产业链关联人员，因此，构建与时俱进的政经关系是乡村治理场域中的关键问题。一、现实挑战

（六）城乡基层治理“二元”和“一体”的改革推进２０世纪５０年代，为发展国民经济和提高综合国力，国家制定了优先发展国防和工业化的战略，建立以统购统销为核心、农业集体化和户籍制度为制度支撑的城乡二元体制，确保长期“以农补工”，这一时期农村为城市发展贡献了大量农副产品和资金，农业为工业提供了良好的后勤保障服务。随着改革开放和社会主义市场经济体制的确立，党和国家开始深入探索推动城乡社会融合发展的路径。家庭联产承包责任制、户籍制度改革不断深化，进城务工的农民数量不断增多。由于经济快速发展，生产要素不断汇集到城市，城镇化水平不断提高，农村发展速度逐渐落后于城市。党的十六届三中全会做出统筹城乡发展的重大战略，工业反哺农业、城市支持农村成为历史和现实的必然趋势。党的十八届三中全会进一步指出，要健全城乡发展一体化体制机制，城乡发展一体化成为国家现代化的重要标志。然而，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，在户籍制度、土地管理、劳动就业、公共服务、社会保障、社会治理等诸多领域，城乡分割的二元体制依然根深蒂固。为此，应逐步破除阻碍区域一体化、城乡一体化的体制机制，客观认识由于城乡二元结构中的不平衡、不平等引发的一系列社会治理问题，制定行之有效的城乡基层治理政策。（一）农村基层治理面临的挑战A开放社会与封闭治理的矛盾B经社不分造成的政经难题C城乡融合与城乡分治的错位二、城乡基层治理面临的挑战（二）城市基层治理面临的挑战从城市社区层面来看，社区组织在财力、人力与权力资源方面短缺问题十分明显。

01经费不足02人力资源短缺03权力资源短缺

虽然目前我国城乡不同地区的基层政府与自治组织关系的实际状况呈现出不同的形态，但是，从总体上看，无论是乡镇与村委会之间，还是街道与居委会之间，总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”相去甚远。

基层群众自治与政府行政管理衔接互动存在的突出问题：（三）城乡基层治理中的共性问题：政府行政与基层自治的冲突政府对村民自治组织进行人事控制政府在日常事务中进行行政干预政府对居（村）委会财务进行全面接管政府对集体土地等重要资源进行控制三、发展趋势

（一）党政权力统合党的十九届四中全会首次明确提出“健全提高党的执政能力和领导水平制度”的战略议题，并强调改进党的领导方式，强调针对一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题，优化组织设置，创新活动方式，推进党支部标准化规范化建设，完善打基础、补短板、强弱项的制度机制，不断提升基层党组织的向心力、凝聚力、战斗力。但是，党的全面领导不是事无巨细、由党包揽，而是“领导一切”，“决定重大问题”。因此，必须进一步完善相关法规和政策，理顺党组织、政府机构、社区组织及集体经济组织、社会团体等基层自治主体之间的组织、功能和权利关系，在保障党的全面领导的同时实现合理分工、依法依规。始终坚持党对一切基层工作的政治领导，是加强基层社会治理的核心要义。执行党的领导制度、发挥党的领导制度优势，是党在面临复杂、动态的基层治理环境时保持政治定力，贯彻落实建构基层治理秩序的正确路线、方针、政策的政治保障。在此基础上，优化基层政治结构，创新基层治理的党政运行机制，改革党政体制，规范党政关系以建立完善的党政结构是党改进在基层的领导方式的重要目标。在基层治理过程中，党的基层组织与其相对应层级的基层政府之间形成统筹嵌合体制，党的政治理念、价值与行为对基层政府的行政理念、价值与行为进行功能性嵌入与结构性耦合。实现党政行为联动，树立党政共治理念，以党的先进政治理念、政治立场和政治宗旨等影响基层政府，增强党政决策制定与执行的逻辑衔接。通过优化基层政治结构，规范非常态的、政策性的“领导小组”“专门委员会”“临时指挥部”等项目制治理结构的运行过程，畅通党政协同治理路径，实现党政责任共担，创新基层治理服务供给机制。在基层治理中，落实党政同责、提高公共服务供给的党政合力，是回应基层治理结构性问题的有效方式。三、发展趋势

（二）创新治理结构基层社会治理结构的创新，在宏观层面上涵盖了国家和社会的关系，在微观层面上厘清了治理主体间的关系。国家和社会的关系构筑了社会治理结构的发展主线，“国家和社会的发展互为条件，两者缺一不可”。社会管理和社会治理的显著差异在于多元主体的引入，所对应的治理结构是政府、市场、社会组织等主体间关系的互动模式。２１世纪以来，中国不断推进“资源下沉”“服务下沉”“组织下沉”“管理下沉”，城乡基层普遍建立行政服务中心、综合服务中心和综合执法中心，国家权力不断向基层延伸，社会治理体制强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，地方和基层党委政府日益居于城乡基层服务和治理的主体地位。党中央一再强调，加强基层自治和发挥社会组织作用，大力推进“简政放权”，制定“权责清单”，努力划分和明确乡镇政府、街道办事处和基层群众性自治组织的权责边界，进一步理顺基层政府与社区自治组织的权责关系，促进基层政府与基层群众自治组织的有效衔接、良性互动。从“三社联动”到“五社联动”，诸如此类的基层社会治理创新本质上是推进国家与社会关系在基层的重构，当社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源等不同行动主体共同致力基层社会治理时，国家与社会将不再是抽象的二元对立关系，而是基于诸多共同事务、共同目标而形成的团结关系结构。三、发展趋势

（三）促进资源整合提升基层治理效能，统筹利用好各种资源是重要基础。基层社会迫切需要国家将资源下沉与整合，以解决基层治理资源不足与缺位的困境。基层治理所需的资源范围广泛，涉及政策、资金、人员、设备、技术等有形资源，以及理解、认同、社会资本、公共精神、数据信息等无形资源。基层社会治理是对上述资源进行汲取和配置的过程。在基层社会中，公共服务的供给具有政府供给、市场供给与志愿供给三种基本类型，相较于单一主体的供给模式，基层治理使用协同治理机制，更能实现资源的有效整合与优化配置。政府部门的财政投入能够确保基层治理所需的基本资金，更有能力收集公民需求的相关信息，拥有制定政策的权力等；市场拥有不可或缺的人才、设备与技术；社会组织的优势则体现在社会资本和公益精神方面。面对繁杂的治理任务，往往需要多元主体间的协同联动。在横向层面上，政府内部链接各职能部门，外部则动员市场主体和社会主体；在纵向层面上，将执法力量下沉至街道社区，形成高效的行动者网络。各主体的优质资源具有较强的差异性和互补性，链接多元化社会资源用于基层治理，可通过资源的交换、整合实现优势互补、价值增益。将党委、政府和社会一切可以集中的资源下沉和整合起来，发挥资源的统筹、联动、共享、增值作用，有助于集中解决治理问题，激发基层治理活力。三、发展趋势

（四）技术赋能治理自２１世纪以来，人类社会迈入第四次工业革命，互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等新兴技术驱动着社会的快速演化，创造了百年未有之大变局，引起社会快速而广泛的信息化、数字化。恰逢我国处于推进治理现代化的全面深化改革时期，技术工具重构着政府、社会、企业、媒体等主体的行为模式及互动关系，构建了数字时代的治理模式。在治理理念层面，技术给公众提供了更广泛的参与渠道，公众参与意识增强，重视对政务信息的知情权和民意表达权，因此政府需要更大程度的数据信息公开，同时提倡协同共治、政民互动。在治理方式层面，技术驱动政府扩大政治沟通和更快捷地回应诉求，以数据为基础辅助科学决策，取代传统的经验决策。在治理制度层面，技术为基层治理的数字化转型提供政策机会，逐渐完善针对信息化改革、技术治理、数字化转型的政策与制度，作为基层治理体系和治理能力现代化的重要依据。技术赋能社会治理，通过制度创新、平台创新、人力资源创新、应用创新带来积极的影响。在全面深化改革的当下，展开精准扶贫，推行精准施政。改善多元治理主体间的互动关系，包括程序公开、规则公开、结果公开等政务公开，网上办事、意见征询、实时反馈等在线政务，有助于开拓信息技术与社会治理之间新的联合态势。三、发展趋势

（五）城乡融合发展自党的十九大报告中强调“城乡融合发展”，城乡关系开始沿着一体化和融合逻辑发展。城市与乡村功能互补、空间相邻、文化互通、利益相连，城乡融合发展具备充足的内生动力。城乡融合发展强调地区、产业、行业、群体以及城乡之间资源配置的均衡性，要素的公平性和均等化。改革开放以来，中国城乡要素流动总体表现为“乡—城”的单向流动，而在城乡融合发展阶段，要素回流成为市场诱导与政府引导共同作用下的理性选择。依托产业链条的延伸，农村第一产业、第二产业、第三产业在融合发展的同时，也与城市的第二产业、第三产业建立起新型产业联系，且交错互补特征持续增强，逐步形成城乡产业协同以及经济融合的发展格局。伴随着城市化的发展，城市文明向乡村渗透。同时，把乡村建设成现代社会最美好的人居环境，实现城乡文明融合，城市文明和乡村文化和谐发展，成为一个有机整体。城市聚集了更多的人才、资源、技术、管理经验和基础设施，乡村则在原料、劳动力、土地、资源等方面具有比较优势，这种经济和文化方面的差异性和互补性，为城乡融合发展提供了自洽的融合发展逻辑。同时，强化横向层面制度的有效衔接，促进纵向层面制度的良性互动，实现城乡融合发展的制度统合。四、基层治理的探索与创新（1）农村政经和经社组织的分离（2）乡村基层民主的拓展

中国乡村基层民主一直向纵深推进；

一些地方探索改进党支部组织方式，增强支部自身民主性；

一些地方探索加强和改进乡镇民主选举的方式和方法。1.农村基层治理的探索与创新以广东省佛山市南海区启动以“政经分离”为核心的农村综合改革为例：

2011年初，广东省佛山市南海区启动了以“政经分离”为核心的农村综合改革。经过三十多年的改革发展，当地经济发展已经走在全国县域经济的前三甲。截至2011年底，南海村（居）集体经济组织经营性资产达260亿元，集体经济组织可支配收入51亿元。农村经济总收入曾占到全区经济总收入的70%-80%。但也出现了遗留问题“乌坎事件”，起因于村干部在未经村民允许的情况下变卖土地，贪污腐化，从而失去了村民的信任。2011年年初，南海出台《关于深化农村体制综合改革的若干意见》等8个文件，并于当年村（居）委会换届选举前实施。此次改革，共有6项主题，分别是农村体制、农村社会管理、农村集体资产的经营、村民社会服务、农民住宅以及农民的福利保障。南海区城乡统筹办的总结是，这次改革的逻辑，就是先打破农村“政经混合”的体制，实现“政经分离”。在此基础上，实现集体经济的独立运行，以及自治组织自治功能的“回归”，进而加强社会建设，实现城乡统筹发展。

“政经分离”之后，农村的党组织、自治组织和集体经济组织，职能各自归位。其中党组织的主责是“三务一监督”（党务、政务、服务和监督）；自治组织的职责是围绕“治以自治、断以法尊”的目标，回归到社会事务管理；集体经济组织则负责集体经济的经营管理。尤其是大家关注的村（居）集体经济组织领导人产生，按照改革细则，由“股东”们选出负责人。

而推动政社分离是大势所趋。事实上，行政色彩过度浓厚反让社会组织的发展及承担社会责任上遇到障碍，实现政社分开是在为激发社会组织活力解锁，从而厘清政社关系，强化社会组织自主地位，更利于激发社会组织在承担社会服务方面的灵活与高效。

随着行政体制机制改革全面深化，政府向服务型转变、事业单位分类改革推进、各类协会及社会等社会组织逐步与行政机关“脱钩”，以及随着经济社会发展，群众对于公共服务需求的日益增长，客观上促进了社会组织的蓬勃发展，并承担越来越重要的社会职能，越来越多的政府事项势必也将通过政府购买服务的形式由社会组织承办。社会组织的健康发展，不但利于为政府承担更多社会职能，同时也能凝聚各行各业的群众、工人和知识分子，促进经济社会的健康可持续的发展。2.乡镇“七站八所”的改革按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路，“养事不养人”，对“七站八所”乡镇事业单位职能进行分类改革。不是单纯的机构和人员的“精简”，而是着眼于“转制”。引入市场竞争机制，着力实现服务主体社会化和多元化、服务方式多样化和市场化、服务管理法制化和规范化。根本上说，此次改革不仅是“条块关系”的重大调整，而且是政府精简机构、转变职能，厘清政府与市场、国家与社会关系的大胆探索。●“1+4+X”模式：百里归一的苏南基层治理模式苏南基层治理“1+4+X”模式运行

“1+4+X”基层治理模式中，“1”即党的全面领导，“4”即镇村治理一张网、便民服务一窗口、综合执法一队伍和指挥调度一中心，“X”即各乡镇特色举措。多元提升扩权取消改区3.城市基层治理的探索与创新

（1）街道体制层面的改革

我国不少城市都在探索和推进街道体制改革，学界也进行了大量的讨论，大致有5种主张：案例：“青岛模式”——街道社区化2001年青岛市新建最大规模安居工程的浮山后社区，不再设置“街道办”，而是建立起了全新的社区管理体制。这一新体制被概括为“一个核心、三套工作体系”。“一个核心”，即“社区党工委”，作为中共市北区委的派出机构，是所辖区域内多种组织的领导核心。“三套工作体系”，一是社区自治工作体系——“社区委员会”，社区自治组织；“社区代表大会”的常设理事机构，由“社区代表大会”选举产生，下设办公室和社区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境5个委员会。二是行政事务工作体系——“社区事务受理中心”，三是社区服务工作体系——“社区服务中心”，负责社区服务的组织、管理和协调，开展便民利民服务活动。社区党工委社区自治工作