第12章 中央与地方关系（下）

第12章中央与地方关系《布莱克维尔政治学百科全书》权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的一种政治机构。长期的历史发展，在一国政治结构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多职责。我们看看国际上，对“地方政府”的理解？《新百科全书》地方政府→城市政府地方政府包括城市政府以外的地方行政单位和州。因此，地方政府包括除全国政府以外的所有层次的政府。《美利坚百科全书》地方政府，在单一制国家里是中央政府的分支机构，在联邦制国家里则是联邦成员政府的分支机构。因此，联邦国家的成员政府（如美国的州）不属于地方政府的范围。我们看看国际上，对“地方政府”的理解？《拉鲁斯百科全书》领土行政单位，既适用于单一制国家的地方行政单位，也适用于联邦制国家内拥有主权的州。《辞海》地方政府是中央政府的对称。设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。①地方政府定义为地方国家行政机关②把除中央政府以外的所有政府都归于地方政府

广义的地方政府是指我国的党政体制在地方上的体现，包括从省级到乡镇的地方党委、人大、政府等领导班子与国家机关。第一节地方政府

狭义上的地方政府则是指从省级到乡镇的行政机关，即地方各级的人民政府。在法律意义上，乡镇一级的政权设置属于广义的地方政府范畴。地方党委VS地方政府地方党委地方政府含义地方党委是党的地方各级委员会，是党的地方一级组织。按照《党章》要求，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作。在本地区发挥的是领导核心作用。狭义上地方政府是地方各级的人民政府。地方政府依法履行建设职能、社会保障职能和社会事业发展职能，处理地方政治、经济、文化、社会、生态等各领域事物。关系地方党委和地方政府是两个系统下的两套机构；地方政府在地方党委的领导下开展各项工作。例如：某市党委书记是一把手，某市市长是二把手。（一）地方政府的沿革与行政管理的多样化

1949年后，新中国的地方政府组织体系逐步建立，其后，经历了大行政区的撤销、地级市的发展、副省级市和开发区的建立，以及特别行政区的成立等演变，使得地方政府组织体系更加多样化：大行政区的建立和撤销自治区和直辖市的建立地级市的发展和省管县的试点计划单列市、副省级市和新疆生产建设兵团的确立经济特区和开发区的相继建立特别行政区的建立1.大行政区的建立和撤销

大行政区，亦称作大区制，是我国成立初期实行的一种行政建制和地方政治制度。大行政区制度，即将全国划分为若干行政区域，代表中央，领导数省。1948年9月成立的华北人民政府是最早建立的大行政区政权机构。在其后的一年时间内新中国又成立了东北人民政府、西北军政委员会、华东军政委员会、中南军政委员会和西南军政委员会等五大大区政权。解放战争后期建立的这种以华北人民政府为代表的大区制，是我国在建国初期在地方行政建制的主要特点。

2.自治区和直辖市的建立

自治区是一种行政区划名称。在我国成立初期对民族自治地方统称为自治区；1954年中华人民共和国宪法规定，民族自治地方分为自治区、自治州和自治县（自治旗）三级。自治区的行政地位相当于省，所以自治区也可理解为有自治权的省。为中国最高一级行政区—省级行政区。

截止到2013年，中国共计有5个自治区。这种以少数民族聚居的地方为基础，建立相应的自治机关，行使自治权，由少数民族自己当家作主，管理本民族内部的地方事务。民族自治区享有宪法、民族区域自治法和其他法律规定的民族自治权，这种制度被称之为“民族区域自治制度”，民族区域自治制度是中国的一项基本政治制度，是中国民族团结的基石。内蒙古自治区（1947年5月1日）新疆维吾尔自治区（1955年10月1日）广西壮族自治区（1958年3月5日）宁夏回族自治区（1958年10月25日）西藏自治区（1965年9月9日）

直辖市属于省级行政单位，是直属中央政府管理的省级行政单位。直辖市的制度源于中华民国政府于1921年《市自治制》中所称的特别市。1930年施行之《市组织法》将其改称为院辖市。

国民政府完成北伐统一全国后，先在中华民国17年（1928年）颁布《市组织法》和《特别市组织法》，并将全市最高行政机关定名为“市政府”、最高民意机关定名为“市参议会”；于民国19年（1930年）制定新的《市组织法》，将“市”分为院辖市（即原之特别市；日后再改称直辖市）和省辖市。院辖市与省同级，省辖市则与县同级。设置院辖市之人口门槛为一百万人，省辖市为二十万人，但仅有半数院辖市有达到人口标准。3.地级市的发展和省管县的试点

地级市是中华人民共和国第二级行政区划之一，因其行政建制级别与地区相同，故称“地级市”。自1983年11月5日开始，在国家行政机构区划统计上作为行政区划术语固定下来，取代新中国成立初期设立的“专级市”之称。进入21世纪以来，中国大陆地区地级市数量逐渐稳定下来，截至2019年，在总计333个地级行政区中，其中有293个地级市、30个自治州、7个地区、3个盟，地级市数量约占地级行政区总数的88%，地级市已逐渐取代地区成为地级行政区的主体。中国地级市（图中淡粉色为全国地级市）

所谓“省管县”指的是改革中国五级政权体制中的“省—市—县”层级，使对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，市县脱钩，市和县都归省直管。这个“管”包含的范围十分广泛，不仅指财政，还包括人事、审批、计划、等经济社会各方面，其核心思想是“留利于县”。

“省管县”是高级别的行政改革，其直接意义是减少中间层次，提高行政效率，明确各级政府职责，减少冗员，目的是提高县市的自主权，增强县级经济的活力。

地级市县级市区（市辖区）含义省级下辖的一级政府，中国行政区划之一。中国行政区划之一，是指一些人口较多或经济实力较强，但离地级市中心远的“原为县，后改为市”的城市中国行政区划之一，为城市主体（即市区）的核心组成部分和区域经济发展的中心级别行政地位与地区、自治州、盟相同，属于地级行政区，是建制与地区相同的市行政地位与市辖区、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区相同，属县级行政区行政地位与县级市、县等相同，属县级行政区归属由省、自治区管辖由省、自治区直辖（通常由地级市代管）或由地区、自治州、盟管辖由直辖市、地级市管辖地级市VS县级市VS区4.计划单列市、副省级市和新疆生产建设兵团的确立

计划单列市全称为“国家社会与经济发展计划单列市”。副省级市的前身是“计划单列市”，即在行政建制不变的情况下，省辖市在国家计划中列入户头并赋予这些城市相当于省一级的经济管理权限。

中国现有15座副省级市：广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波。其中深圳、大连、青岛、宁波、厦门是计划单列市，其它都是省会城市。

新疆生产建设兵团成立于1954年，在六十年的发展历程中，它无疑是当代中国政制体制中最为特殊的一种组织形式。它的特殊之处在于，相对政府来说，它保留了军队的组织机构，拥有14个师(垦区)，174个农牧团场，其承担着国家赋予的屯垦戍边的职责。

5.经济特区和开发区的相继建立

1979年4月邓小平首次提出要开办“出口特区”，后于1980年3月，“出口特区”改名为“经济特区”，并在深圳加以实施。按其实质，经济特区也是世界自由港区的主要形式之一。经济特区实行特殊的经济政策，灵活的经济措施和特殊的经济管理体制，并坚持以外向型经济为发展目标。名称成立时间深圳经济特区1980.08.26珠海经济特区1980.08.26厦门经济特区1980.10.16汕头经济特区1981.10.16海南经济特区1988.04.13喀什经济特区2010.05霍尔果斯经济特区2010.05

开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。1984年，国家批准兴建了大连、秦皇岛等14个经济技术开发区，标志着中国开发区的正式诞生。1985年7月，中国科学院与深圳市政府联合创办中国第一个高新技术开发区——深圳科技工业园区，拉开了创办高新技术开发区的序幕。此后，在经济、科技和教育体制改革浪潮的驱动下，各类开发区开始出现。准政府的管委会体制管委会作为政府的派出机构，主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务开发区与行政区管理合一开发区和行政区的管理合一，或者是两块牌子一班人马以企业为主体的开发体制通过设立企业来规划、开发、管理开发区，公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共事业开发开发区的管理模式：6.特别行政区的建立

特别行政区是指根据宪法规定，在中华人民共和国行政区域范围内设立的，享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。特别行政区是中国为以和平方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题而设立的特殊的地方行政区域。1997年7月1日香港特别行政区成立，1999年12月20日澳门特别行政区成立。特别行政区的设立，有助于维持香港与澳门的繁荣和稳定。

特别行政区的基本法，由全国人民代表大会制定。特别行政区的立法机关可以根据基本法规定、按既定程序制定法律，但须报全国人民代表大会备案。特别行政区的行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央政府任命。特别行政区不能行使国家主权。特别行政区的外交事务，由中央政府统一管理；防务由中央政府负责。香港特别行政区第一任行政长官董建华（二）地方政府的结构与地方党委1.地方政府的权力结构地方政府地方人大常委会地方政府地方检察院地方法院地方党委领导地方政府结构图地方监察委（1）地方党委地位：在包含地方党委、人大、政府等各大领导班子在内的地方党政体制中，地方党委是领导核心，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。领导方式：通过地方党委常委兼任地方各国家机关领导，从而使得地方党委成为党政生活各大领域重要事务的实际决策场所。其中通过地方党委常委兼任地方各国家机关领导，从而使得地方党委成为党政生活各大领域重要事务的实际决策场所。党组由批准成立党组的党组织决定设书记必要时设副书记党组必须服从批准它成立的党组织领导党组的任务：主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。构成：

根据《中国共产党地方委员会工作条例》规定，党的地方委员会的组织和成员：

党的地方委员会由同级党代表大会选举产生，由委员、候补委员组成，每届任期5年。党的地方委员会的常务委员会（简称常委会）由党的地方委员会全体会议（简称全会）选举产生，由党的地方委员会书记、副书记和常委会其他委员组成。地方各级党代表大会地方各级党委会地方各级党委会第一书记地方各级党组织常务委员会地方各级党的纪律检查委员会地方党代表大会组织结构

地方党委常委的兼任除了地方党委的副书记兼任地方行政机关首长之外，过去十来年的一个新现象是，地方党委书记兼任人大常委会主任。地方党委的副书记兼任地方行政机关首长，是重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的行政首长负责制。

优点有利于加强党对人大工作的领导人大地位不断提高有利于加强党群关系，完善党领导下的多党合作制有利于解决人大机关建设中“老大难”问题缺点容易混淆党和人大的关系不利于加强对权力的监督和制约不利于司法独立和依法行政可能会导致党委书记工作繁重和顾此失彼现象地方党委主要实行政治、思想和组织领导,把方向、管大局、作决策、保落实:支持和保证人大、政府、政协、法院、检察院、人民团体等依法依章程独立负责、协调一致地开展工作,发挥这些组织中党组的领导核心作用对本地区重大问题作出决策加强对本地区宣传思想文化工作的领导,牢牢掌握意识形态工作领导权、话语权按照干部管理权限任免和管理干部,向地方国家机关、政协组织、人民团体、国有企事业单位等推荐重要干部通过法定程序使党组织的主张成为地方性法规、地方政府规章或者其他政令动员、组织所属党组织和广大党员,团结带领群众实现党的目标任务加强对本地区群团工作和统一战线工作的领导部门党委地方党委机关党委性质是党在对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门中设立的领导机构。如公安部党委、中国人民银行党委是党的地方一级组织。如河北省委是党的基层组织。如财政部机关党委。地位作用在本部门、本系统发挥领导核心作用在本地区发挥领导核心作用，对本地区各方面工作实行全面领导在本单位发挥协助和监督作用产生方式由本级党的委员会或者上级党委党委批准设立由党的同级代表大会选举产生由党员大会或者党员代表大会选举产生权力来源由本级党的委员会或上级单位党委授权，向本级党的委员会或者上级单位党委负责并报告工作由党的同级代表大会授权，向党的同级代表大会负责并报告工作由党员大会或者党员代表大会授权，向党员大会或者党员代表大会负责并报告工作职权职责讨论和决定本部门、本系统的重大问题对本地区重大问题做出决策，向地方国家机关推荐重要干部等领导所属机关基层党组织，协助本单位负责人完成任务，改进工作，对每个党员进行监督第二节地方政府的功能（一）职责同构与行政发包地方政府是中央政府具体的法律和政策执行者，承担了广泛的社会和经济管理事务。职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致，进一步解释为指不同层级间纵向上的政府在诸如职能、机构设置等方面相似甚至雷同。也即五级政府管理的工作大体一样，机构设置大体一样，并由一个个条条“串”起来。五级政府管理：中央→省→地级市→县、区→乡镇（县区是同级的）职能、职责同构主要表现在职能上的整齐划一和职责分配上的高度一致。以“统一领导，分级管理”的思想指导下共同就同一事项进行管理。地方政府几乎完全是中央政府的翻版。每一级地方政府都是一个‘小中央’都要管理‘所有的事情’。机构同构机构同构就是所谓的“上下对口，左右对齐”。上级政府有什么机构地方政府同样也要设立机构与其对应，而不根据地方自身的实际需要，这是“上下对口”。对于各地的同级地方政府而言，主要政府机构设置都是按照上级政府安排需要设立的，同级政府机构基本相同，这是“左右对齐”。职责同构的表现形式

案例：地方政府在生态环境领域的部署和治理。

省、地、县等各级地方政府参照中央部门，设置了总体上类似的职能机构，包括国土、农业、水利、林业、海洋渔业、环境保护。为了配合执法监督的需要，地方政府还建立了监察和监测机构。*不同省级政府间机构设置一致性比较蝴蝶图*省级政府组成部门与国务院组成部门一致性雷达图

行政发包制是指政府内部上下级之间的发包关系。组织边界之内的“内部发包制”在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系。通过“属地化行政发包制”将行政和经济管理事务由中央逐级发包到基层。基层作为最终的承包方，具体实施政府管理的各项事务。基本特点：

第一，委托人（发包方）拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权和审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权），这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包人和承包人平等的契约关系。第二，具体的执行权和决策权交给了承包方，更重要的是，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，即所谓的“天高皇帝远”的情形，这是内部发包的结果。中国行政体制——“纵向发包”与“横向竞争”的有机结合体

招商引资、维稳、计生、竞技体育、灾害重建、大规模流行疾病控制医疗、教育、环境保护、社会保障、食品安全、区域合作、安全监督国防、外交、国有银行、南水北调、海关、铁路、航天工程高高低低横向晋升竞争纵向行政发包地方政府的功能：在社会主义市场经济条件下，根据地方政府的特性，地方政府的主要功能为对地方经济的宏观调控、提供地方性公共物品和公共服务、区域性经济协调发展和维护社会稳定等。（二）地方政府的功能与类型地方政府的类型：由于地区间经济发展水平、经济结构、资源禀赋、地方社会结构等多重因素影响，地方政府又发展出不同的类型：企业型、发展型、掠夺型企业型：

改革开放后中国地方经济的迅速发展，戴慕珍等人旗帜鲜明地用“地方政府法团主义”来解释中国地方乡镇企业发展成功的原因。为了推动经济的发展，地方政府通过动员政府和地方社会的资源来支持集体企业的发展。在此过程中，政府与地方社区、企业结成了法团化的组织，成为一个利益共同体。这种由地方政府主导的法团主义使得集体企业解决了私营企业面临的资金、技术、销路等问题，促进了地方乡镇企业的腾飞。政府社区企业筹集资金、提供技术、联系销路、减轻赋税提供土地和劳动力财政收益—税收就业机会、提供各种福利发展型：

“地方发展型政府”指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。发展型政府以经济发展为核心任务，制定的政策对市场进行干预，对产业部门进行指导、约束和协调，使得资源配置满足经济发展需要。掠夺型：

地方政府在推动经济发展的强烈动力下，并非就一定能够推动经济的发展。有的研究者提出用“逆向软预算约束”来形容这种地方政府自上而下的资源索取和扩张行为。逆向软预算约束是指基层政府通过“权力”自上而下的向其管辖范围内的其他组织攫取资源，从而突破中央政府的财政硬约束。第三节地方政府运作机制（一）压力型体制

压力型体制是指各级地方党政组织为了实现经济赶超和其他目标，采取任务数量化分解和高度物质化奖惩相结合进行管理，在自上而下的政策执行监控体系下，上级政府经常通过绩效考核、目标责任制、巡视、督办、运动性治理、专项整治等来加大监控力度，不断向下级政府施加压力，实现其政策目标。关系指标任务的确定关系派发完成评价统计*压力型体制的运作●压力型体制下基层政府的困境

当中央政府即国家对乡村基层需求较低，压力较小时，乡村社会可以维持良好的乡绅自治状态。但是当国家衰败，政权瓦解前期或者面临巨大的发展压力时，中央政府为了维系政权就会发包一系列的“自救任务”，这些任务压力层层加码最终由乡村承担，这样的结果就是恶人上台，乡村善治凋敝。（二）选择性执行政策执行是指行政机关及其公务员将行政决策付诸实施，以达到预期目标的全部活动，地方政策执行是行政执行的一项基本内容。地方政策执行可以简单地分为四种类型，即顺从、变通、扭曲和拒绝执行，当然，现实政治生活的政策执行不限于这四种形式。上层政府中层政府基层政府任务委派合作、应对基层政府地位转置监管虚化*共谋：压力型体制下基层政府的策略性回应●选择性执行的理论解释理性主义视角：地方政府兼具代理人和自利者的双重角色，既代理上级政府指令和地方公共事务，也追求自身的政治和经济利益，具有相对独立的适用性判断与利益诉求。因此，上下级政府在双方利益不一致时，下级政府会选择违背执行上级的政策决定。上级的监督强度是决定执行成效的重要指标。结构主义视角：利益动机是具有结构性制度基础的，地方政府在中国政府结构的角色定位决定了政策执行过程中难以避免“变通”现象。毕竟，作为一个超大国家，中国在从决策到执行之间存在较长的层级距离，使政策目标在传递过程中出现信息扭曲和偏差。组织社会学视角：以“委托—代理”结构作为理论基础，从中发现在正式组织关系之外还存在大量的非正式关系，后者的作用是造成下级政府政策变通执行的关键原因。（非正式干部网络）目前，地方政府政策执行力不足的表现：执行失真具体执行过程中，地方政府扭曲、改变政策本身的内容，导致政策失真现象大量存在，导致政策无法真正得到贯彻落实。政策执行缺乏力度地方政府在执行中央政策的过程中只停留在口头上，只是开个会、发个文章，做一下表面工作，没有真正的贯彻落实或者对中央政策拒不执行。地方政府执行效率低下在许多地方市、县级，由于种种原因，中央政策长期得不到执行第四节地方政府间关系

在地方政府间的横向关系上，由于上级党委和政府制定游戏规则，承担了具体社会、经济事务管理职责的地方政府之间展开了激烈的“晋升锦标赛”。同时，地方政府间合作也呈现出其自身特点：地方政府间竞争、地方政府间合作。地方政府间关系的类型：地方政府间的纵向隶属关系同级地方政府之间的平行关系级别不同但又不存在隶属关系的地方政府之间的斜交关系地方政府间竞争

政府间竞争体现在三个层面：政府内竞争，政府与政府竞争，政府外竞争。自下而上的属地竞争自上而下的标杆竞争自主选择绩效最大化达到标准税收分成晋升博弈权威表彰市民认可上级定标准，下级资源参加经济增长社会创新地方政府间合作

各个行政区域的自然资源、人力资源、资金和技术不会相同，这就为地方政府间的交流与合作提供了可能。同时，中央也会出于发展战略，会推动地方政府间的交流与合作；地方政府之间也会基于共同问题的解决和经济社会等发展问题而展开积极的交流与合作。具体表现为：签订协议、意向书成立协会举办论坛或召开会议（包括联席会议、协调会、座谈会等）组建联合体、协作区、经济圈、建立都市联盟（多城市联合）、城市圈采取联合行动参观访问或者考察学习互设办事或联络机构等*“地方政府合作治理”文献的演变历程图谱（2005年—2019年）政府合作机制构建针对性问题合作目标实权性结构规范性的合作行为可验证的合作行为可推广的合作经验在有限范围内通过实证的方法寻求可以实现政府合作的方案政府间长效合作与区域善治*政府间合作机制的分析框架案例：武汉城市圈

湖北省政府早在20世纪末期就开始推动武汉与周边城市之间的经济协作，由于各地市政府并不热心，有些地方甚至怕武汉攫取各地发展的机会和资源而有抵触情绪。但这并不表明地方政府没有横向合作的内在需求，而是出于既有的体制性障碍、横向合作的政治经济成本、收益预期等多方面的考量而做出的理性选择。当湖北省政府通过自上而下的行政推动启动武汉城市圈一体化的进程后，省级政府承担了许多地市政府合作、协调的政治经济成本，并且在既有的体制下通过行政推动、政策引导、资金注入等多种方式来完善武汉城市圈各级政府合作的宏观环境。这样，在省级领导人的努力下，省直部门、地方政府按照省委、省政府的部署，参与到区域一体化的进程中，地方政府横向合作的需求得以释放。第五节

地方政府创新●政府创新的内涵熊彼特：本质上是以一种破坏式运作机制不断打破已有的经济均衡的过程。俞可平：是作为公共权力机关为了增进行政效率和公共利益进行的创造性变革何增科：是一种适应环境变化和现实挑战而实施行政改革新方法的探索（一）地方政府创新：概况与趋势1.历史传统：地方先行先试是我们的革命传统早在土地革命时期，邓子恢等人已经提出调控式政策试验的六大方法，强调典型试验，由点到面。

1934年，江西苏区的一个县凭借在组织、教育和土地改革工作中取得的开创性成就受到了毛泽东的表扬，并在20世纪30年代后期和40年代成为其他试点地区的参考，该模式被称为“模范兴国”。

1943年，毛泽东将地方试点试验的方法总结为“突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位”。

1992年，邓小平在南方讲话中指出：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯”。

2.研究脉络基于历届地方政府创新奖参选项目的研究（主流）

“中国地方政府创新奖”由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心于2000年联合组织发起，旨在发现、激励和推广各级地方政府改革创新的先进经验，以此推进中国特色社会主义民主法治的进步和国家治理体系的现代化。包括以下四大类：政治改革类政府创新民主选举类、民主决策类、民主管理类、民主监督类、政务公开类、提高立法质量类、司法改革类；行政改革类政府创新包括改善监管类、节约成本类、提高效率类、绩效管理类、行政问责类、依法行政类、专业行政类；公共服务类政府创新包括服务特殊人群类、保护弱势群体类、扶贫济困类、社区服务类、社会保障与社会救助类、服务方式创新类、基本公共服务均等化类；社会管理类政府创新包括社会组织管理类、社区管理类、流动人口管理类、信访体制改革类、利益协调与纠纷调处类、社会治安管理类、社会应急管理类。基于改革以来的地方先行先试经验的研究

2005年6月21日，在国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上，上海浦东新区被批准进行综合配套改革试点。由此，中国第一个“综合配套改革试验区”落户上海。到目前为止，已有12个地区被列为国家级综合配套改革试验区。

综合配套改革试验区最大的不同在于：中央已不再是简单地给予产业、税收、金融、土地、外贸等经济领域的特殊政策优惠，而是更加强调综合配套改革试验区在制度创新上的先行先试。其他各省委省政府学习借鉴试验区的经验，开展先行先试的重大决策，编织实施方案、工作事项清单等。案例：江苏省徐州新沂市先行先试创新突破全力打造最优政务环境江苏省徐州新沂市在推动简政放权工作中，市委市政府提出“简政放权工作在县级层面跻身全国第一方阵，政务环境争创全国一流”口号，先行先试、创新突破，形成了一批具有新沂特色的简政放权成功案例，国家中小城市综合改革、国家智慧城市建设等11项标志性、引领性国家级或省级重点改革任务在该市率先试点。其中，涉建项目“四个一”工程被评为全省简政放权工作优秀典型案例，驾驶员办证“三免费”惠民新政在全国县级层面首家出台，简政放权整体工作走在江苏前列。3.发展趋势

党的十九大以来一直强调顶层设计的重要性，强调“重大改革于法有据”，鼓励地方进行先行先试的上层空间略有缩减。

习近平强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。党中央有了政治决策之后，要先立法后推行，确保一切改革举措都在法治轨道上进行，不允许再存在法治轨道之外的改革试点。2015年3月15日公布的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》正式将“法无授权不可为”的理念与机制写入国家法律。（二）试验型创新：自上而下的政策试验1.定义

自上而下的政策试验，又称试验型创新，是指中央主导的政策试验，是具有中国特色的政策试验。具备三个特点：第一，大部分试验都跟中央偏好的政策领域相一致；第二，政策试验创新随中央偏好的变化而变化，而非受现实问题驱动；第三，中央和地方(省或以下)均可能是政策试点的发动者。2.形式试点试验区试点：由点到面的工作方法，中央政府出台新制度或新政策前，在筹备、测试和调整阶段，选择有限的试点单位尝试新制度或新政策，然后才在全国推开。试验区：经中央政府批准的，赋予广泛自主权的，特定的地域性的行政规划单位。上世纪80年代初以四大经济特区及14个沿海开放城市为先声的开放试验,为我国积累了宝贵的外生型发展经验,由此引发的一系列体制机制变革,更成为今日中国成功转型的最可宝贵财富。国家发改委在中部地区选择武汉城市圈和长株潭城市群作为下一步国家层面综合改革试验区,也充分体现了内生型这一新的试验要求。示范型试点测试型试点探索型试点试点类型：国家综合配套改革试验区部省共建试验区国务院部委指导建设的试验区地方自建试验区试验区类型：案例：中国（广西）自由贸易试验区

2019年8月26日，我国新增6个自贸试验区，分别为：山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江。这也将在我国原有12个自贸区的基础上新增6个，总共18个自贸区。同时，我国沿海省份将全部成为自贸区。中国（广西）自由贸易试验区，简称广西自贸试验区，涵盖南宁片区、钦州港片区、崇左片区，总面积119.99平方公里。以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，全面落实中央关于打造西南中南地区开放发展新的战略支点的要求，发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，着力建设西南中南西北出海口、面向东盟的国际陆海贸易新通道，形成21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带有机衔接的重要门户。3.过程启动阶段中央发出改革动议，地方摸索典型经验正式试点阶段出现试点项目之间竞争，多个地方成为项目试点上级评估巡视阶段典型树立阶段，地区之间开始相互学习推广阶段由点到面，以正式文件乃至法律法规的形式在全国范围内推广执行（三）自发型创新：自下而上的改革尝试1.自发型创新定义：

自发型创新是指地方政府自下而上主动地推动改革的创新。梳理已经入围“中国地方政府创新奖”的155个项目可以看出，主动发展型的创新举措大约占五分之二。如北京市西城区改进基层政府公共服务项目、江苏省公安厅执法告知服务制度等等都属于这一类型。特点：中央或上级政府并不直接提供制度安排，只是通过反复观察和评估，再以默许、鼓励、追认、批准的方式接纳创新项目，或者以限制、干涉和禁止的方式来阻滞或取缔创新项目。2.地方政府创新的“成功”：发生、存续与扩散类型制度结构外部环境关键行动者创新实施主要因素立法-行政关系权力结构（集权-分权）经济发展公共服务财政收支失业率舆论环境上级政府政治精英创新者与团体创新者升迁实施者机构配合公众参与

在发起机制方面，可将地方政府创新的发生动力区分为发展型、竞争型和压力型。发展型动力是指地方政府对创新所带来的预期净收益的诉求竞争型动力是指地方政府间的“晋升锦标赛”促使地方政府创新压力型动力是指地方创新是为了解决实际工作中遇到的问题●地方政府创新的动力机制：来源内部动力外部动力创新本身内容利益诉求自我发展政治承诺政治效能创新价值法律变化制度缺陷社会变迁政治压力政治竞争创新成本创新收益创新能力地方创新的持续与扩散可以看成是地方创新一旦启动后在“时间”和“空间”上的发展。所谓创新的扩散就是一项创新被其他主体学习和采纳的过程。观察中国地方政府创新，可以区别出三种创新扩散形式：体制型学习指的是上级政府根据发展战略的要求，指定特定地方政府进行政策、机制、体制等方面改革的先行试验，然后进行总结并加以推广。各种改革试点、经济特区以及各类开发区的出现是这类创新的典型形式。自主型学习指的是地方政府根据本地发展的需要，有意识、有目的地学习国内外相关经验和做法，并加以调整以解决本地问题。两个自主学习的渠道，一是到其他地方、甚至国家进行学习，二是依托高校研究机构无意识学习指的是地方政府在解决当地问题时，把偶然获得的信息加以使用。这通常发生在现有的做法都无法使用的情况下，偶然获得的信息成为其揭开工作“死结”的窍门。地方创新的推广是指创新举措在空间上的扩散，这种扩散既可以是向上的扩散，也可以是平行的扩散。在地方政府创新的大量实践中，人们注意到，很多有效的创新并没有得到推广与扩散，90%的创新都只停留在地方层面，甚至名存实亡。扩散的地方政府创新的建议：首先，上级政府若想使得本辖区下级政府快速采纳政府创新，应当尽可能简化相关创新的概念、精简创新实施的流程，从而避繁就简，防止落入“繁文缛节”的困境；

其次，对于某些短期效果不明显、长期效果比较显著但实施成本又相对较高的政府