预算管理一体化背景下高校预算绩效管理研究

[摘要]随着国家预算管理一体化进程逐步完善，高校全面落实预算绩效管理已迫在眉睫。文章从预算管理一体化角度，对高校预算绩效管理进行理论研究，明确了预算管理一体化背景下高校预算绩效管理的内容，探讨了其中存在的机制问题、技术问题及人员问题，并提出了相应的解决对策，希望为高校全面落实预算绩效管理打好理论基础，对促进高校预算绩效管理的实践发展作出贡献。[关键词]预算管理一体化；高校；预算绩效管理2014年，预算绩效写入了新预算法；2017年全面实施绩效管理写入了党的十九大报告，这标志着预算绩效管理正逐步从理论研究、探索试点走向全面实施阶段。2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，至此我国预算绩效管理进入“全方位、全过程、全覆盖”改革阶段。2021年国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见出台。2023年，为深入推进预算管理一体化建设，有力支撑健全现代预算制度，财政部形成了《预算管理一体化规范（2.0版）》，加快拓宽预算管理一体化业务范围，切实将统一的业务规范落实到一体化系统中。国家对于预算管理一体化的推进是积极深入的，高校亦在范围之中。高校不仅承担着教书育人、服务社会等责任与使命，更是文化传承的基地与文化创新的温床，高校的发展亦关乎着国家未来的发展。长期以来，我国对教育方面都非常重视，对高校资金的投入也在不断扩大，但与此同时我们也应该看到，不断扩大的资金投入与高校实际产出的绩效目标并不完全匹配，甚至存在较大的差距。基于上述背景，站在预算管理一体化角度，研究高校的预算绩效管理显得十分重要。一、预算管理一体化背景下高校预算绩效管理的内容及意义预算绩效管理，是指在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督的全过程，以提高预算的经济、社会效益为目的的管理活动。只有将预算与绩效进行深度融合，才能形成真正的“预算绩效管理”。高校预算绩效管理是指高校预算管理与绩效管理协同发展，在预算编制中充分体现结果导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，从而改进预算管理，优化资源配置，控制节约成本[1]。预算管理一体化背景下的高校预算绩效管理，是指在部门预算管理形式上及实质上实现一体化的情况下，建立高校全过程预算绩效管理闭环机制。通过建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全流程预算绩效管理机制，完成预算绩效管理闭环，最终达到预算及绩效的一体化管理。尽管预算管理一体化水平正在逐步提升，但许多高校在预算编制时仍是机械式进行数据汇总，粗糙地完成绩效编报，简单地开展业绩分析，缺少整体性和深入性，预算绩效管理水平有限。而全流程预算绩效管理可以改变这种模式，通过绩效评价机制有效提高预算编制的质量和效果，进而反向提升高校的治理能力，通过提升高校的治理能力，进一步促进高校各项事业的持续稳定发展[2]。二、预算管理一体化背景下高校预算绩效管理存在的问题（一）管理机制运行不稳定预算管理一体化背景下高校预算绩效管理的管理机制运行仍存在不稳定因素。1.绩效编制重在形式预算编制有目标，只有有了目标，才能对目标具象化，才能获得真正的绩效。但实际上在预算编制阶段，绩效目标往往随意呈现，绩效目标的衡量指标质量参差不齐。目前在预算管理一体化系统中，除了對绩效目标有文字描述外，还要求将绩效目标细化为绩效指标，包括产出类指标、效益类指标及满意度指标三大类，从而在后期据此对预算进行绩效评价[3]。高校可在这个范围内根据项目绩效目标填报绩效指标，实际高校业务部门在填报绩效指标时，由于预算编制时间较为紧张，同时为达到较为满意的绩效评价结果，往往申报较为容易达成的或相对简单的绩效指标，指标质量不能完全满足预算实际绩效目标的要求，仅从形式上完成了预算绩效编制，重形式轻实质，本末倒置。预算绩效目标往往由业务部门设定，对于专业性较强的项目来说，财务部门往往“不懂行”，在审核绩效目标时，即使面对“降级指标”，也提不出更加合理、更具实质性的意见，绩效审核基本上只能成为“形式审核”“面上审核”，不能做到有的放矢，存在“行业壁垒”。2.预算执行监管不力预算执行中，谁负责监管十分重要。在对预算执行进行监管时，应该做到财权事权相统一，但在实际监管过程中，财权和事权往往相互割裂，绩效目标由实际执行预算的项目负责人进行监管（事权），财务支出则直接由财务部门进行监管（财权），从而导致不能对绩效目标执行进行统一监管，对后期绩效评价产生较大的影响[4]。3.绩效评价反馈不全一方面，指标设计存在偏差导致绩效评价“失真”。在每年财政组织的预算绩效自评过程中，会发现很多绩效指标的年初预设值与实际结果值差距较大，其中有一种现象较为普遍，即年初预算目标值较低，实际结果值较高，自评结果也体现为“优”。这样的自评结果很难真实全面反映预算绩效目标，也不能很好地反映出预算实施过程中出现的问题。同时，存在部分较为简单的定性指标，如何界定实际结果，也是一件十分困难的事情。另一方面，参评模式存在缺陷导致绩效评价“失真”。高校在进行绩效评价时，很少会安排专业从事预算编制与执行的人员参与，因而，即使评价指标设计科学，评价执行过程客观，也无法保证评价结果反馈是全面的、科学的。4.评价结果应用困难高校在编制预算时，往往会参照财政相关文件，要求预算资金安排与项目绩效评价结果相挂钩，通过参考上一年度预算绩效评价考核结果确定当年项目预算资金安排。但在实际操作中，绩效评价及考核结果均有待商榷，预算资金安排其实难以真正做到参考上年绩效评价结果进行核增核减，评价结果应用相当困难。（二）信息技术应用有限制预算管理一体化背景下的高校预算绩效管理依赖于信息技术的快速发展及稳定运行，但信息技术在现行模式下的应用仍存在较多限制。1.系统开放时间、模块有限现行的财政预算管理一体化系统，高校只能在特定时间段进行预算编制、绩效自评，无法对预算项目进行实时监控[5]。事实上在预算执行过程中，往往还涉及采购环节、资产管理、科研管理、财务核算等各个方面，其中的绩效管理存在空白，高校只能在内部系统或线下自行进行监控，但费时费力，效果有限。2.“信息孤岛”仍然存在高校涉及部门较多，校内各个职能部门信息系统分散，存在“信息孤岛”。即便校内已经建立了相对统一的预算管理一体化系统，但因技术、接口等问题，仍无法与财政预算平台进行对接，导致大量录入工作重复，加大了预算管理人员的工作量。此外，考虑到高校存在事业收入及横向科研收入的情况，尽管财政部门预算管理一体化平台对后期的预算执行、绩效评价可以实现预算数、执行数的自动推送，但仍不能涵盖高校所有预算项目、所有资金性质，存在数据二次加工的问题，这也是后期急需解决的问题。（三）人才队伍建设待提升预算管理一体化背景下的高校预算绩效管理，离不开业财融合的专业人才队伍，但目前高校在人才队伍建设方面仍有待提升。1.缺乏预算绩效理念目前看来，接受预算绩效理念最多的是预算编报人员，但仅强化预算编报人员的预算绩效理念是片面的，无法改变整个预算绩效管理的现状，高校人员总体上仍缺乏正确的预算绩效理念。2.缺乏业财融合理念在业财融合的新时代，财务人员管财务、业务人员管业务的模式已经完全不能满足预算绩效管理的新要求，但大多数高校财务人员与业务人员在业财融合方面还存在较大的壁垒，缺乏业财融合理念。三、预算管理一体化背景下高校预算绩效管理的实施对策（一）积极建立高校预算绩效指标库根据定性与定量相结合的原则，对近几年高校高频使用的预算绩效指标进行筛选、汇总、合并，形成一个行之有效的共性绩效指标库。共性绩效指标要求通俗易懂，专业水平较低的预算审核人员也可以进行横向/纵向比较，更好地开展绩效审核、绩效评价工作。高校的共性指标库可以从教学建设、科研服务、社会服务、人才培养等几方面综合把控。（二）继续加强预算绩效全流程管理应继续加强预算绩效全流程管理。积极引入事前绩效评估机制，对于重大项目应进行事前绩效评估，对项目实施必要性和可行性、绩效目标设置的科学性、项目预算的合理性等各方面进行客观、公正的评估。根据建立的高校预算绩效指标库，做好绩效目标管理，在编制、审核、评价环节都设置专人审核[6]。绩效运行监控管理是重要抓手，但也是目前较为薄弱的一个环节。要求高校职能部门重点做好绩效运行监控，定期跟踪预算绩效目标完成情况，预计产出完成进度及效益实现程度；定期关注资金使用情况，必要时对重点项目进行绩效延伸监控，包括采购、招标、验收等环节。做好绩效评价管理，绩效评价管理是预算绩效管理的核心，可以在高校内控中设置这一环节，每年年终项目完结后，及时开展多部门联合绩效自评，着重对预算资金的产出和效益进行绩效评价，重点评价产出和效益的质量水平，用数据说话。关注绩效评价的结果反馈和应用，通过对绩效评价结果进行打分反馈，从而对项目执行进行分类管理，对当年的绩效信息进行校内公开，接受校内监督。对于评价为优良的项目，可以增加投入，做好支持工作；对于评价结果较差的项目，予以批评、减少预算甚至取消预算。（三）持续完善预算管理一体化信息系统持续完善预算管理一体化信息系统，对预算编报、目标管理、运行监控、预算执行及绩效评价等模块进行一站式开发应用，实现资金流、项目流、绩效流“三流合一”。通过预算、财务、项目及绩效等全面融合，简化流程，真正实现基层预算工作人员“只填报一次”功能。事实上，预算绩效管理全流程闭环机制的成功要点在于，确保预算管理一体化信息系统的统一性，各个机制环节之间衔接有序，并处于全年开放的状态。（四）努力打通高校“信息孤岛”打通高校内部“信息孤岛”，建立高校内部预算管理一体化系统。充分利用高校自身网络资源，积极做好信息接口对接工作，将教学、财务、学生、科研及后勤等各内部系统融合互通。打通高校外部“信息孤岛”，积极对接财政预算管理一体化系统，开放数据源，在项目入库、预算编制、预算执行、绩效自评中做到数据同源、信息共用。（五）全面树立预算绩效理念为在高校内全面树立起预算绩效理念，必须先在思想层面予以高度重视。可以自上而下推行理念。对于高校领导层，通过政策文件依据等增强其预算绩效理念，从而使其支持并总体规划相关工作；对于高校中层部门负责人，通过引入部门绩效评价与年终考核挂钩等手段，促使其树立预算绩效理念，从而负责并推行相关工作；对于高校广大教师群体，则应通过加强宣传培训等方式，明确个人在预算项目中的责任和权利，强化其预算绩效意识，引导其树立正确理念[7]。